Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

в ходе различных избирательных кампаний рождающееся сообщество политических менеджеров и технологов приступило к апробации методик, почерпнутых в зарубежной политологической литературе. Появилось множество публикаций по проблемам избирательных технологий, имиджмейкинга, лоббизма, регулирования политических конфликтов и др. Развитие политического менеджмента в России оказалось также в поле влияния зарубежных аналитических центров, претендующих на приоритет в сфере политики и оказывающих заметное воздействие на политический процесс как в своих странах, так и в странах СНГ и в России.

Проблемы политического менеджмента и публичной политики активно обсуждали активисты демократических партий начала 1990-х гг. Так, в 1993 г. в Санкт-Петербурге группа депутатов горсовета и активистов демократических партий с целью содействия становлению и развитию структур гражданского общества организовала гуманитарно-политологический центр «Стратегия», провозгласивший целью содействие становлению правового государства и публичной политики в России, поддержку разнообразных инициатив в области общественного и социального управления, развитие новых правовых институтов, гражданского образования, разработку и апробацию технологий общественного участия.

Центр обратился к научным разработкам, приступил к проведению образовательных семинаров, конференций, круглых столов для активистов общественных организаций, политических партий, депутатов различных регионов России. Был подготовлен ряд проектов для Администрации Президента Российской Федерации, губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного собрания. Поли- тико-технологические проблемы, разрабатываемые «Стратегией», связывались с поддержкой и развитием новых форм гражданской активности, общественного участия, социального партнерства, ответственности власти.

Достаточно быстро «Стратегия» превратилась в активно действующую научно-образовательную некоммерческую организацию, работающую как центр публичной политики. Основными программами стали «Гражданское общество и некоммерческие организации», «Региональная власть и местное самоуправление», «Развитие социального партнерства и общественного участия». Научному сообществу и политикам-практикам хорошо известны тематические ресурсы центра www.ombu.ru, wwwtransparentbudget.ru и др.

21

Одновременно к проблематике менеджмента публичной политики обратились ученые кафедр социально-политических реформ и управления ведущих университетов страны, несколько позже – кафедры прикладной политологии ряда вузов, а также кафедры политического и государственно-политического менеджмента в филиалах Российской академии государственной службы.

Это было связано с тем, что перед властью встали задачи удовлетворения потребности страны в управленческих кадрах новой формации, владеющих знаниями в области политологии, политического анализа и управления.

К середине 1990-х гг. словосочетания «политический менеджмент», «публичная политика» приобрели популярность, вошли

всловарь политиков, общественных деятелей, аналитиков, комментаторов, их стали широко использовать в научном дискурсе. Политическому менеджменту, публичной политике посвящались обзоры, статьи, к разработке данной проблематики подключились редакции научных журналов, академических институтов, исследовательских центров.

Политический менеджмент конституируется как направление

врамках специализации «политическое управление». В 1996 г. на базе кафедры политического управления Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ) организован Центр адми- нистративно-политических инноваций. Поначалу основными направлениями его деятельности были разработка и внедрение новых управленческих технологий, а также обучение и переобучение административных работников. Центр активно развивал международные контакты с ведущими вузами США, Великобритании, стран Северной Европы. В 1999 г. он был переименован в Центр политического менеджмента, что связывалось с переориентацией работы на обеспечение эффективных методик политического управления, организации и проведения избирательных кампаний. Сотрудники Центра (социологи, политологи, специалисты в области PR, психологи и юристы), имея опыт практической деятельности, развернули теоретические и прикладные исследования по политическому менеджменту, избирательным технологиям, организации эффективных систем обратной связи с населением. В 1999 г. был опубликован сборник «Политический менеджмент: электоральный процесс и технологии» (под общей редакцией директора Центра Л. В. Сморгунова).

Во второй половине 1990-х гг. проблемы публичности политики в России и собственно публичной политики все чаще стали

22

рассматриваться в контексте обсуждения результатов общероссийских, региональных и местных выборов, в ходе различных «круглых столов» с участием депутатов Государственной Думы, законодательных собраний, ученых, практиков. В разработку проблематики политического менеджмента прямо включились региональные избирательные комиссии. Так, в 1998 г. совместно с Санкт-Пе- тербургской избирательной комиссией СПбГУ подготовил сборник «Электоральная политология».

Обсуждения показывали, что выборы превращаются в постоянный, более или менее технологически организованный политический механизм российской демократии, который требует моральной и юридической регуляции. В центре внимания оказались роль СМИ как одного из действенных субъектов формирования политических событий, проблемы манипуляции в предвыборных кампаниях, поведения избирателя в условиях интенсификации использования всевозможных способов воздействия на него. Становилось очевидным, что избирательный процесс как сфера политики профессионализируется и требует политологической, социологической и психологической поддержки.

Импульс разработке этих проблем был придан созданием специальных структур, профессионально разрабатывающих проблемы публичной политики как в научном, так и прикладном плане. В 2000 г. в Государственном университете – Высшей школе экономики (г. Москва) была создана кафедра публичной политики, ставшая точкой притяжения ведущих специалистов в этой области, что создало базу для многих исследовательских, учебноиздательских и практически-прикладных проектов. Аналитической, экспертно-консультативной и образовательной структурой кафедры стал Центр публичной политики, с участием которого началась активная разработка проблем менеджмента партийного строительства, политического лидерства, организации переговорного процесса, массовых акций в публичной политике и др. Работа кафедры и Центра была сопряжена с аналогичными проектами Центральной избирательной комиссии, Центра политических технологий, Фонда аналитических программ «Экспертиза», Международного института гуманитарно-прикладных исследований, Центра по правам человека, фонда «Интерлигал», других структур.

Постепенно в России сложилось несколько традиций современных школ менеджмента публичной политики: академическая, активистская, университетская. В разработку данной проблемати-

23

ки, помимо «Стратегии» и других центров в Санкт-Петербурге, а также кафедры публичной политики ВШЭ, активно включились Институт социологии РАН, Российская ассоциация политической науки (РАПН), в рамках которой был создан специальный исследовательский комитет по публичной политике.

Свидетельством того, что теория политического менеджмента стала претендовать на самостоятельную нишу в системе наук о политике и обществе явилась книга Г. В. Пушкаревой «Политический менеджмент: учебное пособие по курсу «Политические технологии» (М.: Университетский гуманитарный лицей, 2001).

Работает межрегиональный семинар по публичной политике. Обсуждаются проблемы трансформации публичного пространства в контексте изменения форм социальной коммуникации, особенности развития публичной политики, включая межсекторное социальное партнерство на местном, региональном, национальном и международном уровнях. Дискуссии вызывает понятие публичной политики, ее фазы, включая ситуацию транзита, понятие прозрачности власти, механизмы общественного участия. Анализируются структуры гражданского общества, вовлеченные в формирование публичной политики – центры публичной политики; выявляется участие в формировании публичной политики академического сообщества; обсуждаются проблемы поиска общего языка между учеными и активистами НКО. Много внимания уделяется экспертам и экспертному сообществу, консультативным структурам при власти. Одна из ключевых тем – роль процессов глобализации

ирегионализации в развитии публичной политики; концепция прав человека, проблемы интерпретации, сопряжение с российской культурной средой, развитие механизмов обеспечения; развитие толерантности, формирование и развитие публичного пространства в условиях плюрализма культур. Особое внимание в работе межрегионального семинара уделяется концепции мягкой безопасности – безопасности с приоритетами «человек–общество– государство».

Результатом проведения всероссийских, а также межвузовских

ирегиональных конференций стали сборники «Публичная поли- тика-2004», «Публичная политика-2005», «Публичная политика2006» (под ред. А. Ю. Сунгурова), «Публичная политика в современной России: субъекты и институты (отв. ред.-сост. Н. Ю. Беляева; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006) и др.

24

Раздел 2

Информационное обеспечение менеджмента

впубличной политике

2.1.Функции и значение коммуникации в публичной политике

Информация является ключевым инструментом управления и основополагающим компонентом политической и социальной деятельности в современном мире. Технологии доставки информации от субъекта к субъекту получили наименование коммуникативных технологий. К ним относятся как традиционные (вербальные и невербальные) способы общения, так и опосредованные рядом технических решений (ТВ, радио, Интернет).

Понятие информации нейтрально и может быть обозначено в широком смысле как система символов, используемых человеком для общения. Термин «коммуникация» происходит от лат. communis – «общее». Процесс коммуникации можно понимать как поиск «общности» между передающим и получающим информацию. Коммуникация – это передача не только самих символов, но и их значения, смысла, что делает коммуникацию процессом, который может иметь аксиологическое (ценностное) и даже духовное значение для человека.

Изучение коммуникативных технологий в области менеджмента публичной политики находится на стыке двух относительно самостоятельных направлений в науке. Речь идет о социологии коммуникаций и информационном менеджменте. Информационное поле общества может рассматриваться как объемное многомерное пространство, где общество и власть являются вертикальными компонентами, а виды коммуникаций и акторы (участники) политического процесса обеспечивают горизонтальные связи.

Главный принцип коммуникативной системы состоит в ее синкретичности, неразрывности составных частей. Любой объект окружающего мира, который определенным образом зависит от других объектов и воздействует на них, является действующим элементом коммуникации. Все участники публичного политического процесса зависят от информационных потоков в обществе. Государство традиционно стремится получить исчерпывающую информацию о настроениях в обществе, а общество пытается «угадать» дальнейшее развитие политических событий в «верхах».

25

Современное понятие политической коммуникации возникло в конце 1940-х – начале 1950-х гг., когда с развитием технических средств массовой коммуникации стало все больше ощущаться постепенное слияние политики и медиатехнологий.

Развитие средств коммуникации следует рассматривать в качестве одного из факторов, играющих существенную роль в преобразовании социально-политической действительности, связанную с повышением уровня доступности информации о событиях и процессах, происходящих в сфере политики.

Политическая коммуникация, понимаемая прежде всего

как система информационных потоков в сфере общественных отношений, включает в себя несколько пластов социальных связей. Она воплощает в себе социальные отношения трех уровней:

Человек – индивидуалистический уровень социальных отношений, духовные элементы, традиционные ценности, на которых часто строят свой имидж политики.

Власть – политико-властные отношения. Общество – социальные отношения среднего звена.

Таким образом, в политической коммуникации действующими элементами выступают основные субъекты публичной политики:

1.Политические партии.

2.Общественные организации.

3.Государственные структуры.

4.Коммерческие организации.

5.Средства массовой информации (газеты, ТВ, журналы).

6.Группы интересов (лобби).

7.Личность в коммуникационной системе (видоизменение роли личности в информационном пространстве, где че-

ловек из потребителя постепенно превращается в творца контента).

Значение и особенности менеджмента информации каждого участника политического процесса зависят от его роли в обществе, развитости, интегрированности в единое информационное пространство.

В рамках единого информационного политического поля осуществляются сотрудничество и конкуренция действующих элементов между собой с целью лоббирования определенных интересов. За открытой, публичной коммуникацией отдельных лидеров стоят и такие ее действующие элементы, как властные структуры, руководство средств массовой информации, ведущие программ,

26

журналисты и менеджеры ТВ и печати, финансовые олигархи с их подконтрольными СМИ, центры опросов общественного мнения, аудитория приглашенных в студию представителей социума (мини-социум, контент-группы). Информационные и коммуникативные связи в обществе касаются той части политики, которая является общедоступной и открытой, т. е. саморазвивающейся системой, а вот лоббирование, формирование элит только начинают вовлекаться в сферу публичной политики, попадая туда скорее поневоле. Функции коммуникативной системы в обществе обширны и составляют основу его социального развития. В публичной политике управление коммуникативной системой имеет ряд специфических функций:

1.Регулирование отношений политических акторов.

2.Формирование единого публичного политического пространства.

3.Вовлечение в публичный политический процесс всех заинтересованных участников.

4.Обеспечение функционирования политической системы как саморазвивающейся структуры.

Коммуникативные технологии в современном мире становятся, по мнению некоторых исследователей, едва ли не главным двигателем социальных и политических процессов. Речь идет о становлении сетевой структуры общества, в рамках которой меняются не только традиционные способы коммуникации, где человек выступает в совершенно ином социальном качестве, но и содержание информационных потоков. Коммуникативная сеть – это соединение посредством информационных технологий участвующих в этом процессе индивидов с помощью информационных потоков. С развитием Интернета каждый пользователь сам в состоянии стать журналистом, публикуя свои мысли, например, в блогах, а чтобы стать известным писателем или музыкантом, вовсе не обязательно выпускать книги или тиражировать диски – их можно распространять через пиринговые (обменные) файловые сети, причем практически бесплатно. Становление сетевого (информационного) общества означает расширение суверенитета личности за счет ослабления суверенитета государства, которое исторически наращивает свой авторитет путем контроля за информацией.

При таком понимании структуры коммуникаций в политической сфере понятие «сетевая структура» означает переплетение информационных потоков и вовлечение человека в публичную

27

политику посредством различных информационных и коммуникационных технологий на основе диалога. Технологии одностороннего, без симметричного ответа, участия человека в политике, как, например, политическая реклама, манипулятивные технологии, постепенно вступают в конкуренцию с технологиями реального времени, где возможность опосредованного корректирования итогов заинтересованными акторами политического процесса затруднена. К такого рода технологиям можно отнести интерактивные опросы посредством sms-сообщений, онлайнконференции в Интернете, использование системы электронного учета голосов и т. д.

Информационные потоки в ХХ в. стали превращаться в систему, управление которой дает огромные манипулятивные возможности. Поэтому в современном мире огромную роль играет понятие прозрачности информационных потоков, которое означает открытость участников политического процесса для двустороннего диалога.

Этика использования и распространения информации находится только на стадии своего формирования и складывается прежде всего из корпоративных представлений основных участников политического процесса, в первую очередь сообщества журналистов, политтехнологов и т. д. Своя этика складывается также в рамках сообщества пользователей Интернета, где анонимность снимает многие традиционные табу с поведения человека, налагая на него новые обязанности и приучая к новым правилам общения. Тем не менее информация как система несет в себе колоссальный социально-регулирующий заряд. Распространение информационно-коммуникативных технологий имеет потенциал развития социальной взаимопомощи, в этом плане необходимы осознанные усилия и консолидация духовно продвинутой и информационно подготовленной части общества для внедрения идеологии сотрудничества и согласования целей и задач всех основных движущих сил развития – государства, бизнеса, гражданского общества, научно-образовательного сообщества.

Правовые, государственные и общественные институты пока не располагают достаточной этико-правовой базой для эффективного мониторинга и принятия действенных мер в плане придания политической коммуникации цивилизованной, не ущемляющей достоинство и права личности формы и устранения причин политической экспансии ряда средств массовой информации, прежде

28

всего ТВ, которое в России в настоящий момент является доминирующим .

Тем не менее попытки формировать единое информационное поле как социально-политический инструмент регулирования предпринимаются. Принят ряд программ, прежде всего в области образования, совершенствования государственного управления и развития информационной инфраструктуры, среди которых, например, межведомственная программа «Создание национальной сети компьютерных телекоммуникаций для науки и высшей школы» (1995–2001), Федеральная целевая программа «Электронные библиотеки» (проект 2000), Федеральная целевая программа «Развитие единой образовательной информационной среды на 2002–2005 гг.» (2001), Федеральная целевая программа «Электронная Россия на 2002–2010 гг.» (январь 2002 г.), посвященная преимущественно проблемам совершенствования взаимодействия органов власти между собой и хозяйственными субъектами.

Вместе с тем эти программы пока разрознены и не скоординированы. Работа по созданию единой электронной базы российских библиотек не завершена, национальная сеть коммуникаций для науки и высшей школы также осталась в рамках создания локальных научно-образовательных программ. Подключение школ к сети Интернет является в настоящий момент одним из самых громких проектов правительства в рамках целевой программы «Развитие информатизации в России». В 2003 г. начала функционировать автоматизированная электронная система подсчета голосов на федеральных выборах. Определенный толчок развитию глобализации информационного пространства должно дать начало промышленного и коммерческого использования российской системы глобального позиционирования ГЛОНАСС как следующий этап формирования единой коммуникационной системы в обществе.

Только разработка и реализация национальной стратегии развития страны в условиях перехода мировой экономики к глобальному информационному обществу, в которой будет четко определено соотношение ролей государства и общества, поможет эффективно бороться с социально-экономическим и информационным неравенством. Это позволит России начать выполнять взятые на себя обязательства согласно «окинавской хартии глобального информаци-

Кошелев А. Н., Иванникова Н. Н. Основы менеджмента. – М., 2007. – С. 453.

29

онного общества» стран G8 в 2000 г., которые в настоящий момент выполняются только частично.

Одним из центральных пунктов этой хартии является согласие использовать информационные технологии в государственном секторе и содействовать предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан. Согласно тексту хартии, информационно-комму- никационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества XXI в.

Правовое регулирование развивающейся информационной системы в современном обществе находится в стадии становления. В отличие от правовой базы регулирования средств массовой информации, политических партий, управление информацией имеет непродолжительную историю. Основные проблемы формирования информационного законодательства заключаются в трудности формирования и контроля электронных средств коммуникации, соблюдения авторских прав, ограничения политических технологий. Сложность превращения многих информационных процессов в законодательно регулируемые состоит в быстром развитии новых коммуникативных средств и внедрение их во все области жизни человека.

В России информационные процессы в настоящий момент регулируются следующими основными законодательными документами: Федеральным законом об информации, информатизации и защите информации от 20 февраля 1995 г. ¹ 24-ФЗ; Федеральным законом об участии в международном информационном обмене от 4 июля 1996 г. ¹ 85-ФЗ; Федеральным законом о государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» от 10 января 2003 г. ¹ 20-ФЗ; модельным законом о персональных данных (принят на 14-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ, постановление ¹ 14–19 от 16 октября 1999 г.); ГОСТ 7.83–2001. «Электронные издания. Основные виды и выходные сведения»; Федеральным законом об электронной цифровой подписи от 10 января 2002 г. ¹ 1-ФЗ и др.

Структура процесса передачи информации предполагает наличие пяти основных компонентов коммуникативной связи:

1.Субъект-отправитель информации.

2.Объект-получатель.

3.Непосредственно информация.

4.Канал передачи.

5.Канал обратной связи.

30