Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

5.Определите наиболее актуальные проблемы взаимодействия федеральных и местных представительных органов. Какие функции выполняют муниципалитеты?

Литература

1.Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» от 13 апреля 1996 г. ¹ 549 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. ¹ 16. Ст. 1842.

2.Указ Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 2 октября 1996 г. ¹ 1412 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. ¹ 41. Ст. 4689.

** *

1.Абакумов С. А. Гражданское общество и власть: противники или парт-

неры? – М., 2005.

2.Гражданское общество и государство (механизм взаимодействия). – М., 2002.

3.Никитский клуб. Цикл публичных дискуссий «Россия в глобальном контексте». Вып. 7: Проблемы становления гражданского общества в России. Материалы научного семинара. Вып. 1. – М., 2003.

4.Чуклинов А. Е. «Прозрачная» государственная политика: некоторые проблемы теории и практики // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2006. – ¹ 8. – C. 44–50.

3.3.Менеджмент структур гражданского общества

Центры публичной политики: механизмы политического влияния

Центры публичной политики (ЦПП) – субъект политического пространства России, оказывающий все более заметное воздействие на политический процесс и формирование политики. Термин «центр публичной политики» получил распространение во второй половине 1990-х гг. Становлению этих структур содействовал опыт аналогичных организаций в Европе и Америке, однако решающими стали условия, складывающиеся в самой России, – импульсы

91

общественного развития, обновление и развитие экспертного сообщества, способного отвечать на вызовы времени. Действовал также фактор «заказчика», когда, например, инициатором создания центра публичной политики выступил Фонд Сороса с политико-ориен- тированным подбором целей, организаторов, участников семинаров, проектов, тренингов, стипендий и т. п.

ЦПП отличаются от смежных видов политических субъектов: общественных объединений, политических партий, групп интересов, коммерческих аналитических центров. Отличия касаются спектра взаимодействия гражданского общества и системы органов власти, а также методов работы, форм представления интересов социальных групп. Различаются и способы артикуляции социаль- но-политических проблем, т. е. точность формулировок, идеологическая аранжировка. Важное значение имеет обращение к экспертному сообществу в плане выявления тенденций устойчивости макроэкономических показателей или обращения к населению с акцентом на использование языка цифр и формул.

Основа деятельности ЦПП – публичная сфера. Если они сосредотачиваются только на органах власти, уходят от сотрудничества со структурами гражданского общества, то, как правило, это быстро приводит к утрате публичности, потере приоритета прав человека и общественных интересов. Реальной перспективой становится трансформация в «фабрики мысли» для органов власти с другими приоритетами и в режиме PR-обеспечения.

Важную роль в деятельности ЦПП играет их идентификация с определенной социальной группой или политической идеологией. Различают идентификации по результатам анализа, высказанным предложениям, например, в интересах крупных промышленных корпораций, мелких товаропроизводителей или малоимущих слоев.

Разнообразием отличается продукция ЦПП. Это могут быть разовые продукты, например, аналитические записки по конкретной актуальной проблеме. Экспертный продукт может касаться отдельных сфер, социальной практики. Это может быть конкретный вопрос, например, практика решения межнациональных проблем в Ростовской области, или сравнительный анализ социальных практик, скажем, сравнение социальных льгот инвалидов в России и Соединенных Штатах Америки. Ряд экспертных продуктов ЦПП носит регулярный характер – обзоры прессы, законодательных и административных решений, оцен-

92

ки основных тенденций экономического, политического и социального развития, прогнозы развития событий. Разными могут быть способы продвижения экспертного продукта – публикация в СМИ, размещение в Интернете, рассылка по спискам заинтересованных лиц, проведение дискуссий, презентации. Носители продукции – «толстые» книги, брошюры, «переплетенные» доклады; издаются также материалы «круглых столов», общественных слушаний, экспертных дискуссий. Нестандартные формы носителей: стенды, фотоальбомы, плакаты, научные и публицистические фильмы, фотодокументы.

ЦПП, которые имеют достаточно ресурсов, нередко привлекают квалифицированных штатных специалистов для работы с текущими и потенциальными грантодателями (бизнес, фонды, органы власти), для написания заявок на грантовые конкурсы. Не имея таких штатных сотрудников, ряд ЦПП заключают договоры с профессиональными консалтинговыми компаниями, которые специализируются на составлении заявок на грантовые конкурсы для некоммерческих организаций, органов местного самоуправления и органов власти. Другой вариант – партнерство с теми НКО, общественными структурами местного самоуправления и органами власти, которые имеют такого штатного эксперта.

Регулярная работа по составлению проектных заявок, в особенности тех, которые требуют существенного планирования, развивают навыки целевого проектирования организации.

Решения, разработанные ЦПП, могут предлагаться политическому руководству страны, политическим элитам, конкретным управленческим органам, коммерческим компаниям или группе компаний, политическим партиям, общественным объединениям, общественному мнению.

Способами оценки решений, предлагаемых ЦПП, являются востребованность и популярность самих этих решений, т. е. какие политические субъекты в них заинтересованы, готовы к апробации, какие субъекты выигрывают от этого решения, кто проиграет, каков баланс интересов.

Важный момент – стоимость решения, т. е. сколько средств необходимо затратить на его реализацию, какие могут быть убытки, какие социальные последствия понесут различные субъекты, если решение будет принято.

На оценку решений ЦПП в значительной мере влияет ясность решения – использование однозначных понятий и категорий, ло-

93

гической цепочки взаимосвязи необходимых действий и их последствий, которые можно осознать и достоверность которых можно оценить.

Критериями оценки деятельности ЦПП являются эвристический и ресурсный потенциал предлагаемых проектов и решений, усилия по продвижению экспертного продукта в публичной политике, степень влиятельности самих центров.

Различают технологии влияния ЦПП через работу с элитами и через работу с общественным мнением. Это касается как основных элит – экономической, политической, социальной, творческой, медийной, так и организаций жителей, общин, организаций и движений, общественных сетей и коалиций.

Материалы работы ЦПП могут быть использованы сотрудниками госаппарата от федерального до местного уровня в решении проблем, затрагивающих интересы различных социальных групп, конкретных общественных объединений; руководителями и организаторами политических организаций, движений и блоков различной направленности; лидерами общественных движений и организаций, заинтересованными в выдвижении и отстаивании публичных интересов своих членов, развитии стабильных конструктивных отношений с государственными органами; руководителями и сотрудниками аппаратов предпринимательских структур, создающих горизонтальные сети взаимодействия, заинтересованных в согласовании общих интересов и их совместной защите перед государством.

Контрольные вопросы

1.Что такое «центры публичной политики»?

2.Дайте описание их основных признаков.

3.Какие виды экспертных продуктов производят центры публичной политики? Способы презентации продуктов ЦПП в публичном пространстве?

4.Какие существуют технологии влияния центров публичной политики через работу с элитами и с общественным мнением?

Литература

1.Беляева Н. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия. – М.: Фрегатъ, 2001.

2.Беляева Н. Социальные технологии: взаимодействие корпоративных гражданских инициатив с местной властью. – М.: Фрегатъ, 2002.

94

3.Сунгуров А. Центры публичной политики и фабрики мысли. – СПб.: Стратегия, 2002.

Институт омбудсмана

Омбудсман – это «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений». Международная ассоциация юристов предложила следующее определение термина: «Служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады».

Впервые такой институт возник в начале XIX в. в Швеции и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. После Второй мировой войны он начал стремительно завоевывать популярность и сегодня действует в более чем ста странах, при этом должность омбудсмана называется по-разному. В Скандинавии – омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный; парламентский уполномоченный для расследований; просто парламентский уполномоченный омбудсман. Существуют и другие наименования: уполномоченный по жалобам, уполномоченный по правам граждан. В России должность называется «Уполномоченный по правам человека». При всем разнообразии в наименованиях, термин «омбудсман» является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.

Следует особо отметить, что должность омбудсмана относится к высшим должностям государства.

Для России Уполномоченный по правам человека – новая структура, демократический правовой властный институт, один из примеров «публичной власти». Он лишен каких-либо кара-

95

тельных, силовых функций, более представляется «властью авторитета», так как у него нет признаков «власти силы». Тем не менее это самостоятельный институт, имеющий собственные представительства (подразделения) в субъектах Российской Федерации.

Структура омбудсмана основана на строгом подчинении закону. Федеральный и региональные уполномоченные действуют самостоятельно, опираясь на собственный аппарат (численность его на местах постоянно меняется). Прямо данный институт не включен ни в одну из существующих иерархических ветвей власти.

Значительную роль в формировании и поддержке этого института сыграл центр «Стратегия» (Санкт-Петербург), который действует совместно с Департаментом прав человека Совета Европы, опираясь на поддержку Минобразования и гранты Фонда Макартуров. С участием сотрудников «Стратегии» разработан специальный курс подготовки кадров аппаратов омбудсманов, работают семинары, тренинги, дистантный модуль, используются интернет-ресурсы.

В мире известны три модели этого института: исполнительный омбудсман; независимый омбудсман; парламентский омбудсман. Модели различаются местом омбудсмана в государст- венно-правовой системе, порядком назначения, подчиненностью той или иной ветви власти, объемом полномочий. Доминирует парламентская модель, учитывая ее историю и современный контекст.

Общим для всех моделей является то, что данный институт учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно. Как правило, в национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие требования к претендентам на эту должность. Они касаются профессиональных и личных качеств, возраста лица. Обычно закон устанавливает несовместимость поста омбудсмана с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

По критерию объема компетенции омбудсманов разделяют на несколько групп. К первой группе относятся омбудсманы, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсманы, полномочия которых распространяются лишь

96

на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсманы, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсманов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т. п.).

Одним из главных способов реализации омбудсманом своих контрольных функций является рассмотрение жалоб граждан. К омбудсману обращаются в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т. е. тогда, когда права гражданина нарушаются органом государственной власти или чиновником.

Как правило, доступ к омбудсману устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином (хотя в некоторых странах, например в Великобритании и Франции, введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмана и позволяет гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсманом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т. е. омбудсман приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсман имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствием для доступа омбудсмана к этим документам), изучать эти документы, требовать предоставления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служа-

97

щих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсман, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако функции омбудсмана по надзору за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб. Омбудсманы могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего они наделены правом проводить расследование по долгу службы, т. е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсманы могут начать производство по собственной инициативе.

В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмана – «реактивная» (реагирование на жалобы) и «агрессивная» (проведение расследований по собственной инициативе). Причем последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к «третьему миру».

Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсманы учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т. е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсман, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать «неразумность» и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т. п., т. е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.

Роль омбудсмана – защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих – более ответственными перед обществом.

Характерной особенностью деятельности омбудсмана как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должно-

98

стных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридиче- ски-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения, оказывая морально-правовое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмана властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными.

Одной из классических форм реагирования омбудсмана на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсман высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое, на его взгляд, решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления омбудсмана носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.

Субъекты, которым направлены представления омбудсмана, не имеющие обязывающего характера, должны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсман может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность.

Как уже говорилось выше, рекомендации омбудсмана не являются обязательными. Их юридическая сила основывается не на законе, а на убедительности доводов омбудсмана и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа этого института, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмана – предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия его рекомендаций. Так, если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.

99

По мере распространения института омбудсмана в мире наблюдалась тенденция к сокращению его полномочий. Так, омбудсману все реже стало предоставляться право применять прямые санкции или требовать их применения к чиновнику, которому вменяются неправомерные административные действия, или возбуждать судебное дело; даже когда это право за ним признается, он редко его применяет.

Таким образом, права омбудсмана, как и суть его обязанностей, претерпевают заметную эволюцию от репрессивной или квазикарательной функции к превентивной, благосклонной и убеждаю- ще-корректирующей, по возможности исключающей возбуждение дела о санкциях. Поощряется содействие государственной администрации и особенно должностных лиц в дружеском разрешении возможных конфликтов и максимальном преодолении недоверия и враждебности с их стороны.

Институт омбудсмана называют «магистратурой убеждения», поскольку он использует «оружие» гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами.

Вкрайнем случае, неудачная попытка убедить администрацию

внеобходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Парламент же решит, какие меры необходимы.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмана на выявленные нарушения. В этом документе омбудсман анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Эффективность усилий омбудсмана во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад, и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмана.

Институт омбудсмана представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве.

100