Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

Его введение является закономерным итогом демократизации общества.

Главная задача деятельности омбудсмана – охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными видами контроля и надзора.

Важнейшая черта института омбудсмана – его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.

К основным функциям омбудсмана относится контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмана либо по жалобам граждан.

В ряде случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.

Институт омбудсмана обладает редким качеством – с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных со- циально-политических условий страны, а с другой – не изменять своим основным свойствам и содержанию.

Контрольные мероприятия омбудсмана направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, характерных только для него, – методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсману (кроме упоминавшихся Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмане незави-

101

симое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

Итак, институт омбудсмана в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека

иукрепления законности в деятельности государственных органов. Функции широкого надзора за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и признание со стороны общественности. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус

иобеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав

исвобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Фактически создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Необходимо отметить также, что столь широкая распространенность института омбудсмана – свидетельство того, что этот институт оказался крайне гибким и адаптивным, способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских, и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмана и принадлежность государства к той или иной правовой семье – англосаксонского или континентального права.

Исходя из этого, можно говорить о его определенной «универсальности», при том что почти нигде не происходило прямого копирования, а, напротив, институт омбудсмана подстраивался под сложившиеся в данном государстве политические, правовые, культурные реалии и традиции, сохраняя вместе с тем свою философию,

102

свои основные концептуальные принципы. Именно наличие таких базовых черт и позволяет говорить об одном институте, несмотря на то, что в разных странах он получил самые различные наименования и имеет значительные особенности. Единственное, что требуется для восприятия государством и обществом института омбудсмана – наличие демократического режима. Последнее замечание делает особенно важной и значимой роль омбудсмана в государствах, переживающих период демократической трансформации, требующий преодоления авторитарных традиций и становления новых принципов функционирования государственного механизма. Омбудсман при определенных условиях способен создать дополнительные серьезные стимулы для этого процесса – в первую очередь в том, что касается изменения сознания как чиновников, так и граждан.

Подведем итог.

Основные функции института омбудсмана:

–Содействие более эффективной работе власти.

–Содействие гражданам в восстановлении нарушенных властью прав.

–Реализация функции посредника, моста между обществом и властью.

–Реализация функции внесудебного расследования. Привлекательные черты (если «смотреть из общества»):

–Он представляет собой легко достигаемый ресурс власти, близкий к обычному гражданину.

–Обладает быстротой рассмотрения и реагирования.

–Важной чертой института омбудсмана является большее доверие, «кредитоспособность» со стороны простых граждан.

–Институт омбудсмана исправляет дисбаланс между «Давидом» (гражданином) и «Голиафом» (правительством).

–Наконец, он усиливает ответственность чиновников.

В то же время он обладает привлекательными чертами и в глазах публичной власти:

–Доступность института повышает привлекательность самой власти.

–Институт омбудсмана не несет в себе угрозы насилия для власти и не связан с партиями, т. е. не является потенциальным конкурентом.

–Он достаточно экономичен (по оценкам специалистов, его стоимость для государства составляет одну десятую от стоимости суда).

103

–Институт омбудсмана является важным инструментом предупреждения коррупции – он способен дать новый взгляд на проблему.

–Наконец, он является механизмом контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, особенно ее среднего и нижнего уровня.

Контрольные вопросы

1.Где впервые возник институт омбудсмана? Чем важен институт омбудсмана с позиций общества и власти?

2.Какие типы специальных Уполномоченных по правам человека существуют в России?

3.Должны ли Уполномоченные по правам человека существовать во всех субъектах РФ?

4.Связано ли создание института Уполномоченного по правам человека с характером политического режима региона?

5.Является ли рекомендательный характер решений омбудсмана признаком слабости института?

6.Почему в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» для внесения в список для тайного голосования по кандидатуре Уполномоченного требуется квалифицированное большинство, а для избрания – простое?

7.В чем состоят препятствия на пути появления института Уполномоченного в субъекте РФ?

8.Какие типы нарушения прав человека рассматриваются Уполномоченными как наиболее важные?

9.С какими из государственных структур наиболее вероятны конфликты в работе Уполномоченных?

Литература

1.Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» от

04.08.94¹ 1587 // Российская газета. 1999. 9 авг.

2.Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 г. ¹1457 «Об утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. ¹ 43. Ст. 4886.

3. Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2001 г. ¹ 1120 «О внесении изменений и дополнений в Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации,

104

утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 г. ¹ 1457, и об утверждении состава Комиссии» // Российская газета. 2001. 15 сент.

** *

1.Государственное управление и политика: учеб. пособие / под ред. Л. В. Сморгунова. – СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002.

2.Комиссии и Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. – СПб.: Норма, 2002.

3.На пути к региональному уполномоченному по правам человека / под ред. А. Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000.

4.Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах: в 2 т. – СПб., 1999.

5.Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные. – СПб.: Норма, 2001.

6.Сунгуров А. Ю. Из опыта развития института омбудсмана в регионах России // Полис. – 2002. – № 2. – С. 147–154.

Общественный мониторинг целевых социальных программ

Мониторинг – это систематическое (периодическое) наблюдение за объектом по ряду выбранных параметров и критериев, которое позволяет давать оценку в динамике, выявлять существенные результаты для выводов и совершенствования объекта.

Субъект общественного мониторинга целевой программы – НКО, инициирующие организацию мониторинга и участвующие в его реализации с привлечением представителей органов власти.

Чаще всего общественный мониторинг целевой программы – это инициируемое НКО, специально организованное системное наблюдение и анализ количественных и качественных изменений, обусловленных реализацией программы.

Цель общественного мониторинга целевой программы – формирование рекомендаций по совершенствованию процедуры и реализации целевой программы.

Задачи общественного мониторинга целевой программы:

–повышение результативности целевой программы;

–информирование населения о целевой программе;

–оценка удовлетворенности результатами программы. Объект общественного мониторинга целевой программы:

–программа (исполнители, механизм реализации, нормативноправовая база);

105

Раздел 4

Правовые и этические нормы реализации менеджмента в публичной политике

4.1.Правовая база функционирования

ивзаимодействия органов государственной власти

иобщественных структур в области публичной политики

В ст. 2 Конституции Российской Федерации закреплено положение, согласно которому человек является высшей ценностью цивилизованного общества. Права и свободы человека обеспечиваются посредством исполнения государством и его полномочными представителями определенных законом обязанностей по отношению к гражданам государства. В этом заключается непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении.

Наиболее значимые для общества институциональные отношения регулируются системой норм права и охраняются государством. Нарушение правовых норм влечет за собой применение санкций со стороны соответствующих государственных органов. Например, выборы в высшие государственные органы регулируются во всех странах соответствующими законами, накладывающими структурные ограничения как на действия кандидатов, так и избирателей. Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий.

Специфику любого государственного органа составляет то, что он осуществляет задачи и функции управления. Эти полномочия заключаются в праве органа издавать юридические акты, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Согласно Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., государственную власть в России осуществляют: Президент, Федеральное Собрание (парламент), Правительство, суды Российской Федерации.

Президентство является относительно молодым институтом в российской конституционно-политической практике. Институт президентства возник в бывшем Советском Союзе в 1990 г., не

107

имея аналогов в отечественной истории. В России пост Президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 г. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 г.

Статус Президента Российской Федерации определяется в 4-й главе Конституции Российской Федерации. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу, в которой клянется при осуществлении полномочий уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 82 Конституции РФ).

Конституционные полномочия Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства вытекают из статуса Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Правовые рамки этой прерогативы обусловлены тем, что основные направления государственной политики должны соответствовать Конституции и федеральным законам. При этом, по Конституции РФ, Президент определяет не весь комплекс ближайших, среднесрочных и долгосрочных целей и задач в сфере внутренней политики, но лишь ее основные направления. Реализуют их как непосредственно Президент, так и федеральные органы государственной власти в рамках своей компетенции. Правовую базу осуществления Президентом контроля за исполнением внутренней государственной политики составляет ряд указов, регулирующих права, функции и обязанности органов власти, например, Указ Президента РФ от 2 июня 2001 г. ¹ 629 «Об утверждении Положения о Главном управлении внутренней политики Президента Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 5 ноября 2001 г. ¹ 1274 и др. Вопрос о степени директивности положений внутренней политики, определяемых главой государства, неразрывно связан с принципом разделения и

108

самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Правовой базой функционирования Администрации Президента, отвечающей за оптимизацию деятельности Президента России, является несколько Указов и Положений. В частности, Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. ¹ 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», Указ Президента РФ от 27 октября 2000 г. ¹ 1804 «Об утверждении Положения о Референтуре Президента Российской Федерации» и др.

В целях улучшения взаимодействия между различными органами государственной власти, Президентом РФ был принят ряд указов, характеризующих роль и компетенцию Президента в отношениях с Федеральным Собранием (Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. ¹ 351 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 30 июня 1997 г., 12 февраля 1998 г., 30 января 1999 г., 1 сентября 2000 г.); Конституционным Судом РФ (Указ Президента РФ от 31 декабря 1996 г. ¹ 1791 «Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями от 30 июня 1997 г., 12 февраля, 7 августа 1998 г., 30 января 1999 г., 1 сентября 2000 г.); Советом Безопасности РФ (ряд указов, в том числе: Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. ¹ 1770 «Вопросы аппарата Совета Безопасности Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. ¹ 949 «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» (с изменениями от 15 ноября 1999 г., 28 декабря 2000 г., 25 ноября 2003 г.); Указ Президента РФ от 28 марта 1998 г. ¹ 294 «Об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации» (с изменениями от 15 мар-

та 1999 г., 31 мая, 28 декабря 2000 г., 19 июня 2001 г., 30 апреля, 25 ноября 2003 г.) и т. д.).

С целью установления жесткой вертикали исполнительной власти, контроля за исполнением решений в регионах, Президент своим Указом от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля 2004 г.) установил деление российского государства на федеральные округа и утвердил Положение о полномочном представителе Президента в этих округах.

109

ВПриложении к Указу Президента РФ от 25 марта 2004 г.

¹400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» устанавливается перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, а именно: Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации (на правах управления), Аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (на правах управления), Аппарат советников Президента Российской Федерации, Государственноправовое управление Президента Российской Федерации и т. д.

Вцелом необходимо отметить, что правовая база института президентуры в России на сегодняшний день еще не сформирована полностью, продолжается процесс ее становления и развития.

Наряду с институтом Президента РФ важную роль в процессе управления играет парламент. Новый этап его правового оформления начался 21 сентября 1993 г., когда Президент России Б. Н. Ельцин издал Указ ¹ 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым предписывалось «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации». Этим же Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. В соответствии с этим Положением предлагалось провести выборы в Государственную Думу – нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации.

Каждый парламент, в том числе и российский, осуществляет свою деятельность на основе Регламента – особого правового акта, устанавливающего правила и процедуры деятельности данного органа. Парламентские процедуры в Федеральном Собрании Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации (гл. 5), а также Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации. Палаты российского парламента осуществляют свою деятельность на принципах законности, демократизма, политического многообразия, открытого обсуждения вопросов и коллективного принятия решений (ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 2 и 3 Регламента Государственной Думы, ст. 2 и 3 Регламента Совета Федерации).

Регламент – своеобразный «основной закон» парламента. Его фундамент базируется на парламентской процедуре, которая выступает гарантом реализации парламентом своих полномочий. Благодаря этому важнейшему документу удается обеспечить

110