Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

дарственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства. В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции РФ кандидатура на должность Председателя Центрального банка представляется Президентом России, назначается же он Государственной Думой.

Федеральное Собрание имеет особый статус в отношении принятия законов (ст. 104–108 Конституции РФ). Право законодательной инициативы, кроме Совета Федерации и Государственной Думы, также имеют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие лица. Однако непосредственно федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст. 105 Конституции РФ), а принятые законы передаются на рассмотрение Совету Федерации, который вправе отклонить или одобрить принятый закон. Далее федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, направляется Президенту Российской Федерации, который может либо подписать его и, соответственно, как требует закон, обнародовать, либо отклонить.

Некоторые общественные группы в России высказывают недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности, что во многом является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации, а с другой стороны, это результат политической ситуации, которая складывалась на протяжении 1990-х – начала 2000-х гг. Между тем во многих демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. Одновременно с этим парламент выступает как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как представитель интересов тех из них, которые обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны. Учитывая это, следует подчеркнуть, что деятельность российского парламента сегодня зачастую осуществляется сложным, во многом противоречивым путем.

Российская Федерация – самое большое и самое многосубъектное государство в мире. Оно состоит из 88 субъектов 6 видов, в их числе 21 республика, 7 краев, 48 областей, одна автономная область, 2 города федерального значения, 9 автономных округов.

81

Деятельность субъектов Федерации базируется на принципе федерализма, который предполагает наличие двух уровней государственных органов России: уровень федеральных органов государственный власти и уровень органов государственной власти субъектов Федерации.

Российский федерализм отличается рядом особенностей. Так, в частности, федеративная система имеет так называемую «матрешечную» структуру, т. е. одни субъекты входят в состав других. Управленческой проблемой также является асимметричность Российской Федерации, выраженная в наличии разнохарактерных государственно-правовых статусов равноправных, согласно Конституции, субъектов.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими. Их структура, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и исторических особенностей. Среди региональных представительных органов власти существуют институты с правовыми статусами. Например, республиканские парламенты; краевые законодательные собрания; областные думы; городские думы (Москва, Санкт-Петербург); представительные органы власти автономных округов и области. Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции соответствующих республик и носят название «парламент». Региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города. В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, фактически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо подписывает законы, принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти. В полупрезидентских республиках законодательный представи-

82

тельный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; кроме того, общая схема соподчинения должностей и разграничения полномочий аналогична общефедеральной системе властных структур. В парламентских республиках полномочия парламентов ограничены.

Законодательными представительными органами краев являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав; основная организационная форма их деятельности – заседания. Тем не менее в областных думах образуются комитеты и комиссии, для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы.

Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления.

В складывающейся системе политико-властных отношений значительное место сегодня занимают органы местного самоуправления (муниципальной власти).

Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функ- ционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. Компетенция государственных органов определяется прежде всего уровнем той деятельности, для которой они создаются. Административно-тер- риториальное устройство, географические и климатические условия, исторически сложившиеся традиции и национальные особенности также оказывают влияние на распределение управленческих функций между государственными органами.

Местные представительные органы власти существуют на уровне района, округа, города.

Для политического пространства Российской Федерации характерно в целом повышение значимости для локальных групп насе-

83

ления местных органов власти, поскольку именно на этом уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, а политика местных органов власти приближена к людям, их делам, потребностям. Следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, публичные, домовые комитеты – все это важные и полезные общественные объединения, но они не имеют властных функций.

На муниципальном уровне менеджмент в публичной политике проявляется в различных формах, таких как: местные референдумы, территориальное общественное самоуправление, собрания (сходы) граждан, обращения и петиции, мирные массовые акции населения, общественные советы по различным направлениям деятельности муниципального образования и др. Относительно новой структурой местной власти являются районные управы. Принципы и механизмы их управления, взаимодействия с другими политическими субъектами определяются общим статусом региона, реальным распределением функций между государством, округом и районом и т. п. Рассмотрим подробнее одну из форм реализации менеджмента в публичной политике на муниципальном уровне – проведение местного референдума.

Местный референдум – голосование граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, по вопросам местного значения, отнесенным Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации к ведению соответствующего муниципального образования. Законы «О местном референдуме» приняты во всех субъектах Российской Федерации исходя из специфики их развития, однако имеют некоторые общие черты, регулирующие проведение и анализ результатов референдума.

В международной практике местный референдум занимает различное положение среди форм непосредственной демократии и института выборов. В некоторых странах, например Швейцарии, данный институт выступает традиционной формой выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности органов местной власти и решению местных проблем. В Европейской хартии местного самоуправления он упоминается как институт, дополняющий основную форму организации и деятельности управления на местах, каковой являются советы или собрания, состоя-

84

щие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии специально указывается, что наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум, или любым другим формам прямого участия граждан в управлении. В Конституции Российской Федерации в большей степени делается акцент на непосредственные формы участия населения в осуществлении местной власти.

Начиная с 2004 г. законодательная база субъектов Российской Федерации, регулирующая вопросы местного референдума, планомерно приводится в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 2006 г. ¹ 131-ФЗ. Так, например, впервые в законодательной практике местного самоуправления ст. 31 Федерального закона введен институт опроса граждан. Поскольку цель проведения опроса – выявление мнения населения и учет этого мнения при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, институт опроса граждан является формой, адекватной консультативному референдуму. Результаты опроса носят рекомендательно-консультативный характер при принятии решений органами публичной власти.

Местный референдум в Российской Федерации проводится на всей территории муниципального образования; граждане участвуют непосредственно, лично, свободно. Проведение референдума – по месту проживания граждан. Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в местном референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.

На местный референдум могут выноситься: вопросы местного значения (в частности, принятие и изменение устава муниципального образования; определение структуры органов местного самоуправления; иные вопросы местного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации к ведению муниципальных образований); вопросы, решение которых не допускается без учета мнения населения соответствующих террито-

85

рий (изменение границ муниципального образования; размещение предприятий, сооружений и иных объектов, затрагивающих экологические интересы населения); иные вопросы, требующие учета мнения населения в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Существует несколько основных правил проведения местного референдума, в частности, повторный местный референдум с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса, как и ранее, не проводится в течение одного года после дня официального опубликования (обнародования) результатов текущего референдума. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местного референдума, осуществляется за счет средств местного бюджета. Инициатива проведения местного референдума принадлежит: представительному органу местного самоуправления; гражданам, имеющим право на участие в местном референдуме. Для инициирования местного референдума достаточно заявления инициативной группы, в котором указывается формулировка вопроса (вопросов) или текст проекта решения, фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, номера и серии паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории соответствующего муниципального образования. К заявлению должен быть приложен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении местного референдума и об избрании уполномоченных представителей. Заявление подписывается всеми членами инициативной группы. Избирательная комиссия муниципального образования, установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Закона, в течение 10 дней со дня поступления заявления инициативной группы принимает решение о ее регистрации и выдает регистрационное свидетельство. В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное постановление избирательной комиссии муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. С момента получения документа о регистрации инициативная группа местного референдума вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе, действительно

86

в течение одного месяца. Расходы по сбору подписей несет инициативная группа. После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа составляет итоговый протокол, в котором указывается дата регистрации инициативной группы, дата окончания сбора подписей, количество собранных подписей. Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные, экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия муниципального образования проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Закона о местном референдуме и в течение 10 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением представительному органу местного самоуправления соответствующего муниципального образования. В случае, если избирательная комиссия муниципального образования обнаружит нарушения, связанные с оформлением документов, документы возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Проведение местного референдума назначает представительный орган местного самоуправления. Вопросы, выносимые на местный референдум, должны исключать множественность их толкования. Голосование может быть назначено на любой день, но не позднее чем за 70 дней до дня проведения местного референдума. Решение представительного органа местного самоуправления о назначении местного референдума в пятидневный срок публикуется в местных средствах массовой информации либо иными средствами доводится до сведения граждан.

Подготовку и проведение местного референдума осуществляют: избирательная комиссия муниципального образования, действующая в качестве комиссии муниципального образования по проведению местного референдума; участковые комиссии по проведению местного референдума.

Участковая комиссия по проведению местного референдума формируется представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 40 дней до дня проведения местного референдума в количестве 5–9 членов на основе предложений общественных объединений, собраний граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, по месту работы, службы, учебы и жительства

87

в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством федеративного субъекта и уставом муниципального образования.

Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, которые осуществлялись самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.

На сегодняшний день система муниципалитетов также функционирует в рамках законодательного и управленческого поля, формируемого государством. С другой стороны, муниципалитеты рассматриваются как фактор демократизации, модернизации российского общества.

Федеральные и региональные органы государственной власти постоянно занимаются выработкой и реализацией государственной политики в области местного самоуправления. Так, 15 декабря 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена федеральная целевая программа государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Она включала в себя два этапа: 2000–2002 гг. – создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; 2003–2014 гг. – выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивость социально-экономического развития муниципалитетов и существенное повышение уровня жизни населения. На сегодняшний день основные аспекты и направления данной программы получили свое развитие.

В Администрации Президента Российской Федерации существуют структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия центральных и муниципальных органов власти. Так, при Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия действует специальная межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.

Патронаж центральных органов власти заключается в установлении государственной защиты и гарантий местного самоуправле-

88

ния; осуществлении государственного контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; установлении государственно-правовой ответственности органов и выборных лиц местного самоуправления, включая прекращение их полномочий (в случае нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования).

Всвою очередь, муниципальные органы власти, будучи относительно самостоятельным институтом, оказывают существенное влияние на государство и его структуры. Это влияние выражается

вряде положений, наиболее важными из которых представляются следующие: наличие у представительных органов местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации; осуществление муниципальными органами переданных им отдельных государственных полномочий; участие

визбирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти различного уровня, референдумов и т. д. В наиболее полной мере данное положение выражается во взаимодействии различных органов представительной власти Москвы. Двойной статус Москвы как субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяет специфические проявления полномочий органов государственной власти, выступающих одновременно и органами государственной власти, и органами местного самоуправления, которые, соответственно, в первом случае решают вопросы государственного значения, а во втором – проблемы местного самоуправления.

Входе государственного и муниципального строительства в субъектах Российской Федерации выработались многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, например, в Южном федеральном округе традиционным становится проведение ежемесячных совещаний, семинаров, в том числе информационных, с депутатами представительных органов местного самоуправления, муниципальных образований.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой важнейшее звено в системе управления, вовлекающее граждан в процесс практического повседневного управления на местном уровне. Однако необходимо отметить, что в настоящее

89

время в Российской Федерации большинство созданных органов территориального общественного самоуправления не может в полной мере воспользоваться правами, предоставленными им законом. Основной причиной этого является нерешенность ряда вопросов о взаимодействии муниципалитетов и органов государственной власти.

Впрактике взаимодействия различных уровней представительной власти на сегодняшний день отсутствует четкое разграничение предметов ведения и полномочий, что нередко приводит

ких смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решаются также и региональными органами власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями федерального представительного управления.

Вцелом, политическое управление предполагает учет и согласование разнообразных и часто противоречивых интересов различных социальных групп, постоянный диалог и взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского общества.

Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий центральных органов публичной власти, регионов и муниципалитетов.

Контрольные вопросы

1.Что принято понимать под системой органов государственной власти в России? Назовите основные принципы их классификации.

2.Какие основные функции по обеспечению взаимодействия различных уровней государственной власти выполняет Президент РФ? Какова роль в данном процессе представителей Президента и Экспертного управления в составе Администрации Президента РФ?

3.Что входит в компетенцию Федерального Собрания при осуществлении полномочий в рамках публичной политики?

4.Назовите основные принципы координации управленческих функции в субъектах РФ.

90