Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

пресс-конференции Президента России, каждая из которых превращается в событие политического масштаба для всей страны.

Самой распространенной формой электронной коммуникации между государственными и общественными институтами является электронная почта, которая использует в Интернете специальные протоколы передачи данных SMTP, POP3 для создания электронных писем и передачи их на электронные почтовые ящики – e-mail. Первые электронные ящики стали появляться у государственных органов в середине 90-х гг. С тех пор вал электронных писем, поступающих в органы власти, постоянно растет. В 2000 г. американские пользователи Сети отправили в Белый дом и Конгресс более 8 млн электронных писем с вопросами, запросами, предложениями и т. д. Налицо такие преимущества Интернета, как его скорость, оперативность обмена информацией, дешевизна, растущая доступность. В России электронная почта пока не стала обязательным атрибутом деятельности административных органов, однако все электронные ресурсы государственных органов сопровождаются указанием электронных ящиков, где можно оставить свое сообщение.

Удобным и достаточно распространенным способом массовой коммуникации становятся в России конференции и общение с государственными чиновниками в режиме on-line (прямого эфира). Следует более широко использовать эту форму коммуникации в политической жизни. Посредством Интернета можно осуществить любую форму публичной коммуникации: телемосты, конференции, телефонный разговор, переписку и т. д.

Другие формы коммуникации, которые могут быть использованы при проведении политических кампаний: форумы – открытые обсуждения различных проблем на сайтах посредством электронной почты; чаты – упрощенная форма общения посредством электронных общедоступных сообщений, не предполагающая проблемности, скорее на общие темы, пользователи объединяются по профессии, роду занятий и т. д.; IСQ – частная форма переписки. Внедрение в уже существующие профильные форумы, как правило, связано с большими проблемами, только хорошо знающий характер участников форума человек может заинтересовать аудиторию новой тематикой. Значительно эффективнее заниматься созданием собственного форума, для чего необходимо форми-

На сленге пользователей Сети прозванная «аськой». Каждому пользователю этой программы присваивается индивидуальный числовой код, и при выходе в Интернет можно посылать сообщения друг другу, не выходя из Сети, в прямом эфире.

51

ровать свой сайт с определенной тематикой, которая и привлечет искомую аудиторию.

Создать сайт в Интернете в поддержку той или иной политической кампании нетрудно, есть множество агентств, готовых быстро

инедорого издать сайт на заказ. Главная задача – сделать сайт популярным. Это достигается посредством размещения баннеров (рекламных ссылок) в Сети, участия в рейтинговых листах, размещения ссылок в поисковых системах, посредством рекламы в СМИ

ит. д. Свои сайты имеют большинство политических партий и PR-агентств. Сайт можно запускать как постоянно действующий, а можно сделать его временным, который по истечении срока кампании за ненужностью закрывается.

Глава компании Google Эрик Шмидт полагает, что уже в самое ближайшее время Интернет сможет оказывать серьезное влияние на политику. Политики еще не совсем осознают, насколько Всемирная сеть может влиять на результаты выборов. Кроме того, по его мнению, в ближайшие пять лет должны появиться специальные программы, позволяющие пользователям определить, насколько тот или иной кандидат выполнил свои предвыборные обещания, они смогут контролировать каждого политика. Интернет позволяет отслеживать различные события в режиме реального времени, будь то политическая акция или пресс-конферен- ция. Размещение видеокамер (веб-камер) позволяет передавать изображение в Сеть и делать ее доступной для всех. Ограничения существуют только на технические возможности приема у пользователей.

Контрольные вопросы

1.В чем состоит специфика использования современных СМИ в публичной политике?

2.Почему электронные виды коммуникации при их явных преимуществах в России до сих пор применяются редко?

3.Опишите особенности взаимоотношений власти и СМИ в современном обществе.

4.Что, по-вашему, эффективнее: формировать собственный орган СМИ или пользоваться услугами уже действующих?

Литература

1.Вершинин М. С. Политическая коммуникация в информационном обществе. – СПб.: Изд-во Михайлова В. А., 2001.

52

Раздел 3

Институциональная сторона менеджмента

3.1. Власть, общественное мнение и общественное участие

Процесс принятия решений властью и общественное мнение

В литературе по проблемам соотношения власти и общества обычно выделяют шесть стадий цикла принятия властных решений:

1.Выявление проблемы.

2.Поиск решения проблемы.

3.Обсуждение и лоббирование вариантов решения.

4.Принятие решения.

5.Исполнение решения.

6.Контроль за исполнением, выявление отклонений.

При этом на процесс принятия решения, так же как и на его исполнение, значительное влияние оказывает фактор общественного мнения, участия гражданских организаций и экспертного сообщества. Процесс общественной поддержки или оппозиции органично связан с процессом подготовки и принятия решений. Наиболее ярко роль общественного мнения проявляется на стадии обсуждения проектов решения, т. е. на третьей стадии процесса, когда лицам или уполномоченным органам предстоит сделать тот или иной выбор. Однако общественное мнение не менее важно и на стадии реализации уже принятых решений, когда неприятие обществом каких-либо аспектов решений может затруднить или даже заблокировать весь процесс. Наконец, общественное мнение важно на стадии выявления проблем, точнее, на этапе формирования «повестки дня» – определения приоритетов при рассмотрении тех или иных проблем.

Если в обществе имеется четко сформулированное мнение по определенному вопросу, то в случае несовпадения этого мнения с принятым властью решением для реализации последнего потребуются существенно большие усилия и затраты, чем в случае его поддержки. Общественное мнение может влиять и на процесс поиска решения той или иной проблемы, в зависимости от осознания ее актуальности. С другой стороны, само общественное мнение может быть предметом воздействия как на стадии

54

осознания актуальности (а иногда и осознания существования конкретной проблемы), так и на стадии обсуждения вариантов решения той или иной проблемы. Это воздействие, называемое также «формированием» общественного мнения, может осуществляться как властью, так и другими основными акторами поля публичной политики, среди которых особо выделяются такие медиаторные структуры, как «фабрики мысли» и «центры публичной политики».

Структуры гражданского общества и их взаимодействие с властью

Развитие современной России органично связано со становлением сообщества организаций, именуемых третьим сектором, – некоммерческих, неполитических организаций. Их называют также неправительственными организациями (non-government organization), а с середины 1990-х гг. для их обозначения все чаще используют термин «некоммерческие организации» (НКО).

Существуют различные типы классификаций таких организаций. В частности, различают советские и постсоветские НКО. Другой тип классификации – по профилю их деятельности (экологические, благотворительные, национально-культурные, феминистские и др.). Еще один тип классификации – по степени сопряжения с властью (созданные с участием власти или для решения задач власти). Выделяют также группу квази-НКО.

В литературе (А. Сунгуров) предложен метод выделения ряда классов НКО на основе различия фокусных групп этих организаций: на кого или на какие проблемы направлена их деятельность; а также на основе различных моделей сотрудничества этих организаций с властными структурами.

Так, первым выделяется класс НКО, фокусной группой которых являются сами члены этих организаций. Основная часть некоммерческих организаций во всех регионах относится к этому классу. Среди них можно выделить два подкласса: НКО взаимопомощи, объединяющие людей по принципу общей беды или проблемы (прежде всего организации инвалидов, родителей больных детей и т. д.), объединения людей по демографическому или гендерному признаку, а также по характеру сексуальной ориентации; НКО клубного типа, включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т. д.

55

Между этими подклассами нет четкой границы, и часто НКО одного из них обладают чертами другого. Тем не менее они различаются по степени остроты и болезненности проблем их членов, что влияет на характер их взаимоотношений с властными структурами.

Ко второму классу относят организации, направленные на решение определенных проблем, непосредственно не связанных с проблемами самих их членов. Среди них выделяются три подкласса:

–НКО социальной направленности, или благотворительные организации, ориентированные на решение человеческих проблем, при этом часть из них направлена на решение комплекса проблем определенных категорий населения, например, престарелых или многосемейных, другая часть – на решение конкретных типов проблем, например, проблемы бездомности или проблемы СПИДа.

–НКО «экологической» направленности, если понимать под «экологической деятельностью» защиту окружающей среды в широком смысле, т. е. не только группы охраны природы, но и группы защиты памятников культуры и т. д.

–Образовательные НКО, целью которых является ведение образовательной деятельности различного типа для разных групп

населения, и т. д.

Применительно к организациям первого и второго классов часто используют термин «grass-root», т. е. организации, растущие «как корни травы», это относительно массовые и отражающие естественные потребности их членов объединения.

К третьему классу относятся правозащитные организации, как традиционного типа, так и группы гражданского контроля, включающие также контроль за действием исполнительной власти, особенно силовых структур, контроль за процедурой выборов и т. д. («Мемориал», «Гражданский контроль» и др.).

Четвертый класс – «инфраструктурные» НКО, оказывающие содействие другим некоммерческим организациям в самом широком смысле. Сюда входят также организации, специализирующиеся на правовом обеспечении НКО; организации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельность; центры поддержки «грантовых» НКО; организации «гражданских инициатив», ставящие целью содействие формированию гражданского общества в регионе или содействующие партнерским отношениям общества и

56

власти. Такие организации называют еще центрами публичной политики (ЦПП). Примером организаций этого класса может служить гуманитарно-политологический центр «Стратегия» в Санкт-Петер- бурге. В последние годы его основными программами являются:

–«Региональный омбудсман и права человека» (развитие института уполномоченного по правам человека и других государственных и общественных организаций по защите прав человека в регионах России, развитие образования в области прав человека).

–«Прозрачный бюджет» (развитие общественного участия в бюджетном процессе и его оптимизация, развитие общественного участия в реформе ЖКХ).

–«Общество против коррупции» (предупреждение коррупции силами гражданского общества).

Организации третьего и четвертого классов – это скорее группы граждански активных членов общества, действующих в направлении формирования и реализации «policy» – программ действий в какой-либо сфере деятельности общества и государства либо в направлении отстаивания интересов тех или иных групп общества. При этом все организации различаются по степени «профессионализации» их деятельности. Если НКО первого и третьего классов действуют преимущественно на волонтерских началах, то для инфраструктурных организаций, а также НКО благотворительного профиля более характерна профессиональная работа, причем зачастую это профессионалы высокого уровня, превосходящие профессионалов государственного сектора.

Пятый класс – профессиональные союзы или ассоциации корпоративного типа. Они могут выступать как экспертные сообщества, выполняя важную функцию организаций-посредников. Профессионализм организаций этого типа стимулирует образовательные и просветительские проекты. В ряде случаев они выходят в правозащитное поле. В качестве примера организации пятого типа часто называют Санкт-Петербургский союз ученых, основанный в 1989 г. Этот союз активно работает в экспертно-аналитической и законодательной сферах, выступает с многочисленными инициативами, с заявлениями протестного характера, поддерживает и защищает права национальных меньшинств, организует различные семинары, конференции.

Важное значение имеет проблема легитимации интересов сообщества НКО перед властными структурами. Она решается по-раз-

57

ному. Один вариант решения – предложения о создании городских и региональных ассоциаций некоммерческих организаций. Другой вариант – создание таких ассоциаций «сверху», при поддержке властных структур (общественные палаты, общественные представительства, комиссии по правам человека и др.).

Общественное участие

Граждане России обладают широким выбором законных форм политического участия. Обеспечены возможности судебного разбирательства; письменных (индивидуальных и коллективных) жалоб и обращений в органы власти; предусмотрены личные приемы должностных лиц, депутатов и чиновников; собрания и петиции; пикеты, митинги и демонстрации; выступления в СМИ; существует возможность объединений и деятельности в коалициях, общественных организациях, партиях и блоках, сбора и расходования на эти цели добровольных пожертвований. Разнообразием отличается деятельность органов территориального общественного самоуправления. Развивается практика трехсторонних переговоров и соглашений по регулированию рынка труда. Одной из форм политического участия являются забастовки. К политическому участию можно отнести практику оказания социально значимых услуг силами НКО и соответствующую благотворительную деятельность (включая международную), участие НКО в формировании и реализации социального заказа или гранта.

В ряде законов закреплены требования предварительного учета мнения граждан по проектам властных решений (например, изменение границ муниципальных образований), открытых депутатских и общественных слушаний, «общественной экспертизы». Широко практикуются многообразные общественные советы, палаты, консультативные и экспертные советы, а также включение представителей общественности в различные комиссии при органах власти. Однако возможности социального партнерства, взаимодействия «трех секторов»: власти, бизнеса и структур гражданского общества – пока в целом недостаточно обеспечены законами и практикой.

Главной формой политического участия граждан при этом остается участие в выборах. Свободные выборы дают возможность активного политического участия путем электоральных исследо-

58

ваний, сбора и реализации необходимых средств, подбора и выдвижения неограниченного числа кандидатов, формирования их программ и групп поддержки, агитации.

Эффективное функционирование власти как управленческой структуры невозможно без постоянной обратной связи. Взаимодействуя на регулярной основе с общественностью, власть может получить доступ к дополнительным информационным, интеллектуальным, независимым от нее экспертным, кадровым и иным ресурсам. В свою очередь, современные группы интересов испытывают потребность в законных механизмах влияния на власть между выборами. Процедуры публичного контроля исполнения предвыборных обещаний, выражения интересов и донесения предложений до власти, законного лоббирования требуют применения между выборами всех подходящих для реальной ситуации форм политического участия.

Основы общественного участия

Термин «общественное участие» чаще используют применительно к воздействию граждан и их объединений на власть, как правило, в законной, организованной и конструктивной форме. Этот термин обычно не относят к непосредственному участию в выборах, референдумах и активным формам протеста, он более прилагается к конкретным объектам, институтам или процессам. Так, говорят об общественном участии в сохранении культурного наследия или окружающей среды, в соблюдении законности на выборах и т. д. Общественное участие можно считать «неголосовательным», организованным и конструктивным видом политического участия, и поэтому при его анализе применимы положения теории политического участия.

Субъект общественного участия – «общественность» – это участвующие в подготовке и проведении соответствующих действий граждане и их объединения. Организационное обеспечение различных форм общественного участия относят к числу социальных технологий. Применение тех или иных форм частично определяется упоминанием о них в нормативных актах разного уровня и разных ветвей власти, действующих на данной территории, а также сложившимися местными традициями, по большей же части зависит от уровня освоения социальных технологий представителями общественности и властей.

59

В законодательстве сложились правовые основы различных форм политического участия во многих политических процессах (выборов, государственного и муниципального управления, бюджетном и т. п.). Примерами правовых норм могут служить: Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации (ст. 3, ст. 29–33, 130 и др.), Федеральный бюджетный кодекс (ст. 36) и большинство региональных и местных нормативноправовых актов о бюджетном процессе, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соответствующие региональные и местные норма- тивно-правовые акты.

Упоминания о различных формах общественного участия содержат и другие федеральные законы, федеральные, региональные и местные нормативно-правовые акты, например: ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ «О защите прав потребителей», Постановление Правительства РФ «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей», Закон Пермской области «О социальном заказе», Положения «О муниципальном гранте в городе Красноярске» и т. д.

Второй стороной процесса воздействия при общественном участии являются органы власти и их представители, которые могут игнорировать воздействие, реагировать положительно или отрицательно, выдвигать собственные инициативы.

Необходимый элемент обеспечения современного управления – деятельность по связям с общественностью. Эти действия власти «навстречу» общественному участию подчинены целям обслуживания управления в разных сегментах: установление «обратной связи», «учет альтернатив», «поиск консенсуса», «вовлечение общественности в принятие решений и контроль их реализации» и др. Для регионов России и органов власти с современными методами управления и «сильной» общественностью деятельность по связям с общественностью и общественное участие неразрывно связаны.

Влияние на власть осуществляется как при непосредственном воздействии на ее представителей, так и путем воздействия на них общественного мнения. Общественным мнением назовем устой-

60