Основы административной деятельности органов внутренних дел. Общая часть. Учебное пособие

Управленческое решение, принимаемое субъектом управления, является одним из инструментов процесса управления. Оно оказывает организующее воздействие на объекты управления и обладает следующими общими признаками:

1)управленческое решение принимается людьми, следовательно, носит субъективный характер. Однако качество решения предопределяется прежде всего тем, в какой мере оно учитывает объективно существующие закономерности и связи в обществе;

2)управленческое решение обладает директивным, властным характером и обязательно для исполнения. Исполнение решения гарантируется, а при необходимости обеспечивается мерами принуждения;

3)управленческие решения принимаются в результате либо согласования воли субъекта управления с волей другого участника управленческого отношения, либо одного лишь волеизъявления субъекта управления. Однако в том и другом случае решение принимается в одностороннем порядке. Оно исходит от компетентного органа, должностного лица – субъекта управления;

4)управленческое решение либо устанавливает обязательные правила поведения, либо регулирует отдельные управленческие отношения. В последнем случае оно влечет возникновение, изменение или прекращение управленческих отношений (например, решение об освобождении лица от должности). Следовательно, решение может регулировать как абстрактные, так и конкретные общественные отношения в социальном управлении. В этом смысле управленческое решение является решени- ем-регулятором;

5)субъект управления обязан избрать оптимальный вариант решения;

6)управленческие решения принимаются субъектами управления (органами государства, общественными организациями и их органами, должностными лицами) в пределах своей компетенции. Так, в органах внутренних дел субъектами подготовки и принятия решения являются руководители органа внутренних дел, аппаратов, служб. Субъектами принятия текущих, оперативных решений являются практически все работники органов внутренних дел;

21

7) управленческое решение принимается в установленном порядке. Процедура принятия решений регламентируется соответствующими нормативными актами13.

Процесс принятия управленческого решения проходит в несколько этапов, находящихся в логической связи друг с другом

иименуемых стадиями. К ним относятся:

-анализ и оценка ситуации;

-принятие управленческого решения путем разработки проектов правовых актов или планирования организационных мероприятий;

-обсуждение и принятие правовых актов, осуществление организационных мероприятий;

-организация исполнения принятых решений;

-контроль за исполнением принятых решений и оперативное информирование соответствующих служб и аппаратов о принятом решении и его результатах.

В литературе процесс подготовки и принятия управленческих решений рассматривается с учетом сложности и многогранности их содержания, особенностей этапов, стадий, на которых осуществляются необходимые действия. Так, Л.Г. Венделин выделяет следующие стадии: анализ ситуации, выявление и формулировка проблем и подпроблем, определение и формулировка фактов; выработка альтернативных решений проблем; выявление преимуществ и недостатков выбранных альтернатив-

ных путей решения; оценка альтернативных решений проблемы; принятие решений 14. Другой автор – Й. Кхол обосновывает следующую последовательность процесса принятия управленческого решения: уяснение проблемы и накопление информации; обработка информации; разработка вариантов решения; выбор

оптимального решения и объявление решения; реализация решения 15. Мнения указанных и других авторов, несмотря на редакционные отличия в изложении формулировок стадий принятия управленческих решений, в целом идентичны.

13См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М., 1988. – С.89-91.

14См.: Венделин Л.Г. Процесс принятия решения. – Таллин, 1973. – С.105.

15См.: Кхол Й. Эффективность управленческих решений. – М., 1975. – С.60.

22

Анализ и оценка ситуации необходимы для получения данных о закономерностях, причинах сложившейся ситуации, особенностях организационных форм изучаемых процессов. На этой стадии осуществляется сбор сведений, фактов, характеристик явлений и процессов, а также иных данных об управляемых объектах, их обобщение и систематизация. Совокупность указанных аспектов называется информацией. По существу, вся управленческая деятельность основывается на получении, фиксации, обработке, оценке информации, принятии соответствующего решения. Важно учитывать, что в огромном массиве социальной информации значение имеет только та, которая позволит принять субъектом управления соответствующее управленческое решение. Источниками информации могут быть: а) нормативные правовые акты, уполномочивающие субъекты управления принимать определенные решения, осуществлять конкретные действия; б) обращения граждан по вопросам реализации своих прав и законных интересов, по которым субъект управления компетентен принимать решение с соблюдением установленного срока; в) указания вышестоящих органов управления, их структур, должностных лиц, обязательные к исполнению; г) сведения, выявленные субъектом управления при осуществлении функций контроля, факты нарушений правовых норм; д) особые ситуации, наступление которых требует вмешательства субъекта управления для их разрешения.

Важно, чтобы вся информация, независимо от источника, отвечала таким требованиям, как актуальность, достоверность, достаточность.

Актуальность информации подразумевает оперативность ее получения, своевременность, значимость в данной конкретной ситуации. Достоверность означает реальное отражение событий и фактов, которые будут подвергнуты анализу и оценке. Достаточность характеризует объем информации, необходимый для глубокого и всестороннего исследования ситуации. Данное свойство информации позволяет в дальнейшем осуществлять прогнозирование и моделирование действий по решению ситуации.

Планирование выполняет подготовительную функцию в осуществлении управленческой деятельности, разработки опре-

23

деленного порядка ее выполнения. Его задача состоит в том, чтобы конкретизировать предполагаемые действия, определить конечные и промежуточные задачи, сроки их исполнения, средства обеспечения достижения результата. На этой стадии необходимо также учитывать круг задействованных лиц.

Обсуждение и принятие правовых актов, осуществление организационных мероприятий связано с соблюдением строго установленной процедуры принятия нормативного акта, объективной характеристикой рассматриваемого вопроса, обоснованием принятого решения, форм и методов его реализации, определения условий выполнения поставленных задач, круга исполнителей и ответственных за своевременное и точное выполнение принятого решения.

Стадия организации исполнения принятого решения включает в себя своевременное оформление решения в качестве документа с соблюдением соответствующих процедурных требований, реквизитов; доведение информации, содержащейся в принятом решении, до исполнителей; обеспечение единообразного толкования содержания принятого решения, в случае необходимости – его разъяснение; составление, обсуждение и согласование между исполнителями плана действий по реализации принятого решения; непосредственное исполнение решения.

На заключительной стадии принятия управленческого решения субъект управления осуществляет контроль исполнения принятого решения и обеспечивает оперативное информирование объектов управления о принятом решении и его результатах. Обеспечению эффективного контроля будет способствовать точная формулировка конечной цели, ожидаемых результатов и их сопоставление с фактически полученными результатами. Контроль как завершающая стадия управленческой деятельности, позволяет выявлять нарушения, недоработки, ошибки при принятии решений и их реализации, в последующем предупреждать недостатки, изыскивать средства и возможности совершенствования, корректирования и оптимизации управления.

Оптимизацию подготавливаемых решений можно обеспечить за счет соблюдения двух условий: привлечение для разработки этих решений компетентных сотрудников, а также своевременность, обоснованность и законность управленческих решений.

24

Решения должны быть согласованными с ранее принятыми нормативными правовыми актами как ведомственными, действующими в системе субъекта управления, так и вне ее.

Любая информация, возникающая в процессе деятельности субъекта управления, детерминирует организацию соответствующих действий. И наоборот, любая организация действий, возникающих и развивающихся в ходе выполнения субъектом управления своих полномочий, обуславливает выработку определенной информации. Таким образом, информация и организация деятельности находятся в зависимости друг от друга. При этом, чем целесообразней организована управленческая деятельность, тем эффективнее обеспечивается решение задач, реализация предписаний, достижение результатов и других факторов, послуживших источниками информации.

Таким образом, правовой аспект процесса управления выражается в правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов управления и в деятельности объекта управления по реализации норм права.

§ 1.4 Методы управления

Процесс управления осуществляется посредством целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления, на волю людей. В любом управленческом воздействии субъекта управления является важным определение приемов, способов, операций стимулирования, активизации и целеориентирования деятельности управляемых объектов. В научной литературе способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и неправовых форм воздействия на объекты в управляемых общественных отношениях, осуществления целей, задач и функций управления именуются методами управления.

Для методов управления присущи следующие характерные черты: они выражают связь субъекта управления с объектом управления; метод – это средство, способ осуществления управленческого воздействия субъекта управления на объект управления; методы – это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемов, посредст-

25

вом которых достигаются общие цели совместной деятельности людей; методы управления являются наиболее подвижным и активным элементом в системе управления. Независимо от содержания и направленности методы управления обладают: объективированной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ) или норма (правило) поведения; характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий); способами воздействия (единоличный, коллегиальный, коллектив-

ный); временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные)16.

Субъекты управления используют в процессе своей управленческой деятельности методы воздействия для решения задач и достижения цели управления. Это способы, приемы, с помощью которых реализуются функции управления.

Следует подчеркнуть, что различными авторами предлагаются определенные критерии классификации методов: а) мораль- но-политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение), экономические (материальное поощрение), организационные (прогнозирование, организация, координация), администра- тивно-директивные17; б) общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям18; в) методы прямого управляющего воздействия и методы косвенного управляющего воздействия19. По мнению А.П. Коренева, наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия: прямой или косвенный20.

16См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М, 1988. – С.140.

17См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. –

М., 1974. – С.139-140.

18См.: Основы научного управления социалистической экономикой. – М., 1984. – С.55.

19См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. –

М., 1986. – С.152-153.

20См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М., 1988. – С. 142.

26

Методы прямого воздействия раскрывают сущность непосредственного властного управленческого воздействия на объект управления. Управленческое решение, принимаемое субъектом управления, носит обязательный характер для объекта управление, а его неисполнение влечет наступление ответственности. В юридической литературе методы прямого воздействия именуют административными методами управления. Содержание административных методов разнообразно. Они могут выражаться в установлении правил поведения; предписание совершение конкретных действий; осуществление регистрационных, лицензионно-разрешительных действий; приостановление или запрещение определенных действий, видов деятельности; назначение или освобождение от должностей (кадровые ротации); введение особых режимов (чрезвычайного или военного положения) с установлением временных ограничений прав и свобод граждан, функционирований определенных организаций, учреждений, предприятий и т.д.

Методы косвенного воздействия, используемые в процессе управленческой деятельности, раскрывают сущность влияния на интересы объекта управления. Субъект управления посредством средств стимулирования создает такие условия, в которых объект управления заинтересован. В результате он действует должным образом не по прямому указанию, а в силу создания благоприятных обстоятельств. Такие методы называются экономическими методами управления. В основе экономических методов лежат стимулирующие начала управления, рычагом которых являются такие инструменты, как: цена, льготы, субсидии, кредит, дотации, материальное поощрение и т.д.

Кроме того, в процессе управленческой деятельности применяются методы морального, психологического воздействия на волю и поведение людей. Совокупность перечисленных методов характеризует способы и средства достижения цели управления. Они могут иметь волевое предписание, экономическое содержание, морально-психологическое влияние. Все методы имеют единое назначение – достижение цели управления, в связи с чем не используются изолированно друг от друга, а применяются субъектами управления в комплексе, что обеспечивает наиболее эффективный процесс управленческой деятельности.

27

Выбор того или иного метода, его практическое применение зависит от конкретных обстоятельств, объективных и субъективных факторов. Методы управления используются в реальном процессе управления, в котором должны учитываться цели и задачи, стоящие перед системой управления, особенности и состояние субъекта и объекта управления, характер и специфика конкретной жизненной ситуации, возможности эффективного использования имеющегося арсенала методов, внутренние и внешние обстоятельства функционирования системы управления и другие объективные факторы, не зависящие от воли субъекта управления21. Роль субъективного фактора прослеживается при осуществлении конкретным субъектом управления своих контрольных, исполнительно-распорядительных полномочий. Именно в процессе их реализации раскрывается уровень компетентности и профессионализма субъекта управления, его способности оперативно и обоснованно принимать управленческие решения, проводить тщательный анализ информации и делать конструктивные выводы. Методы управления индивидуализируются в деятельности субъекта управления, используются ими в целях, определяемых действующим законодательством.

Общими методами управления являются два универсальных способа воздействия на объекты управления – убеждение и принуждение. При этом убеждение применяется всеми субъектами управления, в то время как принуждение в процессе управленческой деятельности вправе использовать лишь уполномоченные на то субъекты управления.

Убеждение как метод управления означает моральное, психологическое, материальное воздействие субъекта управления на сознание, волю, поведение людей, побуждает к осознанному исполнению распоряжений субъекта управления. К числу основных мер убеждения относятся разъяснение, обсуждение, демонстрация, поощрение и т.д.

Принуждение состоит в достижении цели управления помимо воли и желания объекта управления, сопровождающимся использованием субъектом управления рычагов воздействия. В

21 См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие /Под ред.

А.П. Коренева. – М., 1988. – С.143.

28

случае неисполнения объектом управления установленных норм, правил, требований в отношении него субъект управления уполномочен применить предусмотренные законодательством санкции – от привлечения лица к юридической ответственности до ограничения его праводееспособности (лишение специального права, ограничение в правах, отзыв лицензии, дисциплинарное взыскание и т.д.).

К мерам государственного принуждения, которые могут применяться в целях поддержания государственной и трудовой дисциплины, обеспечения законности и правопорядка, относятся меры административно-правового, уголовно-правового, гра- жданско-правового и дисциплинарного принуждения.

Административно-правовое принуждение применяется уполномоченными на то должностными лицами и государственными органами в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения. Его применение не связано рамками служебных отношений, т.е. может применяться независимо от служебной подчиненности между субъектом и объектом управления. Административное принуждение включает в себя меры административного взыскания, меры административного пресечения, меры обеспечения административного производства и административно-предупредительные меры.

Административное взыскание применяется уполномоченными на то законом судьей, органами (должностными лицами) за совершение административного правонарушения, и заключается в предусмотренном Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях лишении или ограничении прав и свобод лица, совершившего такое правонарушение. Административное взыскание применяется в целях восстановления социальной справедливости и воспитания лица, совершившего правонарушение, в духе соблюдения требований законодательства и уважения правопорядка, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное взыскание не имеет своей целью причинение физических страданий лицу, совершившему административное правонарушение, или унижение его челове-

29

ческого достоинства, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

Меры административного пресечения относятся к средствам принудительного воздействия на правонарушителя, применяемые исключительно уполномоченными должностными лицами

игосударственными органами в целях прекращения правонарушений и предотвращения вредных последствий. К их числу относятся: требование прекратить правонарушение; принудительное лечение больных наркоманией, токсикоманией, алкоголизмом, венерическими заболеванием, туберкулезом и другими заболеваниями, перечень которых утвержден Правительством Республики Казахстан; применение физической силы и специальных средств и т.д.

Вцелях пресечения административного правонарушения, установления личности подозреваемого в его совершении, составления протокола об административном правонарушении, когда невозможно его составление на месте совершения административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления, уполномоченное должностное лицо вправе, в пределах своих полномочий, применять в отношении физического лица следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление к месту составления протокола об административном правонарушении; административное задержание физического лица; привод; превентивное ограничение свободы передвижения; личный досмотр

идосмотр транспортного средства, маломерного судна и вещей; изъятие документов и вещей; отстранение от управления транспортным средством или маломерным судном и освидетельствование его на состояние алкогольного, наркотического, токсикоманического опьянения; задержание, доставление и запрещение эксплуатации транспортного средства или маломерного судна; осмотр; медицинское освидетельствование физического лица на состояние алкогольного, наркотического или токсикоманического опьянения.

Вотношении юридического лица могут быть применены следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: осмотр принадлежащих юридиче-

30