Организация государственной власти в субъектах Российской Федерации. Учебное пособие

В-четвертых, органы государственной власти для обеспечения возложенных на них задач и функций располагают необходимыми материальными средствами»1.

«Государственный аппарат включает в себя систему органов государственной власти, посредством которых осуществляется государственное управление обществом. Органы государственной власти выступают от имени государства, представляя государство в целом как в международных, так и во внутригосударственных отношениях. Решая конкретные задачи и выполняя функции в определенных областях общественной жизни, органы государственной власти участвуют в решении наиболее общих задач государства в осуществлении его функций».

Существует множество критериев классификации органов государства. «Наиболее универсальной считается классификация по принципу разделения властей, т. е. деление органов государства на законодательные, исполнительные и судебные.

По способу создания органы государства подразделяются на первичные и производные. Первичные органы создаются по установленной процедуре и получают свои полномочия от избирателей (например, выборные, представительные органы) или возникают в порядке наследования при монархической форме правления. Производные органы образуются первичными органами, которые и наделяют их необходимыми полномочиями (например, исполнительные органы, органы прокуратуры и др.).

По объему властных полномочий органы государства делятся на высшие и местные. Но не все местные органы являются государственными, например, органы местного самоуправления не входят в государственную систему. Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государство и распространяют свои властные полномочия на всю территорию государства. Местные органы государства распространяют свои полномочия только на территорию соответствующего региона.

По широте компетенции выделяют органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции полномочны

1 Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 5-е изд. перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 83.

11

решать широкий круг вопросов (правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции или одного вида деятельности (министерство финансов, министерства экономики, обороны, юстиции и др.).

По способу решения вопросов органы государства могут быть коллегиальными (парламент, правительство, центральная избирательная комиссия) и единоначальными (президент, уполномоченный по правам человека).

Можно также выделить органы, которые действуют в обычных и чрезвычайных условиях. Последние чаще всего временные органы. В федеративных государствах принято деление на общефедеральные органы и органы субъектов федерации»1.

1.3Система государственных органов

вРоссийской Федерации

Термин «система» от греч. system может трактоваться как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо в последовательном, связном порядке». В толковом словаре термин «система» понимается в том числе и как форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам или учреждений, организационно объединенных в одно целое.

Система органов власти представляется как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Система органов власти

вРоссийской Федерации представляет собой, основанную на принципах федерализма и разделения властей совокупность органов, включающую органы государственной власти – общефедеральные и региональные и муниципальные. Последние не относятся к органам государственной власти, в соответствии с положениями ст. 12 Конституции РФ. Но при этом они входят

всистему публичных органов власти, осуществляющих власт-

1Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 5-е изд. перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 133-134.

12

ные полномочия на определенной территории в рамках определенных законодательством о муниципальных органах власти.

«Система государственных органов без постоянного взаимодействия не сможет функционировать как единое целое, как система. Поэтому принцип разделения власти на практике

ив теории дополняют другими принципами»1. В частности система государственных органов в России строится на основе принципа федерализма и предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъекта

ивключает в себя два блока: федеральные органы и региональные органы, которые в свою очередь делятся исходя из принципа разделения властей и далее по видам органов (см. таблицу 1).

1 Гаптрахманов В.М. Принципы и формы организации государственной власти в России: политико-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 18.

13

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ч.3 ст. 11 Конституции РФ).

Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральным законодательством, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

1.4 Способы образования органов власти

Нормативное регулирование всех способов образования органов власти образует самостоятельный институт конституционного права, который «состоит из норм конституционного права, закрепляющих способы и процедуры образования органов государственной власти, иных государственных органов и регулирующих отношения, складывающиеся в связи и по поводу выборов, назначения на государственные должности, различных их сочетаний, а также наследования должностей и других правил образования государственных органов и замещения государственных должностей. В системе конституционного права институт формирования государственных органов включается в комплексный институт системы государственных органов. Способ формирования конкретного государственного органа является одновременно важнейшей нормативной характеристикой его конституционно-правового статуса и входит в институт формирования государственных органов»1.

Существует три способа образования государственных органов:

1 Ростовцев А.В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2004. С.7-8.

14

–избрание (Президент РФ, Государственная Дума, законодательный орган субъекта РФ),

–назначение (Председатель Правительства РФ, члены Правительства, судьи высших и иных федеральных судов, Уполномоченный по правам человека, члены Счетной палаты, глава высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и др.);

–формирование (Совет Федерации, Администрация Президента РФ и Совет Безопасности).

Избрание – это способ, при котором орган власти образуется в результате голосования граждан за или против определенного кандидата или партию, которая выдвигает список кандидатов. В частности процесс выборов в Российской Федерации

происходит в соответствии с процедурами, установленными

взаконе:

–выборы Президента РФ на основании федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;

–выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на основании федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;

–выборы депутатов законодательного (представительного) органа субъектов РФ на основании федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

–выборы высшего должностного лица субъекта Российской

Федерации на основании федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принципами российского избирательного права являются всеобщность, равенство, прямое и тайное голосование, кроме этого к ним относят состязательность, альтернативность, гласность, добровольность, принцип территориальной организации выборов.

Избирательное право РФ допускает организацию выборов и определение их результатов с использованием как мажоритар-

15

ной, так и пропорциональной систем. Мажоритарная система включает две разновидности: систему абсолютного большинства и систему относительного большинства. По данной системе могут избираться лишь персонифицированные органы власти (Президент РФ, глава муниципального образования, депутат представительного органа).

Пропорциональная избирательная система включает систему свободных (открытых) списков и систему жестких (связанных) списков. По пропорциональной избирательной системе образуются коллегиальные органы, как правило, представительные.

Назначение – это самый распространѐнный способ образования органов власти всех ветвей власти. Он обладает рядом «характерных особенностей, отражающих его конституционноправовую природу, … на двух уровнях государственной власти в связи с формированием органов исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры, других государственных органов – Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центризбиркома России и должностных лиц – Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также при формировании аналогичных органов в субъектах РФ»1.

Формирование – представляет собой процесс образования органа при котором происходит сочетание выборности и назначаемости, когда в состав определенного органа могут входить как избранные лица, так и назначенные. Термин «формирование» применятся для образования таких органов как Совет Федерации, Администрация Президента РФ и Совет Безопасности.

1.5 Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В законодательстве субъектов Российской Федерации как правило используются «два основных подхода к определению системы органов государственной власти:

1 Ростовцев А.В. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2004. С. 18.

16

первый – ее элементами признаются законодательный, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ, что вписывается в конституционно провозглашенную концепцию разделения государственной власти на три ветви;

второй – в систему органов государственной власти региональным законодательством включаются и иные органы, наделенные определенными властными полномочиями: избирательные комиссии субъектов РФ, региональные уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные (счетные) палаты, конституционные собрания»1.

«Но при этом необходимо помнить о том, что функционирование системы власти в каждом российском регионе невозможно без федеральных органов власти. Их роль и значение

вполитических процессах субъекта огромна. То есть на территории субъекта действуют две обособленные системы собствен-

ные государственные органы: законодательные, исполнительные и судебные и федеральные»2.

«Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ закрепил единообразный подход к формированию системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такую систему

вобязательном порядке должны составлять:

1)законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

2)высший исполнительный орган государственной власти субъекта;

1Меркулов Е.С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 14.

2Белянская О.В. Особенности современной системы федеральных органов, действующих на территории субъекта Российской Федерации // Многосоставные государства: опыт и перспективы развития: сб. науч. статей Всерос. науч.-практ. конф. (г. Пенза, 29-30 мая 2019 г.) / под ред. А.Д. Гулякова. – Пен-

за: Изд-во ПГУ, 2019. С. 159.

17

3) иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации»1.

В абз. 2 ст. 2 Федерального закона № 184-ФЗ «в отношении должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации указано, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации возможно самостоятельно установить либо не устанавливать данную должность. Однако заметим, что посредством сравнительного анализа конституций (уставов) субъектов Российской Федерации можно прийти к выводу о тотальном распространении в субъектах Российской Федерации указанной должности, несмотря на диспозитивный характер ее создания в субъектах Российской Федерации»2.

1.6 Принципы деятельности органов государственной власти

субъекта Российской Федерации

Принцип – это основополагающее начало построения и функционирования какого-либо явления, то на чем основывается действие определенной сферы общественных отношений.

«Базовыми принципами российского федерализма, которые непосредственно обуславливают специфику организации государственной власти в субъектах РФ, являются:

а) принцип целостности государственного суверенитета, вытекающий из единства государства и означающий неделимость суверенитета, признание его за Российской Федерацией в полном объеме;

б) принцип единства системы государственной власти, предполагающий единство природы и источника государственной власти в сочетании с функциональным, структурно-институциональным и пространственным разделением государственной власти;

в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации

1Мирзоев М.Г. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М.,

2016. С. 62.

2Там же.

18

и субъектов РФ, вытекающий из конституционного»1 разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Принципы в государственном управлении позволяют ориентировать формы и методы действия органов власти, выстраивать их функциональное предназначение. Данные принципы делятся на общие принципы и специальные.

«Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации включают

всебя:

1)определение видов соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2)порядок организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

3)взаимоотношения между органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

4)основания и порядок прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

5)финансово-экономические основы функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

6)ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2.

Специальные принципы определены в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности в ст. 1 закреплено:

«В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

1См.: Еремин А.Р., Ромайкин И.А. Федеративное государство и устройство государственной власти // Социально-политические науки. 2016. № 2. С. 22-25.

2См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 625.

19

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную,

исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления»1.

Контрольные вопросы по теме

1.Раскройте понятие государственной власти.

2.Назовите и охарактеризуйте признаки государственной власти.

3.Дайте понятие государственному органу.

4.Назовите виды государственных органов.

5.Раскройте систему государственных органов в Российской Федерации.

6.Какие факторы влияют на процесс построения системы государственных органов в Российской Федерации.

7.Какие вы можете назвать способы образования органов власти? Раскройте их содержание и нормативное регулирование.

8.Что представляет система органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

9.На основе чего образуется система органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

1 Ч.1 ст.1 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

20