Основы административной деятельности органов внутренних дел. Общая часть. Учебное пособие
.pdf3.Граждан В.Д. Теория управления: Учеб. пособие. М.: Гардарики, 2004.
4.Дюрягин И.Я. Право и управление. – М.: Юридическая литература, 1981.
5.КноррингВ.И. Искусствоуправления: Учебник. – М., 1997.
6.Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. – М., 1986.
7.Кхол Й. Эффективность управленческих решений. – М., 1975.
8.Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. – М., 1974.
9.Марчук В.М. Основы научной организации государственного управления (административно-правовой аспект). Общая часть: Учеб. пособие. – Киев, 1979.
10.Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред. А.П. Коренева. – М., 1988.
11.Четвериков В.С., Четвериков В.В. Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие. – М.: Новый юрист, 1997.
41
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Понятие, сущность и основные черты административной деятельности органов внутренних дел. Принципы административной деятельности органов внутренних дел. Функции административной деятельности органов внутренних дел. Формы административной деятельности органов внутренних дел
§ 2.1 Понятие, сущность иосновныечертыадминистративной деятельностиоргановвнутреннихдел
Административная деятельность характерна для многих служб и подразделений органов внутренних дел. Она возникает в сфере осуществления органами внутренних дел функций по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, затрагивая различные правовые отношения, субъектом которых выступают физические и юридические лица, с одной стороны, и органы внутренних дел – с другой. Эти общественные отношения могут возникать в силу различных обстоятельств: в связи с обеспечением безопасности дорожного движения; приобретение физическими и юридическими лицами огнестрельного оружия и боеприпасов к нему; приобретением и использованием множительно-копировальной техники цветного изображения; открытием школ автовождения, охранных предприятий; оформлением приглашения иностранцев и осуществлением контроля за соблюдением ими правил пребывания в Казахстане; осуществлением профилактических мероприятий по борьбе с безнадзорностью, беспризорностью и правонарушениями среди несовершеннолетних и др.
Административная деятельность наряду с оперативнорозыскной, уголовно-процессуальной деятельностью органов внутренних дел является одним из направлений обеспечения законности, защиты прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства, профилактики правонарушений, пресечения противоправных действий, применения к правонарушителям мер административно-правового принуждения.
42
Принято различать два аспекта административной деятельности:
а) внутрисистемная или внутриорганизационная; б) внешнесистемная.
М.И. Еропкин использует понятия «внутренняя» и «внешняя» административная деятельность, подчеркивая, что организация (с одной стороны) и практическое осуществление функций по охране общественного порядка (с другой) обусловливают два важнейших направленияадминистративнойдеятельности25.
Внутрисистемная административная деятельность осуществляется внутри единой системы органов внутренних дел. Она направлена на организацию деятельности служб, подразделений, аппаратов органов внутренних дел, их согласованного функционирования, координации действий подчиненных структур, взаимодействия между службами и аппаратами. Кроме того, внутрисистемная административная деятельность охватывает вопросы кадрового обеспечения органов внутренних дел. Это: определение штатов, подбор и расстановка кадров органов внутренних дел, их обучение, подготовка, организация прохождения службы. Все вопросы внутрисистемной административной деятельности регламентируются нормативными правовыми актами, раскрывающими организационные аспекты в системе органов внутренних дел: законами, указами, постановлениями, ведомственными приказами. Отношения, складывающиеся во внутрисистемной административной деятельности органов внутренних дел, характеризуются служебным подчинением нижестоящих служб, аппаратов, подразделений и их должностных лиц вышестоящим службам, аппаратам, подразделениям и, соответственно, их должностным лицам. Такая модель отношений в науке управления называется субординацией (лат. subordinatio
– соподчинение), означающей вид управления, при котором осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов какой-либо общности или одна из взаимодействующих общностей играет роль ведущего, определяющего начала в дея-
25 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. – М.: Юридическая литература, 1965. – С. 84.
43
тельности всех остальных26. В административной деятельности органов внутренних дел субординация представляет собой систему должностного подчинения, основанную на служебной дисциплине. Так, Министерство внутренних дел является уполномоченным органом, выполняющим функции инициатора, субординатора, регулятора деятельности единой системы органов внутренних дел. Комитеты, департаменты, управления Министерства внутренних дел инициируют, регулируют, контролируют деятельность соответствующих служб, подразделений в территориальных органах внутренних дел. При субординации каждый сотрудник органов внутренних дел находится в служебном подчинении не только у непосредственного, но и последовательно у вышестоящего руководителя.
Внешнесистемная административная деятельность раскрывает сущность правовых отношений, складывающихся между органами внутренних дел и гражданами, учреждениями, организациями, предприятиями, государственными органами. Именно посредством внешнесистемной административной деятельности реализуются задачи, для достижения которых и создана вся система органов внутренних дел: охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, профилактика правонарушений, борьба с преступностью. Общие задачи включают в себя конкретные более узкие задачи, охватывающие ту или иную сторону общественного порядка и общественной безопасности, обеспечение тех или иных общественных отношений. Так, характер складывающихся в органах внутренних дел правоотношений раскрывает особенности их профилактической деятельности, сущность административно-юрисдикционной, лицензионно-разрешительной деятельности, полномочия по реализации миграционной политики государства, обеспечению дорожной безопасности и др.
Совокупность внешнесистемной и внутрисистемной аспектов раскрывает сущность административной деятельности органов внутренних дел. Основными ее свойствами являются исполни- тельно-распорядительный, государственно-властный, организующий характер.
26 Граждан В.Д. Указ. раб. – С.66.
44
Характеризуемая как исполнительно-распорядительная, ад-
министративная деятельность органов внутренних дел включает в себя исполнительные и распорядительные функции. Содержание исполнительных функций состоит в реализации нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Распорядительные функции реализуются посредством издания в пределах полномочий правовых актов, содержащих указания, распоряжения, предписания, обязательные для исполнения гражданами, должностными лицами, учреждениями, предприятиями, государственными органами.
Государственно-властный характер административной деятельности проявляется в возложении на органы внутренних дел полномочий осуществлять свои административные функции от имени государства, применять меры государственного принуждения. Осуществление административного надзора, производство по делам об административных правонарушениях, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях раскрывают сущность государственновластных полномочий органов внутренних дел как субъекта управления.
Организующий характер административной деятельности органов внутренних дел раскрывается в обеспечении целенаправленной деятельности единой системы органов внутренних дел; планировании работы служб и подразделений органов внутренних дел; организации выполнения ими как конкретной задачи, так и в целом возложенных полномочий; координации действий при осуществлении совместно с иными государственными органами функций по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Наряду с этим организующий аспект административной деятельности проявляется в издании инструкций, распоряжений, предписаний, устанавливающих правила поведения граждан в общественных местах, порядок действий в различных ситуациях (при получении разрешений на приобретение оружия, лицензии на открытие частных охранных фирм, прав на вождение автотранспортных средств, при приглашении иностранцев и т.д.).
45
К основным направлениям административной деятельности органов внутренних дел относятся: охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; борьба с преступностью; профилактика правонарушений.
Административная деятельность органов внутренних дел в области охраны общественного порядка и обеспечения общест-
венной безопасности осуществляется посредством различных средств и приемов. К ним относятся обеспечение безопасности граждан в общественных местах, контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами установленных правил и норм, предотвращение правонарушений, пресечение противоправных действий и обеспечение привлечения правонарушителей к ответственности, проведение разнообразных профилактических мероприятий, осуществление административного надзора, применение мер административно-правового воздействия к нарушителям общественного порядка.
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности является одним из основных направлений деятельности органов внутренних дел, посредством которой обеспечивается реализация норм, устанавливающих правила поведения граждан в общественных местах, охраняются складывающиеся общественные отношения, соблюдаются правовые и моральные нормы. Содержание охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности раскрывается через функции органов внутренних дел по пресечению таких правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, как: непринятие мер к уничтожению дикорастущей конопли; непринятие мер к пресечению сбыта и (или) немедицинского потребления наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; пропаганда и незаконная реклама наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров; мелкое хулиганство; заведомо ложный вызов специальных служб; распитие алкогольных напитков или появление в общественных местах в пьяном виде; нарушение запрета курения в отдельных общественных местах и др.
Деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности включает в себя обеспечение безопасности дорожного движения путем осуществления надзо-
46
ра за участниками дорожного движения; соблюдения ими установленных правил поведения на дороге; осуществления контроля соответствия транспортных средств техническим требованиям безопасности; лицензирования деятельности учебных центров, школ, обучающих вождению автотранспортных средств; проверки знаний правил дорожного движения; выдачи документов на право вождения транспортных средств.
При проведении массовых мероприятий либо наступлении особых условий, связанных с чрезвычайными ситуациями природного или техногенного характера, массовыми беспорядками, органы внутренних дел осуществляют охрану общественного порядка; предупреждают возникновение паники и, при необходимости, оказывают содействие в эвакуации граждан в целях обеспечения их личной безопасности; обеспечивают сохранность имущества граждан; предотвращают противоправные действия граждан, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; пресекают акты мародерства, краж, нарушений, в том числе групповых, общественного порядка и др.
Деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности включает в себя осуществление органами внутренних дел лицензионно-разрешительной работы. Ее содержание раскрывают такие аспекты, как: установление порядка получения физическими и юридическими лицами разрешительных документов на определенные виды деятельности, оборот определенных видов товаров (на осуществление охранной деятельности, приобретение огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, использование множительной копировальной техники цветного изображения и др.); контроль за соблюдением правил и норм, регламентирующих лицензируемые виды деятельности; предупреждение и пресечение деятельности физических и юридических лиц без соответствующего разрешения, выдача которого входит в компетенцию органов внутренних дел; пресечение незаконного оборота оружия и других предметов, приобретение, использование, реализация которых контролируется органами внутренних дел, их изъятие из оборота.
Сущность административной деятельности органов внутренних дел в области охраны общественного порядка и обеспечения
47
общественной безопасности раскрывается через полномочия органов внутренних дел в сфере миграционной политики (регистрация иностранцев и лиц без гражданства, осуществление контроля за соблюдением иностранцами и лицами без гражданства правил въезда, выезда, транзитного проезда, пребывания на территории Республики Казахстан, пресечение незаконной миграции и т.д.).
Административная деятельность органов внутренних дел в области борьбы с преступностью осуществляется посредством приема, регистрации и учета информации о преступлениях, происшествиях. Вся информация о преступлениях и происшествиях в зависимости от ее содержания и формы поступления подразделяется на: заявления, сообщения о преступлениях и иную информацию. Любая информация, поступившая в письменной или устной форме о совершенном или готовящемся преступлении, подлежит регистрации в установленном законодательством Республики Казахстан порядке.
Помимо этого сущность административной деятельности органов внутренних дел в области борьбы с преступностью раскрывается через функции и задачи специальных учреждений органов внутренних дел (изолятор временного содержания, центр временной изоляции, адаптации, реабилитации несовершеннолетних, приемник распределитель, медицинский вытрезвитель) при осуществлении конвоирования лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных.
Профилактика правонарушений является одним из основных направлений административной деятельности органов внутренних дел. В соответствии с законодательством Республики Казахстан, регламентирующим вопросы профилактики правонарушений, систему мер профилактики правонарушений, применяемых государственными органами, составляют общие, специальные и индивидуальные меры27.
Меры индивидуальной профилактики правонарушений определяются с учетом индивидуальных особенностей лица, в отношении которого они применяются, характера и степени общест-
27 См.: Закон Республики Казахстан «О профилактике правонарушений» от 29 апреля 2010 г. № 271 – IV//Казахстанская правда. – 2010.
48
венной опасности совершенных им правонарушений и представляют собой:
1)профилактическую беседу;
2)защитное предписание;
3)представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
4)принудительные меры медицинского характера;
5)установление особых требований к поведению правонарушителя;
6)профилактический учет и контроль;
7)административное взыскание;
8)лишение либо ограничение родительских прав, отмену усыновления (удочерения) ребенка, освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей, досрочное расторжение договора о передаче ребенка на воспитание патронатному воспитателю;
9)меры, принимаемые по приговору суда;
10)установление административного надзора;
11)превентивное ограничение свободы передвижения.
Органы внутренних дел, осуществляя административную деятельность, применяют индивидуальные меры профилактики, цель которых - систематическое целенаправленное воздействие на правосознание и поведение лица либо ограниченного круга лиц в целях предупреждения совершения правонарушений с их стороны, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению. Предупредительная работа основывается на глубоком изучении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, что придает ей целенаправленный характер. Анализ оперативной обстановки, состояния общественного порядка и общественной безопасности, изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, являются средствами успешной профилактической работы.
В области профилактики правонарушений административная деятельность органов внутренних дел проявляется в осуществлении индивидуально-профилактической работы в отношении лиц, совершивших либо склонных к совершению противоправных действий. Это могут быть: а) разъяснительные беседы, мероприятия воспитательного характера с несовершеннолетними
49
правонарушителями, с лицами, состоящими на учете в органах внутренних дел как семейные дебоширы; принудительные меры воздействия в отношении лиц, состоящих на учете в органах здравоохранения как больные алкоголизмом, наркоманией; б) осуществление надзора: в общественных местах за гражданами; за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; за участниками дорожного движения; за иностранцами, проживающими на территории Республики Казахстан; за субъектами, получившими в органах внутренних дел разрешение на осуществление деятельности, связанной с оборотом оружия, множительной копировальной техники цветного изображения, оказанием образовательных услуг по обучению вождению автотранспортных средств и др.; в) проведение встреч с населением, гражданами, организациями, учреждениями, предприятиями; отчеты перед населением; проведение научно-практических конференций по проблемам профилактики правонарушений, прессконференций, брифингов с представителями средств массовой информации.
Таким образом, административная деятельность органов внутренних дел – это целенаправленная, исполнительнораспорядительная, государственно-властная, организующая деятельность, направленная на непосредственное осуществление задач и функций государства по защите прав, свобод и законных интересов личности, общества, государства.
§ 2.2 Принципы административной деятельности органов внутренних дел
Организация и осуществление административной деятельности подчиняются определенным объективным законам и закономерностям. Именно они позволяют формулировать положения, правила, требования, на которых должны основываться взаимоотношения органов внутренних дел с гражданами, должностными лицами, учреждениями, организациями, государственными органами. Эти исходные положения, требования выступают в качестве принципов административной деятельности органов внутренних дел.
50