Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. Учебное пособие

10.Раскройте принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Задания для самостоятельной работы

1.Найдите и выпишите не менее пяти определений понятий – «государственная власть» и «государственный орган» различных ученых, указав источник (учебник, научная статья, монография). Сравните данные понятие и установите сходства и отличия.

2.Подготовьте эссе на тему «Роль государственной власти в развитии общества и политической системы».

3.Найдите не менее пяти научных публикаций, посвященных государственной власти в федеративном государстве. Подготовьте доклад с обзором одной научной статьи.

4.Заполните таблицу «Система государственных органов Российской Федерации: федеральный и региональный уровни». Расположите органы в соответствии с их иерархией.

5. Изучите нормы федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляющего принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и заполните таблицу.

6. Опишите местоположение избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

21

Тема 2. СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ

ВМЕХАНИЗМЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

2.1Понятие субъекта федерации.

2.2Правовой статус субъекта Российской Федерации.

2.3Понятие предметов ведения и полномочий. Процедуры оформления разграничения предметов ведения и полномочий.

2.4Порядок заключения договоров о разграничении полномочий. Содержание договоров.

2.5Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

2.6Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

2.1 Понятие субъекта федерации

Субъектом федерации называют обособленную часть страны, наделенную определенными полномочиями. В других странах наряду с этим понятием используются такие, как штат, кантон, провинция.

В российском конституционном законодательстве отсутствует чѐткое и единообразное определение и толкование терминов «субъект Российской Федерации», «статус субъекта Российской Федерации», «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации». Это, бесспорно затрудняет восприятие «содержания конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и в полной мере позволяет федеральному законодателю либо, напротив, руководству того или иного субъ-

22

екта Российской Федерации подстраивать толкование указанных правовых институтов под собственные нужды и вкладывать в них такое правовое содержание, которого требуют их политические притязания»1.

В научной литературе дается множество определений правового статуса субъекта РФ. Приведем мнения нескольких ученых. Так, А.Н. Лебедев дает следующее определение – «субъекта Федерации как государственного (государствоподобного) территориального образования в составе Федерации, являющегося участником федеративных правоотношений. Федеративные правоотношения понимаются как особый вид общественных отношений, участниками которых являются, с одной стороны, федерация, как суверенное государство, с другой – субъект Федерации, как государствоподобное образование, неотъемлемая часть этого государства»2.

А.А. Плющ полагает, что «под ним следует понимать совокупность правовых отношений субъекта РФ с самой Федерацией, ее субъектами, субъектами международного права, местным самоуправлением, гражданами, урегулированных Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, а также решениями Конституционного суда РФ»3.

М.М. Борисова считает, что «Статус субъекта федерации – это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства, установленное законодательством федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей федерации в целом и каждого субъекта в отдельности. Правовое положение субъекта, пределы его самостоятельности (включая и

1Битюцкий Е.В. Конституционная модель современного российского федерализма: дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2017. С. 13.

2Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 11.

3Плющ А.А. Конституционно-правовой статус области как субъекта Российской Федерации (на примере Пензенской области): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4-5.

23

вопросы, относящиеся к предметам исключительного ведения субъектов) всегда обусловлены федеральным законодательством и зависят от конкретных исторических, политических условий развития федерации в тот или иной период времени»1.

Таким образом, субъект Российской Федерации – государ-

ственно-правовое образование непосредственно входящее в состав Российской Федерации в качестве составной части единого и целостного федеративного государства.

Конституция РФ устанавливает шесть видов субъектов РФ: республика в составе РФ, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Общее количество субъектов Российской Федерации в настоящее время составляет 85.

2.2 Правовой статус субъекта Российской Федерации

«Конституция России 1993 г. изобилует упоминаниями термина "статус" в различных словосочетаниях в статьях, посвящѐнных федеративному устройству государства, однако оставляет нераскрытым их правовое содержание. Тем не менее, анализ конституционных норм и прежде всего ст. 66 Конституции России, позволяет определить конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как систему конституционно-

закреплѐнных характеристик данного субъекта как части федеративного государства»2.

Основные положения правового статуса субъектов Российской Федерации определены Конституцией РФ. Но ее нормы, по ряду причин являются неоднозначными, внутренне противоречивыми и до конца не определяют сущность статуса субъекта Российской Федерации.

В конституционной науке отмечают, что «статус субъекта федерации – это правовое положение субъекта, обусловленное сущностью и природой федеративного устройства государства,

1Борисова М.М. Концепция правового статуса субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2005. С. 6.

2Битюцкий Е.В. Конституционная модель современного российского федерализма: дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2017. С. 57.

24

установленное законодательством федерации и субъекта путем определения границ власти субъекта, закрепления его прав, обязанностей, гарантий деятельности и ответственности в интересах всей федерации в целом и каждого субъекта в отдельности. Правовое положение субъекта, пределы его самостоятельности (включая и вопросы, относящиеся к предметам исключительного ведения субъектов) всегда обусловлены федеральным законодательством и зависят от конкретных исторических, политических условий развития федерации в тот или иной период времени»1.

Весьма обстоятельно и объѐмно количество элементов правового «статуса субъекта федерации» приводят авторы пособия "Основы теории и практики федерализма"2, в котором приво-

дятся следующие элементы статуса субъекта федерации:

1.Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2.Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно с федерацией и ее субъектами.

3.Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4.У субъектов федерации есть свой основополагающий акт – конституция, устав или статут.

5.Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.

6.Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7.В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8.Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

1Борисова М.М. Концепция правового статуса субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2005. С. 9.

2См.: Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов вузов / С.А. Авакьян и др. – Leuven: Garant publ., 1999. – 233 с.

25

9.Единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10.Для федеративных государств свойственна централизация вооруженной охраны территории.

11.Вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12.Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

13.В федерациях с многонациональным составом населения

вопределенных случаях субъекты могут создаваться по национальнотерриториальному или языковому принципу.

14.Субъекты федерации имеют свои государственные сим-

волы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)»1 и другие индивидуализирующие признаки.

Безусловно, существует множество позиций относительно структурных элементов правового статуса субъектов, но если подытожить мнения о структуре статуса субъекта федерации, то можно констатировать что он включает следующие основные элементы:

«признаки субъекта федерации; права и обязанности субъекта РФ во взаимоотношениях

с иными субъектами конституционных отношений; ответственность субъекта федерации; гарантии правового статуса субъекта федерации. Раскроем данные положения.

1.Признаки субъекта федерации представляют собой необ-

ходимую и достаточную совокупность характеристик, позволяющих отразить юридическую природу и сущность данного государственноподобного образования.

К признакам субъекта федерации относятся: состояние субъекта федерации в федеративном государстве, наличие территории, обладание государственной властью и осуществление

еепосредством собственных государственных органов, наличие

1См.: Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов

вузов / С.А. Авакьян и др. – Leuven: Garant publ., 1999. – 233 с.

26

предметов ведения, системы законодательства, официального наименование и собственных государственных символов».

2.Права и обязанности субъекта федерации во взаимоотношениях с иными субъектами конституционных отношений

представляют собой довольно обширное понятие включающее комплекс правомочий государственных органов субъекта во взаимоотношениях с федеральными органами, другими субъектами федерации, органами местного самоуправления, с субъектами международного права. Существует комплекс правового регулирования, включающего Конституцию РФ, федеральное законодательство, законодательство субъектов, в которых устанавливаются правомочия по различным сферам общественных отношений.

3.Ответственность субъекта федерации. «Конституцион-

ная ответственность субъектов федерации представляет собой правовое состояние, возникающее вследствие несоблюдения кон- ституционно-правовой нормы субъектом РФ (органом государственной власти субъекта РФ), реализуемое посредством применении к субъекту РФ (органу государственной власти субъекта РФ) особых, установленных конституционным законодательством мер воздействия. В настоящее время институт конституционной ответственности субъектов Российской Федерации получил активное развитие в федеральном законодательстве, о чем свиде-

тельствует и дальнейшее расширение перечня мер конституционной ответственности субъектов Российской Федерации»1.

4.Гарантии правового статуса субъекта федерации.

Исследуя установленные в Конституции РФ гарантии прав

субъекта РФ, их можно определить как «условия и правовые средства, направленные на обеспечение, охрану и защиту конституционных прав субъекта РФ в целях их "нормальной" реализации. К условиям следует отнести режим конституционной законности, предполагающий верховенство, прямое действие норм Конституции РФ, согласованность прав и обязанностей участников федеративных правоотношений. Правовые средства –

1 Борисова М.М. Концепция правового статуса субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2005. С.9.

27

суть конституционные нормы, в которых установлены права субъекта РФ. Поэтому гарантии рассматриваются как права субъекта РФ, либо абсолютные, либо относительные, которым корреспондируются (или должны корреспондироваться) обязанности федеральных органов государственной власти.

Можно выделить четыре группы гарантий: обеспечения, охраны, защиты и восстановления прав субъекта Федерации.

Гарантии обеспечения прав субъекта РФ образуют специальные процессуальные права субъекта РФ, которые связаны

сособым порядком изменения прав субъекта РФ. К этой группе относятся следующие права: право на особый порядок изменения Конституции РФ и соответственно конституционных прав субъекта РФ, предусматривающий взаимное согласие субъекта РФ и Федерации в лице соответствующих органов государственной власти; возможность изменения только прав, установленных в главах 3-8 Конституции РФ; обязательность одобрения субъектом РФ поправки к Конституции РФ, изменяющей право субъекта РФ.

Гарантии охраны прав субъекта РФ предназначены для предупреждения и выявления возможных нарушений конституционных прав субъекта РФ со стороны федеральных органов государственной власти. К ним относятся следующие права: голосования в Совете Федерации при принятии федеральных конституционных и федеральных законов; назначения судей Конституционного Суда РФ; обращения в Конституционный Суд РФ

сзапросом о толковании Конституции РФ; право ожидать от Президента РФ, Конституционного Суда РФ надлежащего исполнения своих конституционных обязанностей.

Гарантии защиты прав субъекта РФ заключаются в правопритязании субъекта РФ к компетентным федеральным органам в целях признания правовых актов (нормативных или индивидуальных) федеральных органов государственной власти нарушением прав субъекта РФ с целью последующего восстановления прав субъекта РФ. Выделяются два способа защиты: судебная, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ, и несудебная, предполагающая возможность обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции РФ.

28

К гарантиям восстановления прав субъекта РФ относятся право субъекта РФ ожидать от Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, что правовой акт федерального органа государственной власти, признанный нарушающим конституционное право субъекта РФ, не должен применяться и подлежит либо отмене либо приведению в соответствие с нормами Основного закона РФ»1.

2.3 Понятие предметов ведения и полномочий. Процедуры оформления разграничения предметов ведения и полномочий

Как показывает мировой опыт, не существует единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. «В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки»2. Очевидно, что любое федеративное государство неповторимо и обладает только ему присущими характерными чертами.

Справедливо отмечают О.А. Сидоров и С.Е. Шабаков что «Способ закрепления исключительных предметов ведения и полномочий как за федерацией, так и за ее субъектами весьма непростой. Сложность заключается в том, чтобы дать подробный конкретный перечень полномочий и предметов ведения как для центра, так и для его субъектов»3.

«Предметы ведения – это понятие, используемое в федеративных государствах для характеристики сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено к компетенции

1 Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 17-18.

2Байрамова Н.Ю. Зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2013. № 2. С. 16.

3Сидоров О.А., Шабаков С.Е. Модели разграничения предметов ведения

иполномочий между федерацией и ее субъектами // Марийский юридический вестник. 2017. №1(20). С.45

29

Федерации и ее субъектов. Круг закрепленных полномочий, которые органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов правомочны осуществлять в соответствии с принципом разделения предметов ведения Федерации и ее субъектов, образуют предмет ведения и полномочия Федерации и ее субъектов. От предмета ведения следует отличать компетенцию органов государственной власти, под которой понимается совокупность полномочий государственной власти по предметам ведения»1.

В российской Конституции закреплены три группы полномочий: исключительные полномочия Российской Федерации, предметы совместного ведения, ведение субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и, вместе с тем, достаточно для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определяются различными нормативными актами:

по предметам ведения субъектов Российской Федерации – конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

по предметам совместного ведения – Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними норма-

1 Мурзабеков Т.М. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (на примере Республики Ингушетия) // Вестник РУДН, серия Политология. 2008. № 2. С. 63.

30