Опыт модернизации образования в Индии. Монография

Во многих частных школах в роли языка обучения и первого языка трехъязычной формулы выступает английский, причем количество таких школ непрерывно увеличивается. Как правило, это учебные заведения для имущих слоев населения и в первую очередь для индийской элиты. «Учебные заведения, в которых преподавание ведется на национальных языках, – пишет Дж. Р. Найк в книге «Образование для нашего народа. Концепция развития образования» (1978–1987), – считаются второсортными, предназначенными для детей «других» людей. Поэтому социальная сегрегация на языковой основе, вместо того, чтобы уменьшаться, имеет тенденцию к увеличению, вызывая отчужденность между народными массами и теми, кто собирается занять ключевые позиции в нашем обществе» [213, с. 59].

Очевидно, что упрочение позиций английского языка в индийской школе обусловлено не только социальными причинами, имеющими исторические корни, но и включением Индии в мировой науч- но-технический прогресс. Владение английским языком способствует приобщению личности и общества к мировым достижениям в области науки и техники. Однако, на наш взгляд, чрезмерное увлечение английским языком и выдвижение его в качестве языка обучения и воспитания не только в начальной школе, но и в детском саду не способствует развитию личности, служит одним из источников конфликта между личностью и окружающим ее миром.

Медленноисбольшимитрудностямиосуществлялсяв70–80-егоды ХХ в. принцип всеобщего обучения детей 6–14 лет. Правительство существенно расширило доступ детей к образованию. Было открыто значительное количество школ в сельской местности, в районах проживания членов зарегистрированных каст и племен. 96 % школьников I–V классов получило возможность учиться в непосредственной близости от дома (от 1 до 3 км) [323, с. 139]. Однако около половины действовавших школ не располагали условиями для качественной организации учебного процесса. Так, 40 % из них не имели капитального здания, в результате чего занятия велись в неприспособленных помещениях или под открытым небом. Около 40 % школ не было оснащено классными досками и учебной мебелью, 60 % – не обеспечено питьевой водой и туалетами [121, с. 35].

В 1986 г. в I–V классах обучалось – 95,9% детей в возрасте 6–11 лет. Этот показатель следует рассматривать как большое достижение государства. Однако при этом наблюдались значительные различия на уровне регионов, этнических и социальных групп. Так, в Гуджарате, Западной Бенгалии, Керале, Махараштре, Нагаленде, Трипуре все дети младшего школьного возраста посещали школу. В то же время в Джамму и Кашмире доля учащихся 6–11 лет составляла 79,5%, в Раджастхане – 79,1%, в Уттар-Прадеше – 76,2% [96, с. 27]. Количество уче-

ниц этой возрастной группы в Раджастхане не превысило 47%. Среди членов зарегистрированных племен учащиеся I–V классов составляли 70% детей 6–11 лет, в том числе ученицы – 45,9% [148, с. 119].

Хуже обстояло дело с привлечением в школу детей 11–14 лет. В 1985 г. не учился каждый второй подросток. Среди членов зарегистрированных каст и племен школу посещали соответственно 42,5 и 30,6 % подростков. Показатель охвата девочек 11–14 лет из зарегистрированных каст и племен равнялся 26,2 и 19,5 %. Как показало проведенное нами исследование, главными причинами невыполнения намеченных программ явилось тяжелое материальное положение основной массы населения. Кроме того, недостаточной была учебно-материальная база школ, в которых обучались дети бедноты. Оставался низким уровень грамотности взрослых.

Впоисках путей решения проблемы всеобщего начального обучения индийские ученые разработали, а Центральный консультативный совет по образованию (высший представительный орган в сфере просвещения) предложил использовать модель неформального образования. В резолюции совета (1974) отмечалось: «Совет убежден в том, что цель всеобщего обучения не может быть достигнута исключительно посредством системы формального образования с ее одноразовым приемом детей в школу, стабильным учебным курсом и профессиональными педагогами» [115]. Для обучения детей, которые по различным причинам не охвачены школой, совет рекомендовал использование таких форм и методов, как многоразовый набор учащихся в течение одного учебного года, ограниченное обучение (преподавание учебных курсов по сокращенной и упрощенной программе), модули (изучение отдельных тем, логически не связанных друг с другом и др.).

В1977 г. «неформальное образование» было включено в планы развития начального всеобуча. Оно рассчитано на детей неимущих классов: членов зарегистрированных каст и племен, национальных меньшинств, детей рабочих и сельской бедноты. К концу 80-х годов в стране насчитывалось около 126 тыс. центров «неформального образования». Эти центры открыты либо на базе школ, либо как самостоятельные учреждения. По данным Пятого статистического обзора состояния образования (1986), в центрах «неформального образования» занималось около 3 млн. детей в возрасте 6–14 лет [156].

Очевидно, что в условиях, когда многие проблемы образования

вИндии не могут быть решены в силу ряда социально-экономичес- ких факторов, применение «неформального образования» в какой-то мере позволяет решать задачи всеобуча. Как вынужденная и временная форма обучения детей беднейших групп населения, которые на протяжении многих веков были лишены элементарной грамотности, такая мера находит оправдание в Индии.

Важной стратегией реформирования школьного образования является приведение его содержания в соответствие с потребностями национального развития. Анализ государственных документов по вопросам образования, трудов индийских педагогов позволяет заключить следующее. Они единодушны в том, что содержание образования должно базироваться на экономических, социальных и культурных ценностях независимой Индии, учитывать интересы личности и реальные условия обучения. Так, в материалах Комиссии по образованию 1964–1966 гг. указывается на необходимость «приблизить образование к жизни, к нуждам людей и превратить его в действенный инструмент социальных, экономических и культурных преобразований [145, с. 40].

Члены комиссии пришли к выводу о том, что достижение глубоких качественных сдвигов в образовании возможно на основе общенационального образовательного компонента, который предусматривает наличие единых задач, общих направлений содержания образования, критерии определения уровня преподавания учебных дисциплин. Комиссия по образованию разработала общие установки в отношении направленности содержания школьного образования, состава учебных предметов, выделения ведущих научных идей и порядка изучения дисциплин в начальной и средней школе. На основе этих установок в 1975 г. был разработан типовой учебный план для десятилетней школы [134].

Следует отметить, что учебный план индийской школы не ограничивается перечнем учебных предметов и распределением их по годам обучения. В него также включены характеристики учебных дисциплин, задачи обучения каждому предмету и оптимальные дидактические методы. Такая структура учебного плана позволяет педагогам иметь общие ориентиры для разработки учебных планов и программ на уровне штата. Кроме того, план не является обязательным государственным документом. Его установки носят рекомендательный характер.

Анализ учебного плана десятилетней школы позволяет выделить основное положение, которое определяет требование к задачам и содержанию образования в индийской школе 80-х годов ХХ в.: связь учебного материала с жизнью, с ходом национального развития. «Содержание образования, – отмечается в плане, – должно отражать проблемы экономики, национальной интеграции, вопросы формирования духовных ценностей» [134, с. 4]. В соответствии с данной установкой учебный план формулирует задачи и содержание каждого учебного предмета. Например, целью обучения языковым дисциплинам является не только формирование речевой культуры, грамотности, но и «выработка демократических взглядов на природные и общественные явления, воспитание правильного восприятия основных ценностей многосоставной культуры Индии» [134, с. 5].

Социальные науки призваны способствовать формированию социальных ценностей и отношений: преданности идеалам независимости, нетерпимости к проявлениям кастовой, религиозной, языковой дискриминации, уважения к истории и культуре народностей, населяющих Индию. Назначение естественных наук и математики – вооружить учащихся современными знаниями и научными методами исследования, подготовить их к активному участию в переустройстве общества. Трудовое обучение рассматривается как основное средство подготовки школьников к производственной деятельности. В учебном плане десятилетней школы содержится требование вооружить учащихся подлинно научными знаниями, подчеркивается необходимость преподавания учебных курсов с учетом новейших достижений в области педагогической науки. Учитываются возрастные особенности школьников: выделено три уровня задач и содержания образования для учащихся младшего, среднего и старшего школьного возраста.

Выдвижение всех названных выше положений в качестве требований к содержанию школьного образования свидетельствует о стремлении индийских педагогов дать этому содержанию научнопедагогическое обоснование и поднять его на качественно новый уровень. Одним из принципов плана является гибкость и вариативность содержания с учетом региональных и национальных особенностей, уровня дидактической и материально-технической оснащенности учебного заведения. Авторы плана предоставляют возможность учителям и составителям учебных программ адаптировать содержание образования в соответствии с потребностями определенного контингента учащихся при условии, что это не противоречит основным ценностям и национальным целям» [134, с. 3]. Таким образом, руководство школ имеет право самостоятельно определять, в каком объеме и в какой форме преподавать те или иные учебные курсы. Однако на практике это происходит редко, т. к. до сих пор основным механизмом, который регулирует уровень и объем содержания образования, являются экзаменационные требования, единые для всех общеобразовательных учреждений региона и общие для всех штатов и союзных территорий.

Споявлением типового учебного плана у педагогов, работающих

вразличных регионах страны, появилась возможность моделировать учебный материал на основе названных выше общих установок. Развернулась работа по обновлению учебных программ, которую возглавил Национальный совет по педагогическим исследованиям и подготовке кадров (НСПИПК). К 1980 г. учеными НСПИПК были созданы типовые учебные программы по всем предметам школьного цикла, которые берутся за основу региональными органами образования.

тике вопросам взаимодействия органов управления образованием с другими ведомствами, местными органами самоуправления, общественностью. Зачастую задачи школьной реформы решались изолированно от вопросов культуры, здравоохранения, социального обеспечения. Школьная реформа не получала достаточной поддержки от деловых и общественных кругов.

С середины 80-х годов ХХ в. начался следующий этап реформирования школы. В 1985 г. правительство во главе с Р. Ганди приняло решение повысить эффективность образования. Как отметил Р. Ганди в своем обращении к нации, посвященном началу нового этапа реформы, образование призвано вооружить страну в научном и экономическом плане для вхождения в XXI век [96, с. 4].

Входе подготовки реформы были проведены многочисленные конференции, семинары, симпозиумы, на которых обсуждались предложения по совершенствованию образования. Итоги проведенной работы были опубликованы в докладе «Проблемы образования. Перспективы политики». В этом документе впервые на официальном уровне отмечалась низкая эффективность деятельности образовательных учреждений, неспособность образования решать насущные проблемы общества, а также обосновывалась необходимость интенсивного реформирования системы образования [121]. С учетом выдвинутых рекомендаций правительство разработало новые стратегии в области образования. Эти стратегии сформулированы в правительственном постановлении «Национальная политика в области образования-1986» [223]. В мае 1986 г. парламент одобрил постановление правительства, а в августе того же года утвердил Программу реализации новой образовательной политики [224].

Вновых документах образование рассматривается как «один из основных факторов всестороннего развития общества, материального и духовного… Образование – это уникальный вклад в настоящее

ибудущее» [223, с. 3]. Идея приоритетной роли образования в развитии общества является ведущей в новой образовательной политике: образование призвано способствовать решению таких общенациональных проблем, как модернизация производства и социальных структур; укрепление национального единства, вовлечение в экономическую, политическую и культурную жизнь страны периферийных групп населения, формирование современного сознания личности

ицивилизованных норм поведения [223, с. 3].

Одновременно ставилась задача ускорить решение вопросов, которые были определены в числе главных еще в первые годы независимого развития страны, но по ряду социально-экономических и политических причин не были решены полностью. В числе их – ликвидация неграмотности и охват обучением всех детей в возрасте до

14 лет, повышение образовательного уровня членов зарегистрированных каст и племен, а также женщин, предоставление населению возможности получать образование на родном языке, реализация формулы трех языков, секуляризация школы, совершенствование управления школьной системой, повышение качества обучения. Однако стратегические подходы к решению названных задач претерпели существенные изменения.

Это связано не только с опытом, накопленным в ходе первого и второго этапов реформирования школы, но и с изменениями, происходящими в обществе под влиянием глобализации. Курс на реконструкцию экономики, и прежде всего ее аграрного сектора, на основе достижений науки и техники, внедрение в промышленность и сельское хозяйство наукоемких технологий потребовали резкого повышения общеобразовательного уровня населения. На первый план выдвинулась задача качественного обновления общего образования. Изменился подход к решению проблемы начального всеобщего обучения детей. В рамках новой стратегии эта проблема рассматривается в комплексе с развитием дошкольного воспитания и образования взрослых. Впервые в государственных документах дошкольное воспитание признается важным звеном системы образования [224, с. 2].

В начальном образовании большое внимание уделено предупреждению и устранению отсева детей из школы. В целях более глубокого овладения школьниками базовым образованием разработан ряд инновационных проектов, в том числе: проект «Начальное образование в дистрикте», «Зональный комплексный проект», «Лок джамбиш» (народное движение), «Шикша карми» (общественный педагог) и др. Определен курс на повышение научного уровня среднего образования и усиление его профессиональной направленности. Предусмотрено внедрение новой формы организации обучения – «открытой школы», которая предоставляет молодым людям, не имеющим возможности получения образования в своем населенном пункте, учиться заочно в другом селении, городе. Поощряется «дистанционное обучение» (изучение учебных программ с помощью систематических, целенаправленных передач радио, телевидения или видеозаписей, Интернета).

Вариативность образования привела к созданию нормативного документа, определившего базовый уровень содержания общеобразовательной подготовки. К 1991 г. Национальный совет по педагогическим исследованиям и подготовке кадров при участии экспертов ЮНЕСКО разработал Базовый общеобразовательный минимум, который установил нижнюю границу обязательного общего образования, гарантируя гражданам Индии получение качественного и полноценного образования в установленном порядке. С 1992 г. в школах

началось осуществление проектов по внедрению Базового общеобразовательного минимума в практику.

Реализуются целевые программы образования периферийных групп населения: выходцев из городской и сельской бедноты, зарегистрированных каст и племен, женщин и людей с ограниченными физическими и умственными возможностями. Выделены дополнительные средства на содержание школ, расположенных в районах, где проживает наибольшее количество людей, принадлежащих к этим категориям населения. В определенных случаях выходцы из низших социальных слоев освобождаются от платы за общежитие и питание, обеспечиваются бесплатной одеждой и учебниками. Для них организуются классы выравнивания. Учащиеся, проявившие особые способности к изучению отдельных предметов, обеспечиваются стипендиями, для них открываются школы-интернаты. В государственном бюджете предусмотрены ассигнования на образование обездоленных слоев населения. Представление о расходах на образование зарегистрированных каст и племен дает таблица 2.10 [323, с. 78].

Из приведенной таблицы следует, что правительство выделяет значительные средства на повышение образовательного уровня членов зарегистрированных каст и племен.

Одна из мер, направленных на повышение качества образования детей бедняков – осуществление программы «Операция классная доска». Цель этой программы – укрепление материальной базы образовательных учреждений для школьников из неимущих и малоимущих семей. Программа финансируется центральным правительством. Предусмотрены ассигнования на строительство и ремонт школьных помещений, приобретение наглядных пособий и технических средств обучения. Малокомплектным школам выделены дополнительные ставки учителей [224, с. 15–17].

На селе стали открываться «образцовые» школы-интернаты для одаренных детей. Здесь учащиеся с VI по XII класс полностью содержатся за счет государства. Эти школы оснащаются современным оборудованием и комплектуются квалифицированными кадрами. В них обучается до 75% детей сельской бедноты. Определенная квота мест выделяется для представителей зарегистрированных каст и племен. Предполагается, что со временем «новые школы» станут образцовыми и будут выполнять функции методических центров в дистриктах [224, с. 25–26].

В содержании общего образования усилено внимание к проблеме культурного плюрализма. Эта проблема решается, с одной стороны, посредством введения в содержание образования общенационального культурного ядра, с другой – путем предоставления регионам возможности включать местный компонент (учитывается национальная, религиозная и социальная специфика региона).

В1988 г. был утвержден новый национальный учебный план начальной и средней школы. В нем выделено 10 основных идей, которые должны составлять ядро содержания образования по каждому предмету. В числе таких идей: роль национально-освободительного движения в развитии страны, выполнение гражданами конституционных обязанностей, национальное единство народов Индии, ценность общего культурного наследия, принципы демократии и секуляризма, недопустимость социальной дискриминации, соблюдение равноправия полов [133]. Большое внимание в типовом учебном плане уделено нравственному воспитанию, определены его основные задачи: формирование неприятия религиозного фанатизма и обскурантизма, недопустимость эксплуатации и несправедливости, воспитание честности, правдивости, мужества, терпимости, сострадания. Эти задачи вытекают из сущности духовности традиционного индийского общества.

Таким образом, в содержании образования и воспитания нашел отражение стратегический курс государства на национальную интеграцию, на формирование у подрастающего поколения рациональных взглядов на окружающий мир. Вместе с тем предложенная концепция содержания образования «единство в многообразии» трактуется, на наш взгляд, несколько односторонне. В ней не отражена идея о равноценности культур этнических и религиозных общностей, населяющих Индию. Не получило развития положение о синтезе традиционных

исовременных духовных ценностей. По-видимому, это связано с тем, что названные вопросы в современной Индии недостаточно разработаны на теоретико-методологическом уровне. Это можно также объяснить опасением индийских политиков и педагогов, что поощрение национальной самобытности в сфере образования может привести к усилению в стране сепаратистских настроений.

Вновом учебном плане нашли отражение такие современные идеи, как значение научно-технического прогресса в жизни общества, защита окружающей среды и необходимость соблюдения норм семьи. Включение последней в содержание образования вызвано тем, что беспрецедентное увеличение темпов рождаемости в Индии обострило экономические и социальные проблемы, в том числе проблему занятости населения, обеспечение его питанием и жильем, проблемы здравоохранения и образования. Поэтому принятие мер по планированию семьи, одной из которых является просвещение в этом плане учащихся, рассматривается правительством как необходимое условие продвижения страны по пути экономического и социального прогресса.

В1987 г. началось обновление учебных программ и учебников. Однако в 1989 г., когда власть в Центре перешла к коалиционному правительству Национального фронта, в ряде штатов (Мадхья-Пра-

деш, Раджастхан, Уттар-Прадеш, Химачал-Прадеш) усилились позиции Бхаратия Джаната Парти – партии индуистского направления. В этих штатах намечалось пересмотреть содержание образования по гуманитарным предметам в свете коммуналистических идей. Так, например, в новой учебной программе по истории Веды характеризуются как единственный источник индийской цивилизации. Недостаточно корректно в этой программе представлены мусульманские правители Индии и др. [81, с. 98]. В 1991 г., когда власть в Центре перешла к Индийскому национальному конгрессу, эти идеи не были реализованы. Обновление образования снова проводится в свете секуляристских установок.

Стратегии современной образовательной политики направлены на расширение международного сотрудничества в сфере просвещения. Индия с первых лет независимости получает финансовую и иную помощь от различных организаций международного сообщества: ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Всемирного банка, ПРООН (Программа развития ООН), ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) и др. В 50–70-е годы под эгидой ООН в стране были осуществлены такие инновационные педагогические проекты, как «Программа функциональной грамотности фермеров» при участии ПРООН, ФАО, ЮНЕСКО, «Всесторонний охват детей начальным обучением (ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ), «Обновление содержания образования» (ЮНЕСКО, АПЕИД – азиатско-тихоокеанская программа нововведений в области образования). Однако названные и другие проекты проводились в основном по инициативе международного сообщества и под руководством западных педагогов. В организации и содержании этих проектов не всегда в достаточной степени учитывались скрытые, глубинные процессы, происходящие в индийском обществе. Поэтому существенного влияния на школьную практику эти проекты не оказывали. В конце XX – начале XXI столетия подход к проблеме международного сотрудничества претерпел существенные изменения. В разработке инновационных проектов возросла роль индийских педагогов. К решению поставленных в проектах задач широко привлекается общественность.

В течение последующих лет успехи реформы были незначительными. Вдвое меньше, чем запланировано, было выделено средств на образование из центрального и местного бюджетов. Не произошло существенных изменений в качестве работы начальной и средней школы. Медленными темпами осуществлялись профессионализация высшей средней школы и подготовка педагогических кадров. Осуществление реформы было осложнено изменением политической ситуации в стране. В ноябре 1989 г. в результате парламентских выборов лидирующее положение в руководстве страной занял Национальный

фронт – блок оппозиционных Индийскому национальному конгрессу партий. Силы оппозиции составили разнородные союзники: Джаната Дал и Бхаратия Ажаната Парти – справа и Коммунистическая партия Индии и Коммунистическая партия (марксистская) – слева. Правительство Национального фронта заявило о сдвиге политики в сторону мелкого и среднего бизнеса, о переливе инвестиций в деревню.

Соответствующие изменения предполагалось внести в образовательную политику. В 1990 г. по инициативе нового правительства был создан Комитет по пересмотру Национальной политики в области об- разования-1986 под руководством известного общественного деятеля А. Рамамурти. Члены комитета проделали огромную работу по изучению деятельности образовательных учреждений, сбору и обработке данных, иллюстрирующих эффективность образовательной политики1986, определению дальнейших путей развития школы. Они пришли к выводу, что стратегия образовательной политики требует основательных изменений, высказали ряд предложений по ее совершенствованию. Рекомендации Комитета Рамамурти изложены в докладе «На пути к просвещенному и гуманному обществу» (1991) [323].

Как показал проведенный нами анализ доклада, содержащиеся в нем выводы носят в основном критический характер. В то же время выдвинут ряд конструктивных предложений. Члены комитета выступили против развития неформального образования и создания школ для одаренных детей в сельской местности. Утверждалось, что реализация этих мер не способствует демократизации образования и ведет к углублению неравноценности школ. В качестве альтернативы предлагалось сконцентрировать усилия на укреплении материальной и методической базы массовых образовательных учреждений, определении детей в школы по территориальному принципу. В начальной школе рекомендовалось обучение только на родном языке. Предусматривалось увеличение средств на развитие начального образования.

Выдвигалась установка на более раннюю профессиональную специализацию учащихся (с IX класса). В управлении образованием предлагалось использовать стратегию микропланирования. Подчеркивалась необходимость мобилизации общественных сил на решение образовательных задач. В целом, на наш взгляд, рекомендации Комитета Рамамурти направлены на демократизацию образования. Однако они не в полной мере учитывают социально-экономическую и политическую ситуацию в стране. Например, принудительный перевод обучения в школах с английского на родной язык ограничит возможности личности в приобщении к мировой культуре, усилит социальную напряженность.

Рекомендации Комитета по пересмотру образовательной по- литики-1986 не получили законодательного оформления. В начале

1991 г., когда был опубликован доклад «На пути к просвещенному

игуманному обществу», правительство Национального фронта, не сумев преодолеть внутренние разногласия, подало в отставку. К власти в центре вернулся вновь Индийский национальный конгресс. Пре- мьер-министром Индии стал Нарасимха Рао. (Под его руководством разрабатывалась образовательная политика-1986.) Выводы, изложенные в докладе Комитета Рамамурти, были изучены новым правительством и приняты во внимание при прогнозировании развития образования на 90-е годы. С учетом рекомендаций комитета разработаны

иутверждены парламентом дополнительные документы по реформированию школы. В их числе – «Национальная образовательная поли- тика-1986. С изменениями от 1992 г.» и «Программа действий-1992» [225; 226]. В названных документах в целом сохранены образовательные стратегии, сформулированные в 1986 г. В «Программе действий1992» отмечается: «Образовательная политика-1986 показала свою жизнеспособность и может служить руководством к действию на многие последующие годы» [225].

Более полно стратегии реформирования образования в первом десятилетии нового столетия мы охарактеризуем в соответствующих разделах книги. Здесь отметим, что эти стратегии стали более гибкими и вариативными. Федеральное руководство активнее сотрудничает с региональными правительствами, больший акцент сделан на децентрализацию в управлении образованием. В целях более эффективной координации действий федеральных и региональных властей в решении образовательных проблем создан национальный Комитет министров образования штатов и союзных территорий во главе с министром развития людских ресурсов. В сферу просвещения более широко привлекаются средства неправительственных организаций и зарубежных спонсоров. Образовательные программы и проекты стали адресными, нацеленными на определенные социальные категории населения. При этом больше внимания уделяется не количеству учащихся, учителей, школ, а качеству образования.

Управление как механизм модернизации образования

В реформировании управления образованием можно выделить несколько подходов, каждый из которых осуществлялся на том или ином этапе развития школы. В первые годы независимости в соответствии с Конституцией Индии общее образование было отдано в ведение правительств штатов. В постколониальный период государство ни в экономическом, ни в политическом плане не было готово взять на себя управленческие функции в сфере просвещения.

Предоставление самостоятельности местным властям в управлении образованием способствовало пробуждению массовой инициативы в строительстве новой школы со стороны региональных законодательных и исполнительных органов, общественных организаций, педагогов, родителей и учащихся. В ряде регионов была проведена большая работа по расширению сети школ и укреплению их учебноматериальной базы, приняты меры по увеличению контингента учащихся, обновлены учебные планы, программы и учебники. В то же время автономность управления образованием привела к увеличению региональных диспропорций в сфере просвещения (см. таблицу 2.11 [145, c. 227].

Из приведенной таблицы следует, что в начале 60-х годов между штатами имелись большие расхождения в инвестициях на образование, в уровне грамотности населения, охвате детей начальным и средним образованием. Эти расхождения могли быть уменьшены за счет централизованного регулирования бюджетных средств, оказания организационной и научно-методической поддержки отсталым в образовательном отношении штатам. Однако в 50–60-е годы государство не располагало для этого достаточными финансовыми и материальными ресурсами. Не было и соответствующей правовой основы.

К концу 60-х годов в результате мероприятий по преодолению экономической, социальной и культурной отсталости стало возможным усилить централизованные начала в сфере образования. В соответствии с поправкой № 42 к Конституции Индии (1976) управление школьным образованием является обязанностью как центрального (федерального) правительства, так и региональных органов власти. С принятием указанной поправки Центр получил возможность активнее влиять на деятельность местных властей в области образования

инаправлять ее в соответствии с общегосударственными планами.

Врезультате мероприятий, проведенных в ходе второго этапа реформирования, к началу 80-х годов сложились механизмы централизованного управления системой общего образования. На федеральном уровне управление образованием (до 1986г.) осуществлялось Центральным министерством образования. Главная задача Центрального министерства – обеспечение реализации государственной образовательной политики. В компетенцию министерства входили разработка перспективных планов развития школы, распределение средств центрального бюджета на целевые программы, определение основных нормативных показателей деятельности образовательных учреждений, анализ состояния образования и тенденций его развития, организация и контроль за работой нижестоящих органов управления.

Наиболее авторитетный коллегиальный орган в сфере просвещения – Центральный консультативный совет по образованию

136

137

(ЦКСО), возглавляемый федеральным министром образования. ЦКСО состоит из комиссий по начальному, среднему, высшему, профессио- нально-техническому, педагогическому образованию, просвещению членов зарегистрированных каст и племен, по образованию женщин и по содержанию школьного образования. Совет собирается один раз

вгод для обсуждения важнейших вопросов и принятия документов, формулирующих образовательную политику. Комиссии совета проводят свои заседания в течение всего года в соответствии с утвержденным планом. Усилению централизованных начал в управлении образованием способствовало создание Национального совета по педагогическим исследованиям и подготовки кадров, а также научноисследовательских учреждений федерального уровня, Национального института педагогических технологий, Национального института планирования и управления образованием.

Управление учебными заведениями на уровне региона осуществляется министерством образования штата или союзной территории. Региональное министерство образования контролирует финансовые средства в своем регионе, организует выполнение плановых заданий центрального правительства по открытию новых школ, приему учащихся, собирает и обрабатывает статистические данные. На основании анализа этих данных в штате разрабатываются рекомендации по устранению недостатков и закреплению позитивных тенденций

вработе учебных заведений. В функции министерства образования входит контроль за работой нижестоящих органов образования (дистрикта, блока), утверждение учебных планов, программ и учебников.

Вкаждом министерстве образования региона имеется директорат, в распоряжении которого – 3–7 инспекторов, которые следят за тем, как руководители учебных заведений выполняют указания министерства, а также оказывают им помощь в организации учебного процесса. В некоторых штатах на выборных началах действуют комиссии по начальному, среднему и высшему образованию. В их состав избираются наиболее авторитетные лица, связанные с решением проблем образования в данном регионе: ученые, руководители учебных заведений, представители общественности. В круг обязанностей членов комиссий входят определение критериев оценки знаний, умений и навыков учащихся, проведение экзаменов, выдача сертификатов (удостоверение за курс школы), аккредитация и аттестация учебных заведений. Каждый штат разделен на округи (дистрикты), округ, в свою очередь, подразделяется на блоки. Всего в 1986 г. в стране насчитывалось 5000 таких блоков.

На региональном уровне до 1986 г. не существовало определенной структуры управления образованием. В одних штатах сложилась трехступенчатая модель управления: министерство образования штата – де-

партамент образования дистрикта – департамент образования блока населенных пунктов, в других – двухступенчатая (штат – дистрикт), в третьих – общеобразовательные учреждения подчинялись непосредственно федеральному или региональному министерству образования.

Централизация управления образованием в целом положительно сказалась на его развитии. В документе «Проблемы образования. Перспективы политики» отмечено: «Нельзя отрицать, что принятие поправки (№ 42 Конституции – Л. С.) о совместных действиях Центра

иштатов в области образования не только дало центральному правительству возможность направлять развитие школы в соответствии с общенациональными интересами, но и способствовало усилению ответственности Центра в решении задач охвата детей обучением

иповышения качества образования» [121, c. 80].

Действительно, при непосредственном участии Центра общеобразовательные учреждения переведены на единую структуру. Это способствовало обеспечению преемственности между звеньями системы образования, что явилось важным достижением в сфере просвещения. Определены и в централизованном порядке внедряются в школьную практику государственные стандарты содержания образования, укреплена инфраструктура школьного образования, осуществлен ряд общенациональных программ по выравниванию образовательных возможностей детей, проживающих в отсталых регионах и принадлежащих к обездоленным слоям населения.

Вместе с тем усиление централизации управления и финансирования образования, с одной стороны, привело к сдерживанию инициативы местных властей, с другой – к обеспечению эффективного контроля за их деятельностью. Программы по развитию образования, реализуемые Центром, не обладали достаточной гибкостью и вариативностью. Недостатки в управлении образованием на уровне дистрикта, блока, деревень, населенного пункта не позволяли корректировать школьную реформу с учетом местных условий. Ограничивалась возможность высших органов управления своевременно оказывать помощь местным властям в осуществлении реформы. В результате модернизация образования осуществлялась медленно и с большими отклонениями. Об этом свидетельствуют результаты нашего исследования, а также официальные данные.

Так, в отчете Центрального министерства образования за 1984 г. отмечалось, что в ряде деревень школы-новостройки существуют лишь на бумаге, а средства, выделенные на их строительство, израсходованы в неизвестных целях. В некоторых населенных пунктах льготами, предназначенными в рамках федеральных программ для учащихся из обездоленных слоев населения (бесплатные учебники, школьная форма, питание), пользовались дети местной администра-

ции и состоятельных граждан. Завышались данные охвата детей различными формами обучения [333]. Как считает известный индийский ученый А.К. Джалалуддин, «на местах существует молчаливое противодействие всем новшествам, инициируемым сверху. И лишь только в том случае, когда инновация рождается по инициативе местных педагогических коллективов или общественности, когда учитывает местную специфику, она воспринимается как насущная потребность и эффективно реализуется» [183, с. 1.78].

Развитие школы в 80–90-е годы ХХ в. подтвердило правильность указанного вывода. Проведенный нами анализ результатов внедрения педагогических инновационных проектов по ликвидации неграмотности и охвату детей начальным обучением в штатах Бихар, Керала, Мадхья-Прадеш выявил, что мероприятия, реализуемые по инициативе местных властей и общественности, обладают более высокой степенью эффективности, чем централизованные программы (см. Глава IV, § 1,2,4).

В ходе реализации новых образовательных стратегий складывается система управления образованием, которая характеризуется следующими чертами:

–усиление координации действий органов управления образованием с другими ведомствами, связанными с развитием людских ресурсов;

–децентрализация управления образованием;

–участие широкой общественности в управлении образованием. Анализ документов новой образовательной политики дает осно-

вание утверждать, что к началу 90-х годов ХХ в. правительству не удалось добиться взаимодействия департаментов министерства развития людских ресурсов в решении вопросов планирования, финансирования и контроля. В Программе-1992 по реализации новой образовательной политики не отражено участие в школьной реформе департаментов культуры, искусства, молодежных организаций и спорта, работы с детьми и женщинами [224, c. 112–113]. Сказывается недостаточная разработанность механизмов, обеспечивающих координацию действий ведомств, которые занимаются развитием людских ресурсов.

Современная политика в области образования направлена на совершенствование механизмов управления посредством создания единой разветвленной сети специальных служб на всех территориальных уровнях. В штатах и союзных территориях учреждаются консультативные комиссии по образованию, которые проводят в жизнь решения Центрального консультативного совета в регионе. Региональные органы управления реорганизуются в соответствии со структурой: департамент образования штата – отдел образования дистрикта – отдел образования блока.

Для усиления взаимодействия педагогических коллективов в решении образовательных задач в блоках создаются школьные комплексы. В комплекс входят 8–10 близлежащих учебных заведений, включая одну из средних школ, которая действует как головное учреждение. В рамках этого комплекса планируется осуществлять обмен опытом обучения и воспитания учащихся, помощь в оборудовании учебных кабинетов, утверждение учебных программ, повышение квалификации учителей, а также обмен кадрами. Таким образом, современные образовательные стратегии переносят центр школьной реформы с федерального на региональный уровень: в дистрикты, города и деревни.

В условиях децентрализации управления образованием возрастает необходимость повышения профессиональной компетентности управленческих кадров. Большую работу в этом направлении проводят Национальный институт планирования и управления образованием и Национальный институт образования. Однако их возможностей явно недостаточно для того, чтобы обеспечить переподготовку кадров по всей стране. В современных государственных документах по образованию перед региональными департаментами поставлена задача создать службы по подготовке административного персонала в сфере просвещения. Эти службы должны разрабатывать и внедрять в практику эффективные модели управления образованием регионального и районного уровней, осуществлять обучение управленцев всех уровней новым методам управления, отрабатывать механизмы планирования и контроля за деятельностью образовательных учреждений [224, c. 200].

К началу 90-х годов решить эту задачу не удалось. Вопрос о создании региональных структур по подготовке кадров для аппарата управления вновь поставлен в Программе-1992 по реализации образовательной политики [226, c. 114,117]. Как показал проведенный нами в 1991 г. опрос сотрудников региональных отделов образования в штатах Матхья-Прадеш, Раджастхан, Уттар-Прадеш, Харьяна, из 40 респондентов лишь пятеро прошли переподготовку на курсах повышения квалификации при Национальном институте планирования и управления образованием.

Демократизация управления связывается с повышением в жизни общества роли местных выборных органов самоуправлении (панчаятов). Панчаяты – традиционная форма местного самоуправления, существующая в Индии с древних времен, в первые годы независимого развития страны не оказывали существенного влияния на политическую и социокультурную сферу [57, c. 55]. В 70–80-е годы заметно активизировалась деятельность панчаятов в Андхра-Прадеше, Западной Бенгалии, Карнатаке, Керале. Анализ опыта работы местного само-