Организация государственного и муниципального финансового контроля. Учебное пособие

То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору и или в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Что такое бюджетное нарушение?

2.Перечислите субъекты бюджетных правонарушений.

3.Какие виды нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации выделяют?

4.Что признается нецелевым использованием бюджетных средств?

5.Какие виды ответственности предусмотрены за нарушение норм действующего бюджетного законодательства?

6.Что такое бюджетная мера принуждения?

7.Назовите бюджетные меры принуждения предусмотренные Бюджетным Кодексом РФ.

8.Какие виды ответственности предусмотрены Уголовным кодексом Российской Федерации?

31

ТЕМА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Проблемы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации

Качество государственного управления, в частности управления финансовой безопасностью страны напрямую зависит от государственного финансового контроля. Построение благополучного и сильного государства, надлежащая защита интересов граждан должным образом зависит от качественного контроля за исполнением бюджета Российской Федерации, а также разумным использованием имущества государства.

Для построения системы государственного финансового контроля, отвечающей требованиям демократического общества,

испособствующей более эффективному развитию финансовой системы России, необходимо преодолеть множество препятствий

ирешить немало проблем, требующих скорейшего принятия решений.

Одним из актуальных вопросов на сегодняшний день является анализ проблем государственного финансового контроля. Их решение влияет на темпы развития общество, на выполнение задач государства по социально-экономическому благополучию своих граждан.

На данный момент в России не находит свое отражение не только единая система финансового контроля, но и единая схема ее формирования. Эти трудности возникают из-за становления рыночной экономики и отсутствия примеров, которые послужили бы указателем в становлении данной системы.

Устои демократического общества требуют создания новой модели финансового контроля государства, механизм которого поспособствует развитию и организации более эффективной финансовой системы в целом.

Создание эффективной системы государственного финансового контроля необходимо начинать с выявления разрешения имеющихся в этой сфере проблем, которые являются сдерживающим фактором развития государства в целом.

Ряд проблем в системе государственного и муниципального контроля, обусловлены в основном недостатками Бюджетного кодекса РФ в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля, носящими системный, или, как было отмечено выше, не связанный с проведением

32

каких-либо реформ, характер и требующими скорейшего устранения.

К таким недостаткам Бюджетного кодекса РФ можно отнести:

-отсутствие в нем полноценного регулирования методологических основ государственного и муниципального финансового контроля, а именно отсутствие определения понятия «государственный и муниципальный финансовый контроль»; отсутствие формулировки стратегической цели и принципов осуществления контрольной деятельности;

-отсутствие единого понятийного аппарата государственного и муниципального финансового контроля;

-отсутствие регулирования порядка взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля и иными органами государственной власти и местного самоуправления;

-многочисленные проблемы в части регулирования нарушений бюджетного законодательства и мер ответственности за их совершение и т.д.

Парушина Н.В. выделяет три ключевые проблемы финансового контроля [18]:

1. Отсутствие цельной методологической основы для системы ГФК;

2. Отсутствие единой информационной базы о результатах контроля и выявленных нарушениях;

3. Последняя проблема заключается в самой структуре – не соблюдение принципа системности, отсутствие нормативноправовой базы организации ГФК, слабое взаимодействие между контролирующими органами.

Основополагающей проблемой является отсутствие единой концепции финансового контроля государственного уровня, что априори порождает проблемы создания единой системы контроля. Это не дает возможности достижения общепринятой цели с помощью поставленных перед государством задач. Авторы Гасаналиев А.Ш., Арсланбеков А.С. выделяют целый ряд проблем,

скоторыми стоит согласиться, так как они касаются в целом организационных, методических и кадровых вопросов.

Не менее серьезная проблема заключается в отсутствии федерального закона о финансовом контроле, который должен подразумевать четкие границы и возможности проведения в отношении всех юридических лиц, а не только бюджетных учреждений.

Также отсутствуют соответствующие меры ответственности

кнарушителям бюджетного законодательства. Бюджетный

33

кодекс РФ устанавливает меры ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере, который содержит более 20 составов нарушений законодательства в этой области. Кодекс об административных правонарушениях РФ также предусматривает три состава нарушений бюджетного законодательства. Но так как БК РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение», то привлечение правонарушителя за нарушение в бюджетной сфере невозможно.

Органы власти, выполняющие функции контроля часто сталкиваются с проблемой отсутствия действенной и гибкой системы планирования и прогнозирования проверок. Грамотное составление планов проведения проверок, направленные на определенные сроки и порядок их проведения, способствовал бы своевременному выявлению фактов необоснованного расходования средств бюджета.

Структура органов финансового контроля в государстве и несовершенная система разделения полномочий являются серьезным препятствием для эффективной реализации экономических реформ. Некоторые полномочия, законодательно закрепленные за определенными органами государственного финансового контроля, дублируют друг друга, размыты и действуют по аналогии.

Одной из главных проблем до сих пор остается подготовка кадров, на которые возложены полномочия по реализации финансового контроля. Повышение профессионального уровня и квалификации работников контрольных органов обусловлено развитием IT-технологий и постоянно меняющейся и совершенствующейся базой нормативно-правового регулирования.

Необходимость в разработке единого типового перечня операций по проведению ГФК, который будет содержать набор контрольных стандартизированных нормативов и процедур его проведения.

Втаблице 3 представлена группировка проблем и недостатков системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Врамках затратной модели планирования и финансирования бюджетных расходов преобладающим видом контроля является контроль за законностью расходования бюджетных средств, прежде всего, за их целевым использованием. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, означает, что наряду с ним возникают еще два равноправных по важности вида контроля - контроль за результативностью и контроль за эффективностью расходования

34

бюджетных средств. Для их полноценного внедрения в практику деятельности контрольных органов необходимо:

-зафиксировать данные виды контрольной деятельности в Бюджетном кодексе РФ и установить правовые основы их реализации;

-четко разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по их осуществлению;

-разработать методические основы их реализации.

Таблица 3 – Группировка проблем и недостатков системы государственного финансового контроля в Российской Федерации

Пробелы в законодательстве, регулирующем организацию и функционирование системы ГФК в Российской Федерации, тормозят политическое и экономическое развитие страны в целом. Значительная доля нарушений связанная с нецелевым

35

использованием бюджетных средств, а также нарушений в сфере управления и распоряжения федеральным имуществом требуют совершенствования законодательства в части ужесточения мер ответственности должностных лиц.

3.2 Пути повышения эффективности системы государственного и муниципального финансового контроля

Важнейшее значение для повышения эффективности контрольной работы имеет грамотное планирование деятельности органов ГФК. Однако изучение процесса планирования их деятельности свидетельствует о наличии существенных недостатков. Это подтверждают частые корректировки планов в ходе реализации намеченных мероприятий: переносятся сроки проведения мероприятий, включаются в план дополнительные проверки, исключаются ранее запланированные мероприятия. Также, в соответствии с действующей методикой отбора контрольных мероприятий, разработанной Федеральным казначейством, в первую очередь в план включаются мероприятия по поручениям различных комиссий, министерств, комитетов, депутатов, Правительства РФ и др. Во вторую очередь мероприятия по поручению центрального аппарата Федерального казначейства и только в третью очередь по инициативе территориального органа. В результате применение риск-ориентированного подхода к отбору контрольных мероприятий возможно только к определенной их части, которая определяется территориальным органом Федерального казначейства.

Актуальным вопросом на сегодняшний день остается проблема оценки эффективности деятельности органов ГФК. Использование для ее оценки только количественных показателей влечет к формализованному подходу к организации финансового контроля, направленному на выявление наибольшего числа нарушений и не позволяет определить степень достижения конечной цели деятельности органов ГФК.

Искоренить формальный подход к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации также позволит внедрение эффективного контракта для служащих органов финансового контроля, в частности для ревизоров, а также разработка обоснованных показателей для оценки эффективности их деятельности, системы материального стимулирования и ответственности. В конечном итоге использование данной меры будет способствовать повышению качества работы не только

36

служащих органов финансового контроля, но и росту эффективности системы ГФК в целом.

Следует заметить, что реализация указанных мероприятий по отдельности не приведет к решению выявленных проблем и недостатков системы государственного финансового контроля. Только реализация всего комплекса мероприятий положительно скажется на повышении эффективности деятельности органов ГФК в Российской Федерации.

Еще один аспект, сущности государственного (муниципального) бюджетного контроля, – информационный. Очевидно, что контроль в бюджетной сфере должен обеспечивать законность и результативность формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов.

Таким образом, бюджетный контроль – составная часть процесса управления бюджетными потоками, выступает как форма реализации контрольной и распределительной функции финансов. Инструментом, используемым для реализации контрольной функции финансов, выступает именно финансовая информация. С другой стороны, информация о результатах государственного (муниципального) бюджетного контроля должна быть доступна для всех заинтересованных пользователей, поскольку он осуществляется в первую очередь в интересах всего общества.

Речь идет о системе раскрытия информации, которая удовлетворяет принципам информационной открытости (оперативность, достоверность и прозрачность данных) и обеспечивает общественность информацией о степени достижения заявленных целей и реализации стратегических задач. Кроме того, результативность бюджетного контроля напрямую зависит от качества его нормативного и правового регулирования, методологической основы. Выступая как неотъемлемый элемент управления общественными финансовыми ресурсами, бюджетный контроль призван обеспечить ориентацию деятельности органов власти на общественные интересы.

Таким образом, государственный (муниципальный) бюджетный контроль можно определить, как систему, функционально обеспечивающую реализацию стратегических целей управления общественными финансами, включающую вопросы организации контроля, процесса контроля, создания и функционирования канала обратной связи для поступления информации, необходимой заинтересованному пользователю, в совокупности с практической деятельностью органов государственного (муниципального) контроля.

37

Исследование эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля позволяет сделать вывод о том, что однозначного унифицированного, последовательного подхода к указанному определению ни в нормативных документах, ни в научных исследованиях нет. Практически речь идет об описании выявленных нарушений и недостатков в деятельности объектов контрольного мероприятия и оценке ущерба (при его наличии). На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» внесены существенные изменения в главу 26 Бюджетного кодекса относительно объектов и методов государственного финансового контроля.

Отметим, что понятия «эффективный», «эффективность» очень часто используются в нормативно-правовых актах и методических материалах всех уровней, когда речь идет о контроле за расходованием общественных финансовых ресурсов. Вместе с тем повсеместное использование данных понятий влечет за собой неоднозначность трактовок, приводит к тому, что их определение приобретает декларативный характер, что, безусловно, идет вразрез с требованиями современной, прежде всего международной, практики к организации эффективной контрольной деятельности.

Значение термина «эффект» (лат. еffectus) означает результат, следствие каких-либо причин, действий. Понятие «эффективный», таким образом, можно интерпретировать как достигнувший определенного, нужного результата, действенный. Другими словами, эффект – абсолютный результат деятельности, а эффективность выражает его относительную величину, определяемую как отношение результата процесса к затратам (расходам), обеспечившим его получение.

Эффективность = Эффект (результат) / Затраты (расходы) Итак, понятие эффективности в узком смысле обобщает

выражение проблемы рациональных способов достижения цели. Исходя из данной трактовки, оценка эффективности государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере складывается из получения лучшего эффекта (результата от деятельности) при неизменных затратах, либо заданного эффекта (результата) при минимальных затратах, либо максимального эффекта (результата) при минимальных затратах. Таким образом «эффект» и «результат» расцениваются в данном контексте как синонимы. Вместе с тем с учетом вышеуказанного определения

38

эффективности представляется очевидным тот факт, что показателем эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля должно выступать соотношение величины нарушений в суммарном выражении, то есть достигнутого результата, к затратам на осуществление контроля.

С другой стороны, оценивать эффективность контроля только по экономическому результату (эффекту) не следует. Суммарная и количественная величина выявленных нарушений должны соотноситься с объемом возмещенного ущерба средств, возмещенных в бюджеты бюджетной системы. Как справедливо отмечается в экономической литературе, в настоящее время органы государственного финансового контроля не всегда определяют эффективность использования бюджетных средств.

В современных условиях по-прежнему не достигнута предупредительная цель контроля на этапе планирования бюджетных ассигнований и конкретных достижимых показателей и мероприятий.

Анализ соотношения сумм нарушений, выявленных в ходе внешнего контроля и средств, возмещенных в бюджеты за 2018, показал, что общая сумма обнаруженных в ходе проверок Счетной палаты РФ за 2018 год нарушений, выявленных в ходе внешнего государственного аудита (контроля), составила 772,7 млрд рублей (в том числе при формировании и исполнении бюджетов – 268,2 млрд рублей, при осуществлении госзакупок – 294,6 млрд рублей, при ведении бухгалтерского учета, составлении и предоставлении бухгалтерской отчетности – 95 млрд рублей, в сфере управления госсобственностью и неэффективного использования ресурсов – 70,7 млрд рублей, объем иных нарушений – 44,2 млрд рублей).

Вместе с тем объем средств, возвращенных в бюджеты всех уровней бюджетной системы, как в ходе контрольных мероприятий, так и по результатам проведенных проверок составил всего около 0,1% – 7,6 млрд рублей.

Соотношение сумм нарушений, выявленных в ходе внешнего контроля и средств, возмещенных в бюджеты всех уровней за последние 5 лет представлено на рисунке 2.

По данным рисунка 2 можно наблюдать, что несмотря на увеличение объема выявленных нарушений за последние 5 лет, динамика обеспечения возврата денежных средств в бюджеты всех уровней остается по-прежнему неутешительной. Так, в 2017 году всего 1,02% от общей суммы выявленных нарушений было возвращено в бюджеты бюджетной системы РФ, в 2018 году –

39