Наилучшие доступные технологии. Учебное пособие

цессы. В европейских странах процедура выдачи комплексных экологических разрешений с учетом модели технологического нормирования (на основе НДТ) была законодательно закреплена упомянутой Директивой, которая ввела два новых регулятивных подхода: комплексный подход (понимание окружающей среды как единого целого вместо подхода, относящегося к отдельным компонентам окружающей среды); гибкость (индивидуальное регулирование для конкретного объекта хозяйственной деятельности в зависимости от условий местной окружающей среды).

Необходимо отметить, что еще до принятия в 1996 году упомянутой Директивы такие комплексные экологические разрешения были внедрены в 1969 г. в Швеции, в 1972 г. в Дании, в 1990 г. в Великобритании. Основные принципы упомянутой Директивы лежали в основе Рекомендации Совета ОЭСР С(90)164 1991 г. «О комплексном предотвращении и контроле загрязнения».

3.1.1. НДТ в экологическом нормировании

За рубежом комплексные экологические разрешения являются ключевым инструментом сокращения негативного воздействия промышленности на окружающую среду, содействия соблюдению промышленными предприятиями природоохранных требований и поощрения технологических инноваций. В целях охраны окружающей среды в комплексных экологических разрешениях учитываются все значительные виды воздействия на окружающую среду, оказываемые крупными промышленными установками. Начиная с 1970-х годов в большинстве стран ОЭСР были внедрены системы выдачи комплексных экологических разрешений. Этот подход прежде всего предназначен для регулирования деятельности промышленных объектов, которые являются значительными потенциальными источниками загрязнения окружающей среды, и основывается на наилучших доступных технологиях производственной и природоохранной деятельности.

За рубежом система экологического нормирования формируется с учетом следующих четырех основных принципов.

1. Принцип предотвращения загрязнения предусматривает, что уровни негативного воздействия на окружающую среду следует снижать настолько, насколько это технически достижимо и экономически целесообразно. При этом следует осуществлять

31

этот процесс непрерывно, не останавливаясь на уровне, который необходим для обеспечения нормативов качества окружающей среды.

2.Производственный объект рассматривается как единое целое, в котором каждое существенное технологическое изменение может повлиять на изменение общего уровня воздействий на окружающую среду. Использование различных подходов к нормированию воздействий на отдельные компоненты природной среды (атмосферу, водные объекты, почву), которые не взаимоувязаны между собой, способно привести к перемещению загрязнений между природными средами в ущерб окружающей среде

вцелом.

3.Учет экологических факторов проводится на всех стадиях жизненного цикла производственного объекта, начиная с этапа проектирования (когда устанавливаются основные экологические характеристики объекта), во время строительства и эксплуатации (включая штатный и аварийные режимы, пуска и остановов) и заканчивая консервацией/ликвидацией объекта.

4.Максимально полное и рациональное потребление сырья и энергии обеспечивается на всех этапах технологического процесса. Приоритет должен отдаваться мероприятиям по ресурсосбережению и энергосбережению, повышению энергоэффективности на всех стадиях производственного процесса. Таким образом, внимание хозяйствующих субъектов переносится с традиционных мероприятий «на конце трубы» (оборудование для очистки сточных вод и выбросов в атмосферу и др.), не умаляя их значимости, непосредственно на производственный объект, где образуются производственные потери и различные загрязняющие вещества (включая отходы) и где имеются резервы для изменения

технологий в целях снижения ресурсо- и энергопотребления с одновременным использованием в технологическом процессе образующихся вторичных материальных и энергетических ресурсов.

В настоящее время в европейских странах законодательное регулирование нагрузки на окружающую среду (выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение отходов) осуществляется на основе стратегии НДТ, которая является прямым результатом накопленного опыта и исследований, связанных с применением стратегии более чистого производства или предотвращением за-

32

грязнения и отходов непосредственно в источнике загрязнения окружающей среды (Программа защиты окружающей среды ООН и Государственная стратегия и политика в области более чистого производства, 1994 г.). При этом используется комплексный (интегрированный) подход к предотвращению и контролю загрязнений.

В европейских странах система технологического нормирования на основе НДТ изначально была построена на нормах Директивы 96/61/ЕС, которая ввела в европейское законодательное поле термин «наилучшие доступные технологии» с соответствующим определением.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Какая европейская директива впервые законодательно закрепила комплексный (интегрированный) подход к предотвращению и контролю загрязнений окружающей среды, предусматривающий выдачу комплексных экологических разрешений и введение экологического нормирования на основе НДТ?

2.Какие основные принципы используются за рубежом при формировании системы экологического нормирования?

3.Какова роль и место Директивы 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. «О промышленных эмиссиях (комплексное предупреждение и контроль загрязнений)» в европейском правовом поле?

3.2. Директива Европейского Совета «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений

окружающей среды». История изменений

В 1996 г. вступила в силу Директива Совета Европейского союза 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле за-

грязнений на окружающую среду» (Council Directive 96/61/EC of 24 September 1996 concerning integrated pollution prevention and control). С октября 1999 г. Директива 96/61/ЕС применялась к новым установкам, а с 30 октября 2007 г. ко всем установкам, подпадающим под ее действие.

15 января 2008 г. вступила в силу кодифицированная версия этой Директивы: Директива Европейского парламента и Совета 96/61/ЕС «О комплексном предупреждении и контроле загрязне-

33

ний на окружающую среду» «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений окружающей среды» (Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 concerning integrated pollution prevention and control). В эту вер-

сию были включены все поправки к Директиве 96/61/EC, сделанные в период с 1996 года, а также введены некоторые лингвистические изменения и адаптированы упомянутые в тексте акты (например, актуализирован ряд законодательных актов). Сущность Директивы 96/61/ЕС изменена не была.

24 ноября 2010 г. вступила в силу Директива Европейского парламента и Совета 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. «О промышленных эмиссиях (комплексное предупреждение и контроль загрязнений)» (Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control), устанавливающая в понятийном аппарате термин «эмиссия», под которым понимают «прямой или косвенный выброс/сброс загрязняющих веществ, вибрационных, тепловых или шумовых загрязнений, поступающих из точечного или диффузного источника промышленной установки, в атмосферный воздух, водные объекты или на почву». При этом уточнены нормы применительно к НДТ, европейским справочникам НДТ, условиям выдачи комплексных экологических разрешений и др. Текст новой директивы значительно детализирован и расширен (103 страницы) по сравнению с директи-

вой 2008/1/EC (22 страницы).

С 7 января 2014 г. действующая Директива 2010/75/ЕС отменила Директиву Европейского парламента и Совета 2008/1/ЕС от 15 января 2008 г. «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений окружающей среды» (Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 concerning integrated pollution prevention and control), а также сле-

дующие директивы, нормы которых инкорпорированы в ее состав:

– Директива Совета 78/176/ЕЭС от 20 февраля 1978 г. «Об отходах, образующихся при производстве диоксида титана»

(Council Directive 78/176/EEC of 20 February 1978 on waste from the titanium dioxide industry);

– Директива Совета 82/883/ЕЭС от 3 декабря 1982 г. «О процедурах наблюдения и мониторинга окружающей среды приме-

34

нительно к отходами, образующимся при производстве диоксида титана» (Council Directive 82/883/EEC of 3 December 1982 on procedures for the surveillance and monitoring of environments concerned by waste from the titanium dioxide industry);

– Директива Совета 92/112/ЕЭС от 15 декабря 1992 г. «О процедурах согласования программ по сокращению и последующей ликвидации загрязнений окружающей среды, вызванных отходами, образующимся при производстве диоксида титана»

(Council Directive 92/112/EEC of 15 December 1992 on procedures for harmonizing the programmes for the reduction and eventual elimination of pollution caused by waste from the titanium dioxide industry);

–Директива Совета 1999/13/ЕС от 11 марта 1999 г. «Об ограничении выбросов летучих органических соединений при использовании органических растворителей в некоторых видах дея-

тельности и на предприятиях» (Council Directive 1999/13/EC of 11 March 1999 on the limitation of emissions of volatile organic compounds due to the use of organic solvents in certain activities and installations);

–Директива Европейского парламента и Совета 2000/76/ЕС от 4 декабря 2000 г. «О сжигании отходов» (Directive 2000/76/EC of the European Parliament and of the Council of 4 December 2000 on the incineration of waste).

С 1 января 2016 г. Директива 2010/75/ЕС отменит Директиву 2001/80/ЕС Европейского парламента и Совета от 23 октября 2001 г. «Об ограничении выбросов некоторых загрязняющих веществ в атмосферный воздух, образующихся при сжигании топлива на крупных промышленных предприятиях в энергетических целях» (Directive 2001/80/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2001 on the limitation of emissions of certain pollutants into the air from large combustion plants), нормы которой инкорпорированы в ее состав.

В рамках настоящей книги при рассмотрении и ссылках на Директиву «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений на окружающую среду» имеются в виду Директивы 96/61/ЕС и 2008/1/ЕС, определившие концепцию НДТ и процедуры создания европейских справочников НДТ; при этом следует отметить, что эти нормы практически без исключений были включены в Директиву Европейского парламента и Совета

35

2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. «О промышленных эмиссиях (комплексное предупреждение и контроль загрязнений)».

3.2.1. Цели и положения Директивы «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений окружающей среды»

Основные цели данной Директивы заключаются в следующем:

–обеспечение комплексного предотвращения и контроля загрязнения на основе разработки и выдачи индивидуальных комплексных экологических разрешений промышленным предприятиям, включенным в установленный перечень производств, приведенный в Приложении I к Директиве, с учетом перечня загрязняющих веществ, представленного в Приложении III к Директиве

ине являющегося исчерпывающим, поскольку также следует принимать во внимание ряд других загрязняющих веществ, например парниковых газов;

–регулирование воздействий на окружающую среду в целом

иобеспечение высокого уровня ее охраны и защиты.

В соответствии с нормами Директивы, государства – члены ЕС создали и внедрили систему выдачи комплексных экологических разрешений, определяющих конкретные условия осуществления производственной деятельности, включая значения лимитов на выбросы/сбросы загрязняющих веществ, установленные на основе НДТ для тех производств и объектов, которые являются наиболее значительными потенциальными источниками загрязнения окружающей среды.

Действие Директивы распространяется на промышленные объекты и производства, относящиеся к следующим категориям:

–предприятия энергетики (тепловые электростанции, независимо от вида используемого топлива, а также нефтеперерабатывающие и газоперерабатывающие заводы, коксовые печи);

–металлургия и металлообработка (черные и цветные металлы);

–предприятия по производству неметаллических минеральных продуктов (цемента, керамики и стекла);

–химические производства (производство органических веществ, неорганических веществ и фармацевтической продукции, производство взрывчатых веществ);

–обращение с отходами (полигоны отходов, мусоросжигательные заводы и другие объекты обращения с отходами);

36

–другие производства/процессы (производство мяса, производство продуктов питания/переработка молока, производство бумаги, текстильное производство, кожевенное производство, захоронение трупов животных, интенсивное свиноводство/птицеводство, интенсивное использование органических растворителей).

Для ряда производств положения Директивы являются обязательными независимо от объема выпуска продукции (например, нефтеперерабатывающие и газоперерабатывающие заводы), тогда как для некоторых других категорий промышленных объектов установлены пороговые значения объемов производства или выпуска продукции. Положения Директивы не применяются по отношению к тем предприятиям, производственная мощность (или объем выпуска продукции) которых не превышает установленные пороговые значения (например, соответствующее пороговое значение объема выпуска продукции для предприятий по производству бумаги установлено на уровне более 20 т в день).

В рамках Директивы установлены следующие требования:

–распространение действия системы выдачи комплексных экологических разрешений на все виды производственной деятельности, которые определены в рамках Директивы;

–предоставление предприятиями, подающими документы на получение комплексного экологического разрешения, достаточного объема информации для определения условий этого разрешения;

–осуществление комплексных и скоординированных разрешительных процедур уполномоченными органами (при этом рекомендуется осуществлять выдачу комплексного экологического разрешения даже в тех случаях, когда это не является обязательным требованием);

–полное и всестороннее определение требований и условий выдачи комплексного экологического разрешения с учетом всех ключевых видов воздействий на окружающую среду (по поступ-

лениям загрязняющих веществ в атмосферу, водные объекты

ипочвы);

–использование в процедуре выдачи комплексного экологического разрешения концепции «НДТ» и обеспечения соответствия с действующими нормативами качества окружающей среды;

37

–обеспечение эффективного использования энергии, контроля уровней шума и вибрации, применения практических методов сокращения объемов образования отходов и предотвращения загрязнения почв и подземных вод;

–включение мероприятий по предотвращению аварийных ситуаций и локализации/снижению их последствий в условия выдачи комплексного экологического разрешения;

–установление четко определенных требований к мониторингу соблюдения условий выданного комплексного экологического разрешения;

–проведение периодического пересмотра условий выдачи комплексного экологического разрешения;

–установление конкретных требований по обеспечению информирования и участия общественности и ее доступа к соответствующей документации;

–обеспечение учета негативных воздействий на окружающую среду и сведение к минимуму вероятности трансграничного переноса загрязняющих веществ на дальние расстояния.

Требования Директивы являются обязательными к выполнению во всех странах – членах ЕС применительно ко всем новым объектам и проектам капитальной реконструкции существующих объектов с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС, т.е.

начиная с октября 1999 г. Что касается объектов, находящихся в эксплуатации или получивших комплексные экологические разрешения до наступления вышеуказанной даты, то они должны были обеспечить выполнение требований Директивы 96/61/ЕС не позднее 31 октября 2007 г. Странам ЕС предоставлено право самостоятельного принятия решений по вопросам организации процесса пересмотра действующей системы комплексных экологических разрешений с целью достижения соответствия требованиям Директивы не позднее установленной даты (31.10.2007) на основе использования отраслевого или иного подхода.

3.2.2. НДТ в составе Директивы «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений на окружающую среду»

Директива включает требования по обязательному использованию НДТ и дает четкое и детальное определение данного понятия. Понятие «технологии» включает как используемую техноло-

38

гию производства, так и способы проектирования, строительства, технического обслуживания, эксплуатации и вывода производственного объекта из эксплуатации. Технологии считаются «доступными» в том случае, если их развитие и проработка достигли такого уровня, который позволяет осуществлять их внедрение в соответствующей отрасли промышленности, обеспечивая сохранение экономической жизнеспособности производственных объектов с учетом затрат и выгод (связанных с внедрением и использованием НДТ), а также при условии обеспечения достаточной доступности НДТ для хозяйствующих субъектов, независимо от страны разработки или использования этих технологий. Технологии считаются «наилучшими» в том случае, если они являются наиболее эффективными с точки зрения обеспечения общего высокого уровня охраны окружающей среды в целом, т.е. позволяют учитывать компромиссные комбинации между различными видами воздействий на окружающую среду. Решение по поводу определения конкретной НДТ для отдельного предприятия принимает компетентный орган (выдающий комплексное экологическое разрешение) на основе положений Статьи 9 Директивы, в том числе принимая во внимание характеристики предприятия и его месторасположение.

Резюмируя, можно отметить следующее:

–для каждой отрасли производства определяются собственные НДТ;

–условия выдачи комплексного экологического разрешения должны определяться с учетом местных факторов, оценка которых выполняется соответствующим компетентным органом (выдающим комплексное экологическое разрешение);

–НДТ постоянно развиваются и совершенствуются.

При этом следует отметить, что комплексное экологическое разрешение не должно содержать предписания по поводу использования какой-либо конкретной технологии. В рамках комплексного экологического разрешения устанавливаются лимиты на сбросы/выбросы загрязняющих веществ (в частности, тех веществ, перечень которых приведен в Приложении III) в соответствии с нормативами, определенными в документации по НДТ. В настоящее время во исполнение требований Директивы «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений на окружающую среду» Европейская комиссия разработала 33 спра-

39

вочника по НДТ для различных отраслей промышленности, перечисленных в Приложении I к вышеуказанной Директиве, и приступила к разработке еще двух отраслевых справочников. Положения этих справочников должны учитываться при определении условий выдачи комплексных экологических разрешений. Положения статьи 9 Директивы обеспечивают необходимую степень гибкости при определении условий выдачи комплексного экологического разрешения для каждого конкретного предприятия. Единственным обязательным условием является соответствие нормативным значениям, определенным в Справочниках НДТ. Причем в справочниках НДТ не установлены фиксированные значения выбросов/сбросов, а определены диапазоны, в пределах которых могут находиться уровни поступления загрязняющих веществ в окружающую среду при условии использования НДТ. Предельные значения выбросов представляют собой обязательный минимум (т.е. условия конкретных комплексных экологических разрешений ни в коем случае не должны быть менее жесткими, чем эти значения) и всегда устанавливаются с учетом действующих нормативов качества поверхностных вод и атмосферного воздуха, определенных в рамках других директив ЕС.

3.2.3. Предельные допустимые значения (нормативы) выбросов и их взаимосвязь с другими европейскими директивами

Директива «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений на окружающую среду» не устанавливает предельно допустимые значения выбросов для конкретных загрязняющих веществ. Нормативные значения выбросов для основных загрязняющих веществ могут быть установлены на уровне ЕС, если возникнет необходимость в централизованных действиях со стороны Европейского сообщества. Поскольку такой необходимости до настоящего времени не возникало, то для контроля уровней загрязнения применяются нормативы выбросов, установленные в рамках других законодательных актов ЕС, перечисленных в Приложении II к Директиве, например, таких как директивы по сбросам опасных веществ в водные объекты, по крупным тепловым электростанциям, по летучим органическим соединениям, по отходам, по специфическим опасным веществам (таким как асбест), по мусоросжигательным заводам. Кроме того, для других

40