Организация государственного и муниципального финансового контроля. Учебное пособие

3.1Проблемы государственного и муниципального

3

Предисловие

Совершенствование механизмов государственного и муниципального финансового контроля имеет большое значение для развития бюджетной системы Российской Федерации и повышения эффективности привлечения и использования общественных финансовых ресурсов. Необходимость всестороннего изучения принципов организации, методики и практики осуществления государственного и муниципального финансового контроля на систематической основе предопределена ростом ассигнований из бюджетов всех уровней на содержание и развитие социальной сферы, инвестиционные программы, развитие инновационной деятельности.

В условиях реализации масштабных национальных проектов, предполагающих резкий прирост финансирования ряда отраслей, важнейшей задачей становится недопущение распыления бюджетных средств и их эффективное использование для достижения запланированных стратегических результатов социально-экономического развития.

Появление новых объектов и целей контроля, усложнение экономических связей в условиях действия глобализационных и интеграционных процессов, расширение объемов привлекаемой для анализа информации, развитие правовой базы требуют соответствующего уровня квалификации сотрудников, обеспечивающих государственный контроль и надзор за движением финансовых потоков. Указанные факторы предъявляют высокие требования к качеству обучения как с содержательной стороны, так и с точки зрения выработки у студентов творческого подхода к выбору контрольных процедур и методов сбора доказательств финансовых нарушений.

Изучение дисциплины «Государственный и муниципальный контроль» строится с учетом основных тенденций развития системы государственного и муниципального финансового контроля, что позволяет обеспечить выполнение основной цели преподавания, а именно: выработать у студентов умение применять базовые методы контроля на практике, использовать аналитические приемы выявления и предотвращения финансовых правонарушений, формулировать предложения по совершенствованию организации и проведения контрольных мероприятий с учетом закономерностей развития экономики и социальной сферы государства.

Задачи учебной дисциплины «Государственный и муниципальный финансовый контроль»:

- комплексное овладение теоретико-методологическими

4

принципами по вопросам государственного финансового контроля;

-изучение нормативно-правовой базы и теоретических основ построения методики и организации осуществления государственного и муниципального финансового контроля на разных уровнях управления;

-выяснение правовых основ функционирования государственного и муниципального финансового контроля и изучение основных функций органов, его осуществляющих.

Учебное пособие составлено в соответствии с программой курса «Государственный и муниципальный финансовый контроль». Оно включает разделы, посвященные отдельным темам изучаемой дисциплины, а также с целью самоконтроля содер-жит глоссарий основных терминов.

5

ТЕМА 1. МЕТОДИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

1.1 Формы и методы государственного и муниципального финансового контроля

Внастоящее время одной из наиболее актуальных методологических проблем государственного и муниципального финансового контроля является определение и систематизация его форм, видов и методов. На сегодняшний день единства позиций по данной проблеме не наблюдается как в экономической литературе, так и в нормативной правовой базе.

Анализируя теоретические исследования в сфере методических подходов к финансовому контролю, целесообразно рассмотреть несколько мнений ученых в данной предметной области. Часть исследователей понимает под методом финансового контроля совокупность приемов и способов, применяемых при осуществлении финансового контроля. Метод финансово-хозяйственного контроля – это совокупность методических приемов контроля хозяйственной деятельности и ее нормативно-правового регулирования. «Под методами контроля следует понимать совокупность способов, с помощью которых обеспечивается непосредственное выполнение функций финансового контроля» [25]. «Методы контроля – совокупность обоснованных и апробированных способов проверки, оценки и анализа состояния конкретных элементов объекта контроля» [20].

Вцитируемых определениях авторы по существу ставят знак равенства между методом контроля и его методическими приемами (инструментами). Данная точка зрения вызывает возражение, поскольку метод любой науки представляет собой непременный, органически присущий ей специфический подход

кизучению предмета. По мнению В. М. Родионовой, инструмент финансового контроля понимается как «средство, способ, применяемый для осуществления чего-либо» [19].

Метод финансового контроля является основополагающим его элементом. В то же время отдельные инструменты финансового контроля применяются, исходя из поставленных и решаемых конкретных задач. Отдельные современные ученые в области финансового контроля рассматривают методические подходы к совершенствованию предметной области исследования, ограничиваясь простым перечислением методов финансового контроля без указания специфики использования

методических подходов в конкретных ситуациях затруд-

6

нительного характера в системе финансового контроля в целом. «Различают следующие методы (способы, приемы)

осуществления финансового контроля: проверки, обследования, надзор, анализ финансового состояния, наблюдения, ревизии» [19]. «По методам проведения финансового контроля, т.е. приемам и способам его осуществления, различают: проверки, обследования, анализ, ревизии» [28].

Внастоящее время нет единого подхода к содержанию способов и инструментария финансового контроля. Суть еще одной концепции методологии финансового контроля заключается в разграничении общей и специальной методологии, где общая методология финансового контроля основана на применении инструментария философии, а специальная – на изучении частных процессов отдельного исследуемого предмета. При этом специальные методы контроля, в свою очередь, делятся более детально.

Вчисле общих методов Э. А. Вознесенский называет анализ

исинтез, гипотезу и эксперимент, взаимообусловленность явлений и т. п. К специальным методам здесь относятся счетная проверка балансов, анализ хозяйственной деятельности, документальная ревизия. Существенным недостатком данной концепции следует признать необоснованное возведение в ранг абсолюта ряда инструментов финансового контроля, использование их как методов. Таким образом, те принимают универсальное значение, хотя такого не имеют. Например, счетная проверка балансов, анализ хозяйственной деятельности не являются обязательными компонентами любых контрольных действий. Поэтому нет необходимости включать их в само определение метода контроля.

Методы финансового контроля представляют собой

совокупность обоснованных и адаптированных конкретноопределенных приемов, средств или способов, применяемых при осуществлении контрольных функций.

В российской экономической литературе неоднократно предпринимались попытки определения и систематизации методов финансового контроля в целом и государственного и муниципального финансового контроля в частности. Многоуровневая система методов финансового контроля, включает (рис. 1):

1.Общенаучные методы - данные методы разработаны материалистической диалектикой, к ним относятся: анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, моделирование, статистические методы, логический метод, сравнительный метод, абстрагирование, конкретизация и другие.

7

наук: приемы экономического анализа, экономикоматематические методы, методы теории вероятности и математической статистики.

3.Методы воздействия на поведение проверяемых людей - это методы, с помощью которых можно воздействовать на поведение проверяемых людей, среди них: убеждение, поощрение, принуждение, система штрафов и стимулов.

Представленный подход нельзя назвать абсолютно бесспорным. Так, например, вызывает сомнения отнесение к методам финансового контроля инвентаризации, поскольку она по всем признакам является способом организации контрольного мероприятия и, таким образом, должна быть отнесена к формам контроля. Кроме того, не вполне понятно, что авторы подразумевают под проверкой документов, поскольку она включает в себя иные перечисленные ими методы - формальную проверку, арифметическую проверку и т.д.

Можно выделить шесть основных методов финансового контроля: наблюдение, обследование, анализ, проверка, ревизия и финансово-экономическая экспертиза.

Наблюдение представляет собой ознакомление с деятельностью объекта контроля без применения сложных комплексных приемов получения и оценки информации. С его помощью можно определить направления финансовой деятельности предприятий, их организационную структуру управления, а также сделать предварительные выводы об их рентабельности, системе доходов и расходов. Следует учесть, что при наблюдении нельзя в точности определить финансовое состояние проверяемого объекта. Наблюдение применяется при осуществлении других методов контроля: проверок, обследования и ревизии.

Обследование - один из основных методов предварительного финансового контроля; оно направлено на исследование отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности.

Обследование представляет собой оперативное выявление положения дел по определенному вопросу финансовохозяйственной деятельности в целях определения целесообразности проработки данной проблемы и необходимости проведения ревизии или проверки.

Обследование применяется для оперативного выявления фактов, свидетельствующих о соблюдении финансовой дисциплины (или о ее нарушениях), также определения целесообразности более глубокой, всесторонней проверки подконтрольного объекта. Основная цель обследования - общий анализ финансово-хозяйственной деятельности, выявление ее

9

недостатков. Эта цель достигается путем решения следующих задач: исследования (мониторинга) финансовой документации; выявления финансового состояния объекта проверки; проверки соблюдения нормативных актов в сфере исполнения бюджетных назначений и правильности их оформления; оценки уровня обоснованности и целевого назначения государственных (муниципальных) расходов и т. д.

Анализ как метод финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансовобухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности, ликвидности, обеспеченности собственным капиталом, эффективности его использования и т. п. Данный метод контроля отличается системным подходом и включает в себя статистические и экономико-математические аналитические приемы: сводка, группировка, расчет обобщающих величин (абсолютных, относительных и средних), анализ рядов динамики, индексный, табличный и графический методы, построение моделей на базе расчетных коэффициентов. Наиболее широко анализ применяется для экономической оценки деятельности хозяйствующих субъектов или отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности, например, себестоимости продукции, расходов на ее реализацию и др.

Особая роль анализа проявляется в системе управления государственными и местными финансами, поскольку его всестороннее проведение служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики, а также регулирования социально-экономических процессов.

Финансово-экономическая экспертиза - проведение специалистами исследования действительных объемов и направлений движения финансовых средств в целях выявления целесообразности, рациональности и эффективности проведенных финансовых операций и финансовой деятельности

иконтролируемого субъекта за проверяемый период. Этот метод финансового контроля является наиболее сложным, трудоемким, но важным и необходимым как для контролирующего органа, так

идля подконтрольного субъекта. В ходе проведения экономической экспертизы финансовой деятельности какоголибо субъекта анализу подвергаются планы-прогнозы развития территорий, бизнес-планы предприятий, периодическая и годовая отчетность, на основании которых исследуются главные экономические показатели финансовой деятельности проверяемых субъектов.

Проверка представляет собой один из основных методов

финансового контроля и предусматривает исследование

10