Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

стороны, запрет на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом. Запрет на вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц конкретизируется в п. 3 ст. 10 Закона. В этом вопросе правоприменительная практика может, исходя из аналогии закона, ориентироваться на раскрытие понятия «использование преимуществ должностного или служебного положения» в п. 5 ст. 28 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в аналогичных нормах иных федеральных избирательных законов. Однако эти нормы рассчитаны лишь на ситуации избирательных кампаний.

В Федеральном законе отсутствует запрет на членство в партии должностных лиц (в том числе и Президента страны), но это не означает, что они имеют право быть членами партий, поскольку в отношении лиц, замещающих государственные должности, действует правовой принцип «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Поэтому отсутствие прямого законодательного разрешения или запрета в этих случаях следует считать пробелом в правовой регуляции, который не может быть восполнен Законом о партиях. Вопрос о членстве в партиях чиновников высшего ранга обсуждался, в частности, на парламентских слушаниях по концепции Закона о партиях, состоявшихся в ноябре 2000 г. Однако эта проблема не была там рассмотрена по существу – обсуждение сконцентрировалось на обсуждении опыта стран Запада, где высшие должностные лица страны являются выдвиженцами политических партий.

Также в Законе о партиях использована юридическая конструкция, которая допускает, что Президент РФ может быть членом политической партии. Так, п. 4 ст. 10 Закона гласит: «Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий». Между тем вопрос о возможности членства Президента РФ в политической партии (который, разумеется, выходит далеко за рамки предмета регулирования Закона о партиях) требует специального правового решения. В ранее действовавшем Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» содержалась норма, согласно которой Пре-

121

зидент РСФСР обязан был приостановить свое членство в партии на время выполнения своих полномочий. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. этот Закон был признан недействующим. Показательно, что в проекте ФЗ «О политических партиях», внесенном в Государственную Думу самим Президентом, этот вопрос был решен иначе: п. 4 ст. 10 законопроекта обязывал Президента РФ приостановить членство в партии на срок осуществления им своих полномочий. Кстати, по этому пути пошли некоторые субъекты Российской Федерации (например, в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия закреплена обязанность президента республики приостановить членство в партии на время выполнения своих полномочий).

С проблемой реализации конституционного принципа равенства партий непосредственно связан вопрос о возможности совмещения должности руководителя государственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч. 2 ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях (а следовательно, и в политических партиях, которые согласно ч. 1 ст. 3 Закона являются разновидностью общественного объединения). Но в действующем российском законодательстве есть аналогичный запрет, рассчитанный не только на членов Правительства РФ, но и на более широкий круг должностных лиц. Это запрет на «совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях», содержащийся в Постановлении I Съезда народных депутатов РСФСР. Тогда, в 1989 г., в результате широкого общественного обсуждения проблемы совмещения постов в партийных и государственных органах удалось найти и реализовать в нормативном акте адекватное правовое решение: I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление «О механизме народовластия», вводящее запрет на «совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественнополитических организациях».

Как отмечается в п. 3 ст. 10 Закона о партиях, лица, замещающие государственные или муниципальные должности или

122

находящиеся на государственной или муниципальной службе, «за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей». В формулировке этой нормы обращает на себя внимание оговорка относительно депутатов, из которой следует, что депутаты (в отличие от других должностных лиц) могут быть связаны решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей. Здесь законодатель вновь сделал допущение, выходящее по своему правовому смыслу за рамки предметной сферы Закона о партиях, – он допустил, что депутаты могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих обязанностей, хотя действующее законодательство, регламентирующее правовой статус депутата, не дает для этого оснований. В ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации нет норм, из которых следовала бы обязанность депутатов быть связанными решениями политических партий при исполнении ими должностных обязанностей. Законодательное закрепление обязанности депутатов руководствоваться в своей работе решениями политических партий противоречило бы смыслу ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Тем не менее, используемая в Законе о партиях формулировка не означает, что депутаты должны быть связаны в своей работе решениями партий, – она лишь допускает такую возможность. По сути дела, этот вопрос отдается в Законе на личное усмотрение самих депутатов. Очевидно, что в данном случае (как и в иных аналогичных ситуациях) депутатам и другим должностным лицам следует руководствоваться положениями Конституции РФ и правовым смыслом ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Таким образом, правовые нормы реализации менеджмента в публичной политике в России основаны на ряде законодатель-

123

ных актов, регулирующих отношения между государственными и общественными структурами. Наиболее важными среди них являются Федеральные законы «Об общественных организациях», «О некоммерческих организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др. Существенное значение имеют некоторые подзаконные акты, регулирующие взаимодействие представительных органов власти, в частности, указ Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации», ряд постановлений Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания.

В целом необходимо отметить, что на сегодняшний день применительно к России можно говорить о начальной стадии оформления правовых норм реализации менеджмента в сфере публичной политики.

Контрольные вопросы

1.Назовите основные правовые нормы института президентства в России?

2.Какова роль и значение специальных федеральных законов и других нормативных актов для определения правил и процедур деятельности российского парламента?

3.Дайте характеристику правовой базы создания и функционирования общественных организаций.

4.Назовите основные отличия анализа правовых оснований некоммерческих организаций от других форм общественных организаций.

5.В чем заключаются новации и противоречия Закона о политических партиях?

Литература

1.Беляева Н. Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия. – М.: ГУ–ВШЭ, 2000.

2. Бобович Р. Пробел, еще пробел: О действующем законодательстве в местном самоуправлении // Муниципальная власть. – 1999. – ¹ 4–5.

3.Васильев В. И. Уставы муниципальных образований: Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. – 1999. – ¹ 2.

4.Гражданское общество, правовое государство и право («Круглый стол» журналов «Государство и право» и «Вопросы философии») // Вопросы философии. – 2002. – ¹ 1.

124

5. Дмитриев Ю. А. Регламент – правовая основа деятельности парламента России // Представительная власть XXI век: законодательство, коммен-

тарии, проблемы. – 2006. – ¹ 3 (69).

6.Общественные объединения и органы власти: правовая основа взаимодействия. Международный благотворительный фонд политико-право- вых исследований «Интерлигал». – М., 1997.

7.Правовой статус некоммерческих организаций в России: практическое

пособие. – М., 1995.

8. Собянин С. С. Местное самоуправление в Российской Федерации. – М.: Полития, 2003.

9.Шишкин С. И. Правовые основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Пчела. – 2004. – ¹ 1 (45).

4.2. Этика менеджмента в публичной политике

Тенденции развития политико-технологического управления, профессионализация этой области привели к обсуждению этической стороны деятельности политтехнологов и менеджеров. В 1990-х гг.

всредствах массовой информации появилось множество публикаций, осуждающих практику манипуляций общественным мнением, использования «грязных» технологий. С приведением фактов указывалось на пренебрежение этической стороной деятельности, подчеркивалось несоответствие используемых методов политической борьбы нормам морали и права. В определенной части общества сложилось устойчивое мнение о том, что в лучшем случае политтехнологи умело балансируют на грани нравственно допустимого

вобществе, а в худшем – действуют вопреки нормам морали, руководствуясь принципами личной выгоды или политической конъюнктуры. Встал вопрос: «Являются ли этические проблемы политического менеджмента сугубо российскими, или это общемировая тенденция?» По мнению большинства авторов, эти проблемы существуют в любом обществе, так как возникают в силу ряда особенностей этой профессиональной деятельности.

Первая проблема – это проблема выбора средств достижения поставленных целей, соотнесения выбранных форм политической борьбы с существующими в обществе нормами морали. Поскольку политтехнологи помогают прийти к власти, удержать ее, закрепиться в выбранной нише политического пространства, одержать победу над другими претендентами на место в политической иерархии, то неизбежно, что в этой острой конкурентной борьбе они вынужде-

125

ны для обеспечения победы действовать на грани фола. В условиях ожесточенной борьбы за власть всегда есть искушение нанести конкуренту неожиданный и не обязательно корректный удар. Преодолеть это искушение удается не всем. Особенно если есть надежда, что предпринимаемые маневры могут пройти незамеченными и за их применение не будут применены санкции.

Как правило, для пресечения аморальных способов ведения политической борьбы в обществе принимаются определенные меры. Прежде всего, создается правовой механизм регулирования взаимодействия конкурирующих политических акторов. Осознание необходимости создания такого механизма появилось тогда, когда очевидной стала угроза проникновения во властные структуры криминальных элементов. Так, в преддверии выборов в Государственную Думу в 1999 г. произошла активизация деятельности Центральной избирательной комиссии, которая предприняла определенные шаги не только в области ужесточения контроля за соблюдением участниками электорального процесса действующего законодательства, но и в области создания новых нормативных актов, регламентирующих порядок ведения предвыборной агитации.

Не менее важным является формирование в массовом сознании ценностных ориентаций, убеждений и представлений. В обществе долгое время доминировало мнение, что цель в ряде случаев оправдывает средства, что главное – это справедливая, благородная цель, во имя которой можно использовать и не вполне моральные средства, т. е. ущемлять и нарушать права тех, чья деятельность расценивается как направленная на блокирование этой справедливой цели. Как только появились альтернативные выборы, этот принцип получил свое новое выражение – в предвыборной борьбе хороши все средства, если провозглашаемые кандидатом и его командой цели соответствуют политическим идеалам той или иной группы населения. Осуждению подвергались только действия политического соперника. Таким образом, общество оказалось не готовым к неприятию аморальных способов ведения политической борьбы не только потому, что сами нормы этой борьбы были нечеткими, неоднозначными, но и потому, что политические пристрастия мешали подходить ко всем участникам политического процесса с едиными требованиями.

Вторая проблема – это проблема взаимодействия политических технологов с политиками, которых они консультируют. Естествен-

126

ным стремлением любого профессионала является желание получить за свой труд достойное вознаграждение. Нередко это стремление выражается в том, что технолог сознательно предлагает заказчику «затратные» технологии. Например, может быть предложено провести масштабную рекламную кампанию, требующую значительных финансовых ресурсов, кандидату, чьи шансы на победу в предвыборной борьбе вполне могут быть реализованы и без такой акции.

Политическое консультирование требует установления между политиком и консультантом доверительных отношений. Нельзя заниматься конструированием имиджа политика и продвижением этого имиджа, не зная подробностей биографии, особенностей психологии личности кандидата. Вследствие чего возникает проблема ответственности технологов за неразглашение полученной информации. Эта проблема встает особенно остро в связи с тем, что в избирательных технологиях распространенным приемом является дискредитация политического конкурента, и полученная конфиденциальная информация может быть использована недобросовестным технологом во вред определенному кандидату.

Третья проблема – это проблема конкуренции на рынке политических консалтинговых услуг. Появление в политике новых консалтинговых агентств и индивидуальных консультантов ведет к обострению конкурентной борьбы. Множатся обвинения новичков в низком профессионализме, демпинговых ценах на услуги, в прессе появляются материалы, осуждающие дилетантские подходы отдельных политических консультантов.

С другой стороны, каждая консалтинговая фирма старается продемонстрировать профессионализм, высокие нравственные нормы, которыми она руководствуется, желая оградить кандидатов и избирателей от «грязных технологий». Неудивительно, что в рекламных акциях нередко присутствует прозрачный намек: «Только мы – профессионалы, только мы и наши партнеры честны, не доверяйтесь больше никому!» Для доказательства собственной важности в ход идут «дутые» рейтинги и результаты опросов с внушительными процентами и диаграммами; говорится об исключительной осведомленности и почти неограниченных возможностях отдельных политических консалтинговых фирм. Фактически за этой саморекламой, за взаимными упреками, которыми обмениваются политические консультанты, стоит проблема закрепления на

127

рынке консалтинговых услуг, выживания в условиях конкурентной борьбы за клиентов, нанесения завуалированного, но весомого ущерба конкурентам.

Конкуренция без правил неизбежно ведет к хаосу, к легализации принципа, что в борьбе с конкурентами все средства хороши. Такая ситуация на рынке консалтинговых услуг может серьезно сказаться на профессиональном будущем политического консультирования. Прежде всего потому, что подрывает доверие к людям, работающим в этой области. В массовом сознании они все начинают восприниматься как скрытые манипуляторы, «черные пиарщики», обманщики и демагоги, для которых не существует норм морали и нравственных принципов.

Впоследнее время в России были предприняты попытки выработать цивилизованные правила поведения участников этого рынка. В частности, проводятся совместные конференции, выставки, целью которых является презентация различных агентств, определение цен на услуги, норм конкурентного взаимодействия.

В1999 г. руководители ведущих PR-агентств, исследовательских

иконсалтинговых структур и индивидуальных консультантов подписали хартию «Политические консультанты за честные выборы», призванную положить начало созданию нормативного поля, регулирующего поведение участников рынка политического консультирования. Хартия включала ряд моральных требований и нравственных принципов, которыми должен руководствоваться политический консультант:

1. Способствовать проведению свободных, честных и справедливых выборов на основе принципов открытости и уважения ко всем участникам избирательного процесса.

2. Препятствовать попыткам ограничения прав и свобод, которые являются необходимым условием развития демократических основ российского общества и жизнедеятельности нашего профессионального сообщества.

3. Содействовать осуществлению гражданами Российской Федерации своих избирательных прав, гарантируемых Конституцией, действующим законодательством и нормами международного права.

4. Осуществлять свою профессиональную деятельность в соответствии с действующим законодательством и нравственно-этиче- скими нормами гражданского общества.

128

5.Препятствовать применению избирательных технологий в интересах групп политических экстремистов, а также представителей криминального мира.

6.Не допускать распространения в ходе избирательных кампаний заведомо ложных сведений, порочащих достоинство кандидатов в депутаты и на выборные должности. Воздерживаться от дискредитации коллег-профессионалов, выступающих на стороне конкурентов.

7.Препятствовать проникновению в профессиональную среду лиц, использующих методы, противоречащие Хартии.

8.Внедрять высокие стандарты и принципы профессиональной деятельности организаций и лиц, занимающихся консультированием участников избирательных кампаний.

9.Способствовать пропаганде, рассмотрению и применению норм Хартии среди других представителей профессионального сообщества.

10.Признать, что Хартия является составной частью Хартии всех участников избирательного процесса, и обратиться ко всем, кто профессионально связан с организацией и участием в предвыборных кампаниях с призывом поддержать принципы Хартии.

Четвертая проблема – проблема соответствия политических, нравственных идеалов политического технолога его выбору политической силы, которой он собирается оказывать услуги. Жесткая конкуренция на рынке консалтинговых услуг может подтолкнуть менее удачливых политических технологов к работе с политиками, чьи идеологические взгляды и ценностные ориентации в принципе противоречат его собственным. Так, в одной избирательной кампании он будет помогать правым, а в другой – левым. Это одна из причин, почему в идеологически разделенном обществе рождаются представления о политических технологах как беспринципных дельцах, ибо помогающий коммунистам всегда будет безнравственным в глазах либералов, и наоборот.

Пятая проблема – это проблема степени допустимости вторжения в сознание и подсознание человека. Политическим технологам при формировании имиджа политика, электоральных предпочтений населения, решении других задач нередко приходится прибегать к скрытому психологическому воздействию. Этично ли это скрытое воздействие? Ответ на этот вопрос не прост. Например, можно ли назвать неэтичным предвыборный плакат, на котором кандидат изображен в окружении улыбающихся детей? Многие

129

скажут: «Едва ли». Но ведь такой плакат содержит элементы скрытого психологического воздействия, возникающего в результате формирования визуальных ассоциаций.

Профессиональные знания позволяют политическим технологам искусно осуществлять влияние на людей, но, видимо, правы те авторы, которые указывают, что среди множества способов влияния неэтичными можно назвать лишь те, которые либо основаны на обмане, либо предусматривают активную цензуру противоположных мнений, когда человека лишают возможности познакомиться с другой точкой зрения, либо уничтожают мотивацию или способность защищаться от влияния, не позволяя человеку спорить, обдумывать решения или просто удаляться от субъекта влияния.

Рамки этичного влияния политических технологов включают возможность использования целого арсенала скрытых приемов воздействия на сознание и подсознание человека. Однако человек, ставший объектом воздействия, при желании всегда может противопоставить манипулятивным приемам свое сомнение, критическое мышление, наконец, он может не смотреть те или иные передачи, не обращать внимания на плакаты, не ходить на митинги. В демократическом обществе у него всегда есть право выбора.

Итак, политические технологи в своей деятельности должны, с одной стороны, соотносить свою управленческую деятельность со сложившимися нормами морали, определяющими границы дозволенных действий в обществе, а с другой – они неизбежно будут руководствоваться своими представлениями о добре и зле, о справедливости. Здесь никогда не будет однозначности, так как нравственные принципы в политике связаны с политическими и идеологическими пристрастиями.

Политический рынок морали

Все перипетии политической борьбы, включая конфликты в практике властвования, как правило, выносятся на суд публики в моральных одеждах; как бы предполагается, что рядовые граждане вряд ли смогут разобраться в прагматических компетенциях управителей и претендентов, зато без труда поймут популярный язык морали и эмоционально отреагируют на нравственные оценки политиков.

130