Организация государственного и муниципального финансового контроля. Учебное пособие

определенного круга вопросов в целях выявления нарушений финансового законодательства.

Проверка – это метод финансового контроля, представляющий собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации.

В ходе осуществления проверки контролирующие органы анализируют финансовую деятельность объекта, привлекая максимальное количество документальных источников информации. Объектом проверки может быть любая финансовая операция, совершенная территориальными, коллективными или индивидуальными субъектами финансовых правоотношений. Субъектами, имеющими право на проведение проверок, являются практически все органы и агенты финансового контроля. Так, Счетная палата РФ контролирует своевременное исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; Федеральное казначейство проверяет использование средств федерального бюджета; Центральный банк РФ контролирует осуществление банковских операций, проводит инвентаризацию валютных и иных ценностей, находящихся в денежных хранилищах и кассах кредитных организаций, и т. д.

В зависимости от различных оснований проверки подразделяются на комплексные, тематические, документальные, камеральные, выездные, встречные и др.

Тематические проверки – это изучение отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта.

Документальные проверки – это изучение финансово-

хозяйственной деятельности подконтрольного объекта только на основании документов (балансов, счетов, отчетов и др.).

Тематические и документальные проверки проводит Счетная палата РФ в ходе контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных. Органы казначейства проверяют документы в министерствах, в организациях, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета РФ.

Разновидностью тематической проверки является налоговая проверка, проводимая должностными лицами налоговых органов. Существует два вида налоговой проверки – камеральная и выездная.

Наиболее часто используемые в практике осуществления контрольно-ревизионных мероприятий:

11

Формальная проверка - проверка документов на соответствие формальным требованиям (требованиям оформления). Она заключается в проверке соответствия формы документа официально утвержденной форме (если таковая существует), а также в проверке наличия всех необходимых реквизитов (печати, подписи, номера, даты и т.д.).

Арифметическая проверка - проверка правильности подсчета результатов и правильности перенесения этих результатов из одной части документа в другой.

Нормативная проверка - представляет собой анализ содержания отраженной в документе хозяйственной операции на предмет ее соответствия действующим нормам, правилам, инструкциям, нормативам.

Встречная проверка - это способ получения информации о деятельности проверяемого объекта, связанной с иными лицами. Встречная проверка проводится путем сличения записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. В каждом контрольном органе существует свой утвержденный порядок назначения и проведения встречной проверки.

Формой завершения проверки служит акт о выявленных нарушениях (акт проверки) или (в случае отсутствия нарушений) письменное заключение проверяющего. В акте проверки отражаются все основные выявленные нарушения и недостатки в целях последующего рассмотрения дела компетентным органом (должностным лицом). На основании изложенных в акте фактических данных руководитель контролирующего органа вправе принять одно из решений:

-о направлении проверяемому субъекту предписаний об устранении выявленных нарушений финансового законодательства;

-применении к нарушителю мер ответственности в соответствии с компетенцией органа проверки;

-направлении материалов дела в иной компетентный орган финансового контроля;

-предъявлении иска в суд в защиту нарушенных прав государства (муниципального образования).

При вынесении решения о привлечении подконтрольного объекта к ответственности акт проверки имеет доказательственную силу, однако указанные в нем факты должны быть исследованы в ходе судебного разбирательства.

Ревизия – это всеобъемлющий метод финансового конт-

12

роля, представляющий собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, па которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление.

1.2 Ревизия как ведущая форма государственного и муниципального финансового контроля

Ревизия - это комплексная проверка, направленная на изучение финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений, граждан-предпринимателей и др. Характерными чертами ревизии являются максимальный охват экономических и юридических сторон деятельности, участие в ее производстве экспертов и специалистов, сочетание различных приемов финансового контроля. Ревизия осуществляется в целях выявления законности, достоверности и целесообразности финансовых операций, что достигается входе контроля за следующими сферами финансово-хозяйственной деятельности: соблюдением финансовой дисциплины; рациональным использованием государственных денежных средств; сохранностью материальных и денежных ресурсов; правильностью ведения бухгалтерского учета и составления отчетности и др.

Проведение ревизии требует оперативности, высокой квалификации сотрудников проверяющего органа, четкого механизма их взаимодействия, поэтому комплексные проверки осуществляются, как правило, специальными органами финансового контроля - Счетной палатой РФ, Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ и др.

Ревизии можно классифицировать по различным признакам.

По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций ревизии разделяются на сплошные, выборочные и комбинированные. При проведении сплошной ревизии изучаются все документы на проверяемом участке деятельности объекта контроля за весь ревизуемый период. В частности, кассовые и банковские документы проверяются только сплошным способом. При проведении выборочной ревизии изучаются документы за определенный, достаточно короткий

13

период в рамках ревизуемого периода. В рамках комбинированной ревизии часть документов проверяется сплошным способом, часть - выборочным.

По полноте охвата деятельности ревизуемого объекта ревизии разделяются на комплексные и тематические.

Комплексной ревизией охватываются все направления функционирования проверяемого объекта, тематическая ревизия охватывает одно или несколько направлений.

По кругу вопросов, подлежащих проверке ревизии разделяются на сквозные и локальные. Сквозная ревизия проводится одновременно на нескольких объектах по одинаковым или взаимосвязанным программам. Локальные ревизии проводятся независимо друг от друга, и программы их проведения никак между собой не связаны.

В зависимости от места проведения выделяются

выездные и камеральные ревизии.

-камеральная ревизия - это ревизия, проводимая по месту нахождения контрольного органа на основе установленных форм отчетности, представленных проверяемым лицом, без какоголибо специального решения руководителя контрольного органа в установленные для проведения такой ревизии сроки;

-выездная ревизия - ревизия, назначаемая в порядке, установленном для конкретного органа государственного и муниципального финансового контроля, и проводимая по месту нахождения проверяемого лица, в рамках которой проверяются документы, необходимые для вынесения решения о соответствии осуществленных проверяемым лицом финансовых операций требованиям бюджетного законодательства.

По отношению к плану ревизии разделяют на плановые и внеплановые.

Плановые ревизии включаются в план деятельности соответствующего контрольного органа. Внеплановые ревизии назначаются в установленном для каждого конкретного органа порядке.

По порядку проведения ревизии делятся на первичные,

повторные, дополнительные.

Первичные ревизии осуществляются на конкретном предприятии данным составом ревизоров впервые. Повторные ревизии проводятся после первичных ревизий в связи с необъективным, неправильным отражением их результатов в актах по требованию судебно-следственных органов. Повторные ревизии, как правило, проводит другой состав ревизоров.

Дополнительные ревизии проводятся для дополнения или уточнения отдельных вопросов в связи с возникновением новых

14

обстоятельств или недоброкачественными проведенными первичными и повторными ревизиями.

По субъекту, осуществляющему ревизию выделяют внешние и внутренние ревизии. Внешняя ревизия - это проверка, осуществляемая органом, который является внешним и независимым по отношению к проверяемой организации и обязан отчитываться непосредственно перед соответствующим руководящим органом. Внутренняя ревизия осуществляется сотрудниками проверяемых организаций или учреждений и которые подчиняются непосредственно их руководителю.

В таблице 1 представлена сравнительная характеристика внешней и внутренней ревизии.

Этап подготовки к проведению ревизии является очень важным этапом. Это своеобразный фундамент для процедуры ревизионной проверки.

На этом этапе необходимо ознакомиться с данными отчетности экономического субъекта – финансовой, налоговой, статистической отчетности; данными по предыдущим проведенным проверкам, были ли соблюдены предложенные ревизионной группой рекомендации.

На основании собранной и проанализированной информации определяются цели, задачи предстоящей проверки; составляются план и программа.

Непосредственно само проведение ревизии осуществляется с применением специальных приемов, методов проверки. Такими методами являются проверка первичной документации, учетных регистров; встречная проверка; анализ финансовой деятельности проверяемого объекта.

Акт ревизии является итоговым документом, оформляемым по результатам работы ревизионной комиссии и включающим в себя выводы, сделанные этой комиссией в рамках проводившейся ревизии.

Акт состоит из трех частей – вводной, описательной и заключительной.

Вводная часть носит ознакомительный характер. В ней содержится:

-тема ревизии;

-дата и место составления акта ревизии;

-причины проведения ревизии, в том числе учитывается и плановый характер;

-имена ревизоров и руководителя ревизионной группы;

-сроки проведения;

-сведения о проверенном экономическом субъекте (наименование, ИНН, ОГРН, информация об учредителях);

15

Таблица 1 - Особенности внутренней и внешней ревизии бюджетных учреждений

- информация о предыдущей проверке.

Описательная часть составляется по разработанной программе ревизии, и должна содержать подробное описание

16

каждой процедуры, запланированной ревизорами. Описательная часть содержит описание фактов выявленных

нарушений таким образом, чтобы по каждому из них имелись документально обоснованные ответы на следующие вопросы:

–объект нарушения (инструкция, приказ, постановление и т.д. с указанием пункта, параграфа и содержания нарушения);

–нарушитель (с указанием должностных или МОЛ);

–время нарушения (дата или период совершения нарушения или злоупотреблений);

–способ нарушения, описание методов проверки;

–причины и условия, способствующие нарушениям;

–размер причиненного ущерба.

При составлении акта ревизии должны присутствовать объективность, обоснованность, доступность, четкость. Выводы в акте должны быть подтверждены документами, подписанные руководителем организации или уполномоченным лицом.

Заключительная часть акта ревизии должна содержать обобщенную информацию о результатах ревизии, в том числе выявленных нарушениях, сгруппированных по видам, с указанием по каждому виду финансовых нарушений общей суммы, на которую они выявлены.

Завершающим этапом ревизии является реализация ее материалов. Главным образом, это устранение выявленных недостатков, нарушений. Руководитель ревизионной группы еще в процессе ревизии сообщает руководителю или уполномоченному лицу о найденных нарушениях. Руководитель может начать устранение ошибок, не дожидаясь составления акта ревизии.

По результатам рассмотрения материалов ревизии руководитель органа государственного и муниципального финансового контроля выносит решение о мерах, которые должны быть приняты в отношении проверенного объекта. К таким мерам, в частности, относятся:

-вынесение обязательных для рассмотрения представлений или обязательных для исполнения предписаний органа государственного и муниципального финансового контроля;

-меры, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях;

-передача материалов ревизии в правоохранительные органы;

-иные меры.

В случае, если по результатам ревизии было вынесено представление или предписание, то в установленный в нем срок орган государственного и муниципального финансового контроля

17

должен быть уведомлен о принятии мер по устранению нарушений, перечисленных в предписании, или о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения нарушений, указанных в представлении. В случае, если такие меры не были приняты, к лицам, не исполнившим требования представления или предписания, применяются меры, предусмотренные ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

1.3 Аудит эффективности

Аудит эффективности представляет собой одно из важнейших направлений деятельности органов финансового контроля, зарождение которого неразрывно связано с возникновением в середине прошлого века системы бюджетирования, ориентированного на результат.

С этого момента аудит эффективности начал постепенно внедряться в практику работы контрольно-счетных органов зарубежных стран, и уже во второй половине 70-х годов необходимость его осуществления была признана на международном уровне.

ВЛимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в 1977 году, подчеркивалось, что в дополнение к финансовому аудиту, «важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административные системы.

Всоответствии с ревизионными стандартами ИНТОСАИ (Международная организация высших органов финансового кон троля) аудит эффективности представляет собой проверку экономичности, продуктивности и результативности и включает:

- проверку экономичности административной деятельности

всоответствии с ее основными принципами и практикой, а также политикой управления;

- проверку продуктивности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование информационных систем, состояния внутреннего контроля, а также процедур устранения проверяемыми объектами выявленных недостатков;

- проверку результативности выполнения задач, поставленных перед проверяемой организацией, проверку фактических последствий ее деятельности в сравнении с запланированными.

18

Аудит эффективности представляет собой деятельность, которая выходит за рамки собственно финансовой сферы, поэтому в практике деятельности зарубежных контрольносчетных органов установлены правила, ограничивающие возможность их прямого вмешательства в принятие политических решений (табл. 2).

Таблица 2 - Политические ограничения, связанные с применением аудита эффективности

ВРоссийской Федерации внедрение аудита эффективности

впрактику деятельности контрольно-счетных органов началось с начала 2000-х годов. В настоящий момент аудит эффективности

осуществляется в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности» (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 февраля 2021 г.).

ВРоссийской Федерации внедрение аудита эффективности

впрактику деятельности контрольно-счетных органов началось с начала 2000-х годов. В настоящий момент аудит эффективности

осуществляется в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности» (утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 9 февраля 2021 г.).

В соответствии с данным стандартом аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Отдельно в Стандарте расшифровывается понятие

19

эффективности.

Эффективность – соотношение между достигнутыми результатами (непосредственными и (или) конечными) и использованными для их достижения федеральными и иными ресурсами, отражающее экономность и (или) результативность использования федеральных и иных ресурсов.

Таким образом, в целом определение аудита эффективности, используемое Счетной палатой РФ, соответствует определению, сформулированному в ревизионных стандартах ИНТОСАИ.

Предметом аудита эффективности являются:

-актуальные вопросы (проблемы) социальноэкономического развития, безопасности и финансовой системы Российской Федерации, исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и иные вопросы в сфере государственного управления, связанные с деятельностью объектов аудита (контроля) по использованию федеральных и иных ресурсов для достижения непосредственных и (или) конечных результатов;

-деятельность объектов аудита (контроля) по использованию федеральных и иных ресурсов для достижения непосредственных

и(или) конечных результатов.

Структурно аудит эффективности очень похож на традиционное контрольно-ревизионное мероприятие, поскольку в ходе его проведения реализуются аналогичные этапы и процедуры, такие как:

-планирование и подготовка аудита эффективности (включая предварительное изучение предмета и объектов для определения конкретных целей данного мероприятия, а также вопросов проверки и анализа, и формирование программы проведения аудита эффективности);

-проведение аудита эффективности;

-подготовка и оформление материалов по результатам проведения аудита эффективности.

Для достижения цели (целей) аудита эффективности, а также для подтверждения выводов и предложений (рекомендаций) инспекторы должны получить достаточные и надлежащие аудиторские доказательства.

Аудиторские доказательства должны быть:

-достаточными - то есть способными убедить в обоснованности и правильности сделанных выводов по результатами аудита эффективности;

-надлежащими - то есть полученными из надежных и достоверных источников;

20