Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

тельным решением, она, скорее всего, будет готова понять, почему оно принято, и, возможно, не будет протестовать. Участие общественности в принятии решений увеличивает ответственность людей за одобренные проекты.

Существуют общие принципы организации и проведения слушаний: четкое определение и фиксация темы и цели обсуждения; выявление всех заинтересованных сторон; предварительное распространение информации о проблеме (проекте); обеспечение доступа к документированной информации; обязательное составление итоговых документов – протокола общественных слушаний и рекомендаций для официальных структур, принимающих решение. Итоговые документы должны не только отразить согласие участвующих сторон, но и зафиксировать разногласия.

Общей целью является обсуждение проекта с разных точек зрения (с позиций всех сторон) и выработка компромиссного, согласованного решения. Для проведения эффективного общественного слушания необходимо: обеспечить доступ общественности к информации по намечаемой деятельности (особенно той части общественности, интересы которой данный проект затрагивает в наибольшей степени), определить и подготовить место проведения слушаний, достаточно удобное и вместительное для нормальной организации процесса обсуждения; для соблюдения процедуры слушаний необходимо предварительно выбрать ведущего и секретаря слушаний; подготовить и оговорить регламент слушаний; организовать регистрацию участников слушаний; обеспечить наличие в зале слушаний полного комплекта документов по обсуждаемому проекту; при открытии слушаний оговорить права участников слушаний (в том числе право задавать вопросы и высказывать предложения); организовать ведение протокола слушаний, а при возможности их аудиоили видеозапись; обеспечить составление итоговых документов слушаний. Заявление о слушании необходимо сделать не позднее чем за 40 дней до его проведения (чтобы совместно с организатором подготовить место, определить время и дать объявление в СМИ), подготовить и предоставить общественности информацию в доступной форме.

В частности, должно быть известно, какая деятельность намечается, что она даст в ближайшее время и в перспективе и т. п. Представители общества, со своей стороны, должны предварительно ознакомиться с информацией. Если необходимо дать

141

квалифицированную прогнозную оценку, желательно обратиться к экспертам. Поскольку слушания имеют рекомендательный характер, то целесообразно обсудить и отразить в итоговом документе, какое влияние окажет реализация проекта на общественное развитие; замечания, рекомендации и пожелания инициатору общественных слушаний. Успех и результативность общественных слушаний для всех участников во многом зависят от того, насколько они правильно подготовлены; грамотно проведены и логично завершены.

Немаловажное значение имеет правильное определение и разъяснение предмета обсуждения, соблюдение процедуры и регламента. В помещении для слушаний желательно заранее разместить подробную информацию о проекте намечаемой деятельности в виде таблиц, схем, фотографий, карт, кратких пояснений к ним. Если в период подготовки возникли вопросы, замечания и пожелания относительно этой деятельности, то по ним тоже желательно дать информацию в помещении для слушаний. Если проводилась экспертиза проекта, то на слушания желательно пригласить экспертов и сделать краткое резюме их отчета. Не следует пренебрегать такими «мелочами», как вместительный зал, достаточное освещение, удобство размещения участников. Чтобы обеспечить доверие общества, в завершение слушаний необходимо объявить, где и когда желающие участники могут ознакомиться с протоколом слушаний, в какие организации и в какое время планируется направить результаты проведенных слушаний, планируется ли их публиковать, какие возможные последствия для намечаемого проекта могут возникнуть после проведения слушаний.

Организаторами общественных слушаний часто допускаются технологические ошибки, наиболее распространенные из них следующие: отсутствие или неправильная регистрация участников; не оговоренный до начала слушаний регламент (порядок) их проведения (превращение собрания в разговор обо всем и ни о чем); слабо «чувствующий» аудиторию ведущий (главная задача председателя не отвечать на все вопросы, а дать выступить всем желающим в рамках заранее оговоренного времени и регламента выступлений, следить за порядком в аудитории, строго следовать установленной теме обсуждения, не отвлекаясь на детали, четко зафиксировать итоги обсуждения); отсутствие или неправильное ведение протокола слушаний; завершение слушаний без фиксации достигнутых результатов, договоренностей, итогов.

142

Со стороны представителей общественности нередко встречаются неготовность к обсуждению предлагаемого проекта (чаще всего местное население только во время слушаний узнает о сути и деталях проекта, поэтому не может сразу осознать возможные последствия его реализации и выступает в качестве пассивной стороны, согласной с предложениями инициатора, а не в качестве активного участника, защищающего свои интересы); фиксация на кратковременных целях, а не на долговременных интересах местного населения (например, при обсуждении проекта аренды лесного фонда на срок 49 лет вопросы касались главным образом новых рабочих мест, зарплаты, инфраструктуры поселков, а не истощимости лесных ресурсов, обеспечения лесовосстановления на вырубаемых площадях, сохранения важных для местного населения участков леса); обсуждение только предлагаемого инициатором проекта варианта деятельности (отсутствие возможных альтернативных предложений реализации проекта); ориентация на красивые обещания, а не на суть обсуждаемого проекта и его возможные последствия и т. д.

Одним из ярких общественных слушаний стало обсуждение тенденций и противоречий в правоприменении Федерального закона «О политических партиях» в 1999 г. с участием экспертов, разработчиков этого закона, представителей политических партий, которые на тот момент проходили государственную регистрацию, а также госорганов, которые занимались регистрацией.

Иной формой технологий слушаний являются парламентские слушания. Она подразумевает обсуждение в парламенте актуальных и значимых вопросов с привлечением общественности. Проведение парламентских слушаний палатами Федерального Собрания РФ предусмотрено ч. 3 ст. 101 Конституции РФ 1993 г. Парламентские слушания могут быть посвящены концепции готовящегося закона, подготовленному в основе законопроекту, международному договору, подлежащему последующей ратификации, иным важным вопросам внешней и внутренней политики. Парламентские слушания проводятся по инициативе руководящего органа палаты Федерального Собрания – Государственной Думы (Совет Государственной Думы) или Совета Федерации, постоянных комитетов палат, депутатских объединений, а также по инициативе определенного числа депутатов. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты, которые и определяют круг

143

лиц, приглашаемых на слушание. Это не исключает возможности участия в нем других заинтересованных лиц

Информация о теме парламентских слушаний, времени и месте их проведения передается в средства массовой информации не позднее чем за десять дней до начала слушаний. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами, комиссиями Государственной Думы, которыми организуются эти слушания.

Вопрос о проведении парламентских слушаний вносится для рассмотрения на заседание Совета Государственной Думы, который определяет дату их проведения. Слушания проводятся в городе Москве в зданиях Государственной Думы либо иных помещениях, находящихся в распоряжении Государственной Думы или других федеральных органов государственной власти, по согласованию. За пределами города Москвы парламентские слушания могут проводиться в исключительных случаях по решению Совета Государственной Думы.

Дополнительное финансирование осуществляется на основании решения Совета Государственной Думы и распоряжения Председателя Государственной Думы.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности. Решение о проведении закрытых парламентских слушаний может принять Совет Государственной Думы по предложению комитета, комиссии Государственной Думы.

Как в открытых, так и в закрытых слушаниях могут участвовать Президент Российской Федерации, руководители высших органов власти.

Ведет парламентские слушания Председатель Государственной Думы или заместитель Председателя Государственной Думы либо, по их поручению, председатель или заместитель председателя соответствующих комитета, комиссии Государственной Думы. Председательствующий на парламентских слушаниях предоставляет слово для выступления депутатам Государственной Думы и приглашенным лицам, следит за порядком обсуждения, выступает с сообщениями.

Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет, комиссия Государственной Думы исходя из характера обсуждаемых вопросов в соответствии с регламентом. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государствен-

144

ной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово представителю комитета, комиссии Государственной Думы продолжительностью до 20 минут для доклада по обсуждаемому вопросу, после чего выступают участвующие

впарламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные лица. Все приглашенные лица выступают на парламентских слушаниях только с разрешения председательствующего. После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как

вустной, так и в письменной форме. Приглашенные лица не вправе вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками или аплодисментами. Председательствующий на парламентских слушаниях может удалить нарушителей из зала заседаний.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством. Слушания протоколируются и стенографируются. Протокол подписывается председателем. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати. Материалы закрытых слушаний предназначаются только для депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также государственных органов, представители которых принимали участие в парламентских слушаниях.

Одним из типичных примеров технологии проведения парламентских слушаний можно назвать парламентские слушания по инициативе Союза участников потребительского рынка (НП «СУПР»). Необходимость их проведения была вызвана решением Совета Федерации отклонить принятую Госдумой поправку, направленную на упорядочение предоставления потребителям обязательной информации о наличии ГМО в продуктах питания. Также путем парламентских слушаний 3 апреля 2003 г. решался вопрос «О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

145

В настоящее время ряд названных вопросов обсуждается в рамках рабочих групп, образуемых Государственным советом Российской Федерации. Например, действуют рабочие группы по повышению эффективности местного самоуправления в Российской Федерации; по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления РФ и т. п.

Практика проведения общественных слушаний показала, что данная форма вовлечения общества в обсуждение политико-управ- ленческих проблем является весьма сложной в плане организации. Несмотря на малую стоимость мероприятия в денежном выражении (как правило, средства нужны на подготовку материалов для участников, а помещение могут предоставить органы власти, в крайнем случае – Общественные палаты, иные НКО, вузы), слушания требуют от инициаторов значительных организационных и информационных ресурсов. Немаловажное значение имеет практический опыт взаимодействия с органами власти и СМИ; экспертная база, которой располагает НКО для подготовки к слушаниям. Часто успех слушаний для всех их участников зависит от профессионализма модератора (ведущего). Таким образом, только при соблюдении всех перечисленных условий координаторам удается сделать слушания значимым событием.

Публичные экспертизы – одна из главных составляющих технологического аспекта менеджмента в публичной политике. Практика проведения экспертиз получила распространение в ряде российских регионов. В частности, в Ростовской области было принято положение об общественной экспертизе норматив- но-правовых актов, регулирующих развитие малого предпринимательства в Ростовской области (на основании постановления Правительства РФ от 8 августа 2003 г. № 370).

Необходимо различать гражданскую и общественную экспертизы.

Гражданская экспертиза – независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу, который отстаивает гражданский актор, являющийся заказчиком (исполнителем) экспертизы. Гражданская экспертиза должна быть основана на соблюдении прав человека, национального и международного законодательства. Практика ее реализации должна соответствовать государственному стандарту данной услуги, интересам различных групп получателей услуги (целевых и нецелевых групп), общественным интересам.

146

Для проведения эффективной гражданской экспертизы предпочтительнее выбирать общественную некоммерческую организацию, в крайнем случае, гражданскую инициативную группу с высоким мотивационным и ресурсным потенциалом. Лояльность экспертизе оператора услуги не обязательна, но желательна.

Общественная экспертиза, в отличие от гражданской – комплексное исследование какой-либо проблемы, процесса или явления, требующее специальных знаний и умений и завершающееся представлением обоснованного заключения, в том числе с элементами рекомендации.

Проведение общественной экспертизы инициируется общественностью, однако осуществляется командой профессионалов. Проводится в интересах общества в целом или отдельных социальных групп. По окончании общественной экспертизы необходимо представить обоснованное заключение с рекомендациями для лиц, принимающих решения. Объектом экспертизы принято считать: товар или услугу, материальный объект, документацию, в том числе нормативно-правового характера; различные виды деятельности.

Общественная экспертиза выполняет определенные функции: получение информации о состоянии социальных проблем; общественный заказ, определение приоритетов, анализ эффективности осуществляемой (проектируемой) деятельности; анализ эффективности взаимодействия общественных, государственных, муниципальных и бизнес-структур; прогноз развития ситуации в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе; выявление и поиск вариантов решений существующих проблем, оптимизация этих решений, согласование интересов сторон; создание условий для диалога и атмосферы доверия и т. д. Предмет общественной экспертизы должен быть важен и понятен большому числу людей, а не только и не столько узким специалистам.

Раскроем технологию проведения общественной экспертизы на примере положения об общественной экспертизе Общественной палаты Ульяновской области от 2 февраля 2007 г., принятого на основе постановления от 8 августа 2003 г. ¹ 370. Главной задачей было признано урегулирование отношений в сфере общественной экспертизы, проводимой Общественной палатой Ульяновской области.

Согласно этому документу, организация и проведение общественной экспертизы инициируются обращением руководителей

147

центральных и региональных органов власти или же она проводится по решению совета Общественной палаты. Инициаторы общественной экспертизы того или иного законопроекта направляют в совет Общественной палаты законопроект и все необходимые для проведения экспертизы документы и материалы. Совет Общественной палаты, получив предложение указанных органов о проведении экспертизы, на ближайшем своем заседании принимает решение о сроках, формах и процедуре проведения экспертизы. После принятия решения о проведении общественной экспертизы и подготовки проекта заключения Общественной палаты по результатам экспертизы совет Общественной палаты определяет комиссию Общественной палаты, ответственную за подготовку проекта заключения, а в случае, если предмет рассматриваемого проекта нормативно-правового акта или социально значимого проекта соответствует вопросам ведения других комиссий Общественной палаты, определяет данные комиссии в качестве соисполнителей по данному проекту заключения; устанавливает срок представления комиссиями Общественной палаты проекта заключения на заседании совета Общественной палаты; рассылает для ознакомления данный проект во все комиссии Общественной палаты; в период между заседаниями Общественной палаты совет Общественной палаты рассылает для ознакомления в комиссии Общественной палаты проект норма- тивно-правового акта или информацию об общественно важном событии, в отношении которого принято решение о проведении экспертизы.

Для проведения экспертизы комиссии Общественной палаты, ответственные за подготовку проекта заключения, создают рабочую группу, которая может: привлекать экспертов; рекомендовать Общественной палате в установленном порядке направить в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти и органы местного самоуправления запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы; предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Законодательного Собрания при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы; предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания Правительства, коллегий органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативно-правовых актов, являю-

148

щиеся объектом экспертизы. До проведения экспертизы совет Общественной палаты вправе сделать запросы в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления для выяснения настоящего положения дел по данному вопросу.

Подготовленный рабочей группой проект заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы подлежит рассмотрению соответствующей комиссией или комиссиями Общественной палаты, ответственными за выработку проекта решения.

В проекте решения Общественной палаты по результатам проведения общественной экспертизы указываются: предмет общественной экспертизы, информация о ходе общественной экспертизы, сроках ее выполнения, число поступивших от представителей общественности предложений и замечаний по объекту экспертизы, выводы и рекомендации для принятия решения.

Представленный рабочей группой проект заключения Общественной палаты по проекту нормативно-правового акта считается одобренным соответствующей комиссией, если за проект заключения проголосовало более половины от общего числа членов комиссии.

Использование согласованных решений и единых программ- но-технических средств, аналогичных используемым в государственных органах, является приоритетом публичных центров. Основными принципами их деятельности являются: общедоступность; полнота и достоверность предоставляемой информации; тесное взаимодействие центров между собой; государственная поддержка. Конкретные формы и способы финансирования деятельности публичных центров определяют государственные органы и органы местного самоуправления. Публичные центры имеют различное назначение. В частности, наиболее интересна с точки зрения применения технологии управления в публичных институтах реализация программы ПЦПИ (Публичных Центров правовой информации).

Право на получение и распространение информации относится к основополагающим правам, гарантированным российской Конституцией. Во всем многообразии информационного пространства правовая информация является ключевым звеном, обеспечивающим нормальное функционирование государственного механизма. Первые центры правовой информации в России в массовом порядке начали создаваться в 1998 г. На сегодняшний день в стране работают более 3000 подобных центров.

149

В природе не существует универсальных, пригодных на все случаи жизни политических технологий. Каждая из них, с одной стороны, конкретна и уникальна, поскольку призвана обеспечить взаимодействие различных политических сил и структур для решения вполне конкретных вопросов. С другой стороны, она многопланова по своему содержанию и характеру, многоаспектна по условиям осуществления, составу исполнителей, видам политической деятельности и решаемым проблемам.

Контрольные вопросы

1.Как вы можете объяснить понятие «технологии реализации власти и общественного участия»?

2.Назовите основные этапы реализации технологий менеджмента в публичной политике.

3.Назовите основные принципы организации и проведения общественных слушаний.

4.Какое место занимают парламентские слушания в системе общественных слушаний: цели, задачи, принципы их проведения?

5.Технологии проведения гражданской и общественной экспертизы: общее и особенное?

Литература

1. Федеральный закон об общественных объединениях от 14 апреля 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 17.05.1997 ¹ 78-ФЗ, от

19.07.1998 ¹ 112-ФЗ, от 12.03.2002 ¹ 26-ФЗ, от 21.03.2002 ¹ 31-ФЗ, от 25.07.2002 ¹ 112-ФЗ).

2.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». – М.: Книга сервис, 2004.

***

1.Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. – М.: Российский юридический издательский дом, 1996.

2.Автономов А. Основы местного самоуправления. – М.: Муниципальная власть, 2001.

3.Соловьев А. И. Политология: Политическая теория. Политические технологии: учебник для студентов вузов. – М.: Аспект-Пресс, 2001.

4.Широков А. Н., Юркова С. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: основные понятия, термины и положения федерального законодательства. – М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2004.

150