Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

Выделяют две группы теоретических методов, объясняющих политико-технологическое управление и нацеленных на решение различных познавательных задач.

Первая группа методов ориентирована на изучение систем- но-функционального контекста политико-технологического управления, выработку оптимального способа его изучения как объективно существующего развивающегося процесса и предназначена для аналитического конструирования политико-техноло- гического управления. К этой группе относятся структурализм, топологический анализ, функционализм и системный анализ. В совокупности они позволяют изучать политико-технологическое управление как объективное социальное явление, результат деятельности людей, создавших особый тип взаимодействий, связей и отношений, как особый сегмент социальной реальности. Объект анализа здесь – субъекты и объекты управления, функции, группы и организации, статусы и роли, информационные каналы и системные отношения.

Вторая группа методов подчинена задаче поиска механизмов понимания политической деятельности индивидов, ориентирована на исследование действий участников политико-техноло- гического управленческого процесса. Само это управление предстает как деятельность людей, преследующих собственные цели, реализующих свои интересы и потребности. Задача – понять и объяснить мотивы, толкающие людей к участию в данном виде взаимодействий. К этой группе относятся теории рационального выбора, теории обмена, теории личности, бихевиоральные теории, когнитивные теории. В совокупности они позволяют сделать то, что невозможно в рамках методологических подходов, ориентированных на конструирование социальной реальности. Внутренний мир, сознание отдельного человека, его установки не могут быть описаны в рамках тех же понятий и категорий, что и объективный мир политических отношений, институтов, норм и организаций. Менеджмент в публичной политике как особый вид управления реализуется не только путем создания нормативных ограничений для объекта управления, но и путем воздействия на мотивацию людей, вовлеченных в управленческий процесс.

11

Менеджмент в публичной политике и принципы конструирования политических ситуаций

Задачи, решаемые политическим менеджментом, разнообразны: повышение доверия правительству, лоббирование законопроекта, победа на выборах, выход из конфликтной ситуации и т. д. Потребности знания об объектах воздействия, формирования имиджевых стратегий, решения многих других проблем предполагают направленный поиск информации, подчиненный решению важной методологической задачи – аналитического конструирования ситуации. В литературе отмечается потребность создания модели, способной выразить совокупность факторов, влияющих на поведение, в том числе на электоральное поведение избирателей.

Главную проблему для политических технологов составляет подвижность, изменчивость ситуации, когда каждый раз необходимо заново ее исследовать, изучать, чтобы принимать эффективные управленческие решения.

Конструирование ситуации осуществляется поэтапно и может быть представлено в виде схемы.

Ориентация на цель делает процесс сбора информации направленным, задает алгоритм поиска. Само направление поиска информации формулируется, как правило, в простых вопросах, суть которых сводится к одному: что делать, чтобы достичь цели. Однако для ответов на эти вопросы необходимо проделать исследовательскую работу.

Познанию ситуации соответствует теоретическое моделирование. С его помощью можно выявить и наглядно представить наиболее существенные стороны объекта, связать воедино составляющие его элементы. Теоретическая модель задает общую направленность исследованию, с другой стороны, она представляет собой абстрактную конструкцию ситуации, поэтому требует методологического обоснования. Значение модели заключается в том, что она позво-

12

ляет извлекать такое знание о ситуации, которое недоступно непосредственному наблюдению.

Ключевым в модели является понятие «образ», заключающее в себе образ-знание (выступает в форме зафиксированного знания); образ-значение (задает значение политического объекта); образ будущего.

Структурные составляющие модели «образ» взаимосвязаны. Политическая активность масс в первую очередь определяется об- разом-значением и образом будущего. Образ-знание, в свою очередь, концентрирует переработанную избирателем информацию. Он влияет на формирование образа-значения и образа будущего, а через это – на политическую активность масс.

Следующим шагом может быть операционализация, т. е. перевод теоретической модели в русло эмпирической интерпретации. В ходе операционализации абстрактные понятия разделяются на показатели и характеристики, эмпирически выявляемые в процессе непосредственного наблюдения и в ходе специальных измерительных процедур. Так, понятие «образ-знание» в процессе операционализации может быть «разложено» на следующие составляющие:

–осведомленность населения о существовании политика;

–осведомленность о его деятельности;

–представления о его личных и деловых качествах и т. д.; Операционализация дает возможность перейти от «аналити-

ческого теоретизирования» к «аналитическому конструированию ситуации», т. е. к получению конкретного знания об участниках политико-управленческого процесса и условиях, в которых он разворачивается. Далее следует выработка практических рекомендаций по повышению его эффективности. Теоретическая модель и составляющие ее понятия в ходе операционализации предстают в доступном для конкретного наблюдения виде.

Операционализация позволяет не только конкретизировать поиск новой информации, но и решать обратную задачу – отбирать из уже накопленной информации ту, которая действительно необходима для аналитического конструирования ситуации.

Эмпирические методы политического менеджмента в публичной политике

Сбор информации в аналитическом конструировании ситуации осуществляется с помощью различных эмпирических методов.

13

В отличие от теоретических, эмпирические методы ориентированы на получение непосредственного знания о конкретном объекте.

Эмпирические методы разделяют на количественные и качественные. К количественным относятся: наблюдение, анкетные опросы, контент-анализ. К качественным – case-study (изучение случая), глубинные интервью, работа с фокус-группами.

Метод наблюдения – это систематизированное, направленное восприятие явления или процесса, черты и свойства которого фиксируются наблюдателем. Так, наблюдение в ходе избирательной кампании за действиями соперников предполагает фиксацию их заявлений, участия в предвыборных мероприятиях, оценку рекламы и т. п. Метод наблюдения имеет много общего с повседневным восприятием интересующих нас политических событий. Однако научно организованное наблюдение, осуществляемое профессионалами, отличается широтой поля наблюдения, способностью выявлять разнообразие поступков действующих лиц на политической арене, степень повторяемости тех или иных событий, определять характер взаимодействий, реконструировать их последовательность.

Анкетный опрос позволяет узнать о процессах, происходящих в сознании личности, выявить, о чем человек мечтает, какой тип государства считает наиболее целесообразным, каким лидерам и политическим партиям отдает предпочтение. Эти процессы могут до определенного времени никак не проявляться в политическом поведении людей, но подспудно готовить последних к каким-либо действиям. Значение анкетных опросов заключается в том, что они позволяют выявить установки, ценностные ориентации, предпочтения населения, без знания которых невозможно всерьез рассчитывать на успех в достижении поставленных целей. Опросы могут также дать информацию о поступках, событиях, которые в силу различных причин оказались за пределами научного наблюдения.

Контент-анализ – систематическая обработка, оценка и интерпретация форм и содержания информационного источника. Контент-анализ позволяет выявить, какая информация и в каком объеме содержится в предвыборных плакатах и программных заявлениях кандидата, отражают ли эти документы состояние общественного мнения, потребности и интересы масс. Контент-анализ особенно актуален в тех случаях, когда нет возможности провести анкетный опрос, но крайне необходима информация о приоритетных целях той или иной политической организации, государственного учреждения, политического лидера.

14

Case-study (изучение случая) предполагает своего рода «погружение» исследователя в изучаемый объект и дает возможность «всесторонне рассмотреть «случай» в единстве его взаимосвязей и динамике развития, изучить групповые нормы и ценности, структуру ролей или систему властных отношений. Этот метод позволяет получить многостороннюю информацию об одном объекте. В политическом менеджменте с помощью case-study изучаются отдельные политические движения, партии, а также отдельные личности, которые являются объектами управленческого воздействия.

Глубинное интервью представляет собой опрос, в котором исследователь непосредственно беседует с респондентом, предлагая ему самому формулировать ответы на заранее подготовленные вопросы, побуждая его к рассуждениям, к оценке различных событий. В ходе такой беседы-интервью удается выявить сложную гамму представлений респондента, понять его эмоциональные переживания, опасения, надежды. Политтехнологи прибегают к этому способу получения информации при подготовке масштабного анкетного опроса или когда в силу каких-либо причин нет возможности подготовить и качественно провести анкетный опрос.

Метод «фокус-группы» используется для определения отношения различных групп к тому или иному событию, явлению. Он представляет собой направляемое и регулируемое обсуждение выбранной темы, в котором участвуют люди, подобранные путем научно обоснованной выборки. Продуманная методика организации групповой дискуссии позволяет изучить реакцию населения на выступление политического лидера, на предвыборное заявление, на политическую рекламу и т. п.

1.2. Публичная политика: понятие и реальность

Словосочетание «публичная политика» получило широкое хождение в 1990-х гг. Тогда о публичной политике говорили простые люди, идеи публичной политики развивала общественность, публичную политику анализировали ученые, термин «публичная политика» широко использовали политические и государственные деятели. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации, программных выступлениях лидеров страны отражены положения о необходимости формирования и реализации публичной политики в интересах общества (см.: Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ. 2001–2007 гг.).

15

Ранее, в советское время, публичная политика представлялась совокупностью легитимных, принятых со всеми надлежащими процедурами и оформленных в правовых документах решений коммунистической партии и советского правительства. Фактически понятие публичная политика было замещено понятием «государственная политика».

Сегодня в литературе и политической практике существуют различные определения «публичной политики». Для одних авторов – это борьба за власть, которая ведется в рамках открытых и гласных процедур, с апелляцией к «общим интересам» и признанием ответственности перед обществом. Другие соотносят с публичной политикой процессы принятия властных решений, которые являются «прозрачными» и открытыми для участия заинтересованной части населения, «публики». Часть авторов полагает, что это процесс коммуникации заинтересованных групп по поводу стратегических целей власти и конкретных властных решений. При этом под публичной политикой понимается сфера пересечения деятельности и интересов государства и гражданского общества, в рамках которой устанавливается система обратной связи между ними. Главное во всех этих определениях – наличие «публики», обратной связи, общественного участия.

Следует отметить, что в начале и середине 1990-х гг. публичная политика нередко отождествлялась с «общественной политикой» или «открытой политикой». Критики такого подхода и тогда, и сегодня отмечают, что это суживает, обедняет содержание того, что есть публичная политика.

Выявились терминологические трудности, связанные с адекватностью перевода понятия policy. Русскому слову «политика» соответствуют три понятия на английском языке: politics – взаимодействия в процессе борьбы за завоевание или удержание власти; policy – использование властных полномочий для решения тех или иных проблем, для проведение той или иной политики; а также polity – формальное и неформальное становление политического порядка.

В ходе дискуссий 1990-х гг. утвердилось представление, что термин «публичная политика» следует понимать не только как public policy, но и как public politics, т. е. в значении, которое отсутствовало в англоязычном оригинале этого термина (надо отметить, что некоторые авторы переводили «публичную политику» и как «социальную политику», что вызвало справедливую критику).

16

А. Сунгуров предложил четко зафиксировать, к какой именно политике – в смысле «politics» или «policy» – следует относить термин «публичный». При применении обсуждаемого термина к политике как борьбе за власть публичность воспринимается как «зрелищность», «театральность» без серьезного влияния на политические события. При этом сами средства массовой информации подчас начинают не только отражать политические события, но непосредственно их творить.

Часть авторов, в том числе Н. Шматко, в трактовке публичной политики сделали акцент на то, что она представляет собой симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта масс-ме- дийной коммуникации. Такая политика осуществляется в порядке интервенции в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов. С точки зрения Н. Шматко, публичная политика существует как совокупность практических акций, превентивных мер, контроля, регуляции, публичных обсуждений. Вместе с тем это ансамбль категорий социального восприятия, легитимных номинаций, социальных классификаций и иерархий, определений нормы и девиации, оценочных суждений.

Именно в этом значении публичная политика, начиная с конца 1990-х гг., и стала пониматься как открытая, публичная борьба за власть, сопровождаемая публичными дебатами и активной ролью СМИ. При этом некоторые авторы в трактовке понятия предлагали делать акцент на публичность, открытость, соответствие выборных процедур демократическим стандартам, возможность согласования интересов различных групп влияния, т. е. акцентировали внимание на policy of politics. Другие, напротив, делали акцент на public policy, а не politics.

Представляет интерес определение публичной политики, сформулированное В. А. Михеевым (Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики // Власть. 2005. Июль). Автор полагает, что «публичная политика – это деятельность, характеризующаяся системным взаимодействием государства, частного сектора, институтов гражданского общества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства, распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа или населения определенных территорий».

17

Понятие «публичная политика» органично связано с понятием «публичная сфера», которое представляется как «собрание» частных лиц, обсуждающих друг с другом и с властями вопросы, связанные с управлением государством и регулированием гражданского общества. В публичной сфере оппоненты пытаются обосновать свои позиции, апеллируя к разуму и универсальным принципам. Для публичной сферы характерна открытость дискуссии (хотя реально в ней участвуют лишь некоторые), при этом личные суждения превращаются в общественное мнение через участие в свободных и равных дебатах.

Трансформация публичной сферы связана с проблематикой социальной борьбы и расширения избирательного права, следствием чего стал приход в политику масс. Трансформацию пережили институты, служившие «площадкой» для публичной сферы. Сегодня развитие современных средств массовой коммуникации порождает псевдопубличную сферу, в которой «культурные продукты» потребляются без критического обсуждения. Так, на смену «читающей публике» приходит массовое сообщество потребителей. Политический выбор опирается на вкусы и эмоции, а не на рефлексивные суждения. Эти изменения вызывают разные оценки ученых и политиков. Одни исходят из пессимистической точки зрения, полагая, что изменения фатальны и «качественное» общественное мнение навсегда ушло в прошлое. Массовое общество обречено быть объектом манипуляции. Другие, сторонники концепции делиберативной демократии, например Ю. Хабермас, придерживаются оптимистической точки зрения: публичная сфера может быть возрождена на новой институциональной основе.

1990-е гг. отмечены конфликтным плюрализмом в публичной сфере. Ее «площадки» («места дислокации» публичной сферы) – СМИ, парламент, Интернет. Акторы публичной сферы – «официальные лица», «публичные политики», политические партии, журналисты, с середины 1990-х – политтехнологи и др.

Цели, нормы, стратегии политики – борьба за власть и связанные с нею возможности. Порядок формирования органов власти и распределение их компетенции не стимулировали публичную артикуляцию политических альтернатив как средства борьбы за власть. СМИ во многом были вынуждены руководствоваться коммерческими интересами. Имела место постепенная

18

фрагментация аудитории ТВ и печатных СМИ. Сокращалась плотность непосредственно-личных коммуникаций в публичной сфере. Позже выявились тенденции моноцентризма, изменения конфигурации публичной сферы. Происходило расширение политического «центра», пытающегося вобрать различные оттенки мнений, трансформация политического спектра в сочетании со стремлением стимулировать развитие партий сверху, попытки создать дополнительные институты для репрезентации общественного мнения, развитие множества альтернативных публичных сфер.

Основные акторы поля публичной политики современной России

1.Бизнес-структуры, корпорации, ассоциации бизнеса.

2.Политические партии.

3.СМИ.

4.Наука и экспертное сообщество.

5.Международные организации и фонды.

6.Общественные и экспертные советы при органах власти. Субъекты публичной политики включаются в процессы подго-

товки и реализации властных решений. Основными признаками субъекта политики являются его способность и возможность влиять на принятие политических решений, обеспечивать контроль его осуществления, иметь средства и возможности такого контроля. Сама публичная политика невозможна без процесса разнообразных коммуникаций общественных групп по поводу целей и задач государственной власти и местного самоуправления.

Условия осуществления публичной политики

1.«Прозрачность» власти, наличие реальных механизмов общественного влияния на принятие властных решений; отказ от имитационных технологий; свободный доступ к информации, возможность получения информации в приемлемой форме.

2.Нацеленность власти на решение проблем населения, на удовлетворение потребностей и запросов людей. Налаживание постоянного сотрудничества властей с местным сообществом. Одновременно в центре внимания власти должно находиться развитие сотрудничества с организа-

19

циями третьего сектора – профсоюзами, бизнес-ассоциа- циями и т. д.

3.Система консультаций с гражданскими организациями, представляющими интересы групп населения, в виде постоянно действующих консультативных советов, общественных палат и др.

4.Разработка методов выявления актуальных общественно-по- литических проблем, обсуждение этих проблем и путей их решения с местными жителями.

5.Соответствие власти современным требованиям менеджмента, использование передовых управленческих подходов, переход от иерархической формы организации к использованию матричной и сетевых структур; постоянная переподготовка сотрудников аппаратов власти; борьба с коррупцией.

6.Внедрение передовых систем выявления и поиска решений существующих проблем, сотрудничество власти с независимыми экспертами, с научным сообществом, с «фабриками мысли» и центрами публичной политики.

7.Доверие к властным структурам со стороны населения.

Контрольные вопросы

1.Какие подходы к публичной политике существуют в литературе?

2.Чем public policy отличается от public politics?

3.Что такое публичная сфера, чем она отличается от публичной политики?

Литература

1.Публичная политика-2005. – СПб., 2006.

2.Михеев В. А. Социальное партнерство и пути совершенствования публичной политики // Власть. – 2005. – Июль.

3.Шматко Н. А. Феномен публичной политики // Социологические иссле-

дования. – 2001. – ¹ 7.

4.Якимец В. Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. – М., 2004.

1.3.Этапы развития менеджмента публичной политики

вРоссии

ВРоссии проблематика политического менеджмента и публичной политики активно разрабатывается с начала 1990-х гг. Тогда

20