Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

эффективность законодательного процесса, учет мнения большинства и уважение прав меньшинства, необходимый уровень правовой культуры и соблюдение парламентской этики. Роль регламента менялась в зависимости от изменения роли и значения парламента в жизни российского общества. Регламенты законодательных (представительных) органов в Российской Федерации в первом приближении могут быть представлены в виде двух групп: регламенты палат Федерального Собрания (Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с последующими изменениями и дополнениями), утвержденный Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. ¹ 2134-II ГД; Регламент Совета Федерации Федерального Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля 2003 г.), утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. ¹ 33-С) и регламенты региональных парламентов (или их палат, в случае выбора субъектом РФ двухпалатной структуры парламента). В субъектах Российской Федерации принимается несколько видов регламентов законодательных (представительных) органов: по времени – постоянные, временные и регламенты одного заседания; по предмету регулирования – общие и регламенты, регулирующие отдельные группы парламентских процедур.

Организация работы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями (уставами), законами субъектов РФ, регламентами законодательных (представительных) органов субъектов РФ. В Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены некоторые исходные позиции в организации работы законодательных органов, в конституциях (уставах) субъектов РФ они раскрываются подробнее, а наиболее конкретные установления на этот счет содержатся в соответствующих законах субъектов РФ и регламентах законодательных органов. При этом объем нормативного материала по данному вопросу в конституциях (уставах) субъектов РФ, равно как и в регламентах региональных парламентов,

111

далеко не одинаков, в связи с чем возникает вопрос об оптимальном составе этого материала.

Законодательная база формирования органов законодательной власти претерпела ряд изменений. Так, в 2002 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был введен переход к смешанной пропорционально-мажоритар- ной системе выборов в органы законодательной власти субъектов Федерации. В 2004 г. путем внесения поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был осуществлен отказ от выборов высших должностных лиц субъектов Федерации и замена их процедурой «наделения полномочиями» (Президент РФ предлагает, а законодательный орган соглашается либо отклоняет предложенную кандидатуру).

К настоящему времени обновилась законодательная база формирования Государственной Думы. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. изменяет действующий порядок формирования Госдумы и устанавливает, что все депутаты нижней палаты будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов. При этом сохраняются одномандатные округа на региональном уровне как признание того факта, что в небольших по площади и численности избирателей округах кандидаты действительно могут победить, опираясь преимущественно на собственные силы, поддержку сравнительно небольшой группы своих сторонников, что практически было невозможно в больших избирательных округах. При новом порядке выборов депутатов Государственной Думы возрастает роль Совета Федерации как палаты регионов и роль каждого отдельного сенатора, в первую очередь вследствие, как заявил Представитель Президента РФ в верхней палате Александр Котенков, возможного ослабления связей между субъектами Федерации и Госдумой.

Российский парламентаризм, в отличие от большинства демократических стран, не имеет глубоких нормативно-правовых традиций. Сегодня при российском парламенте действует Комиссия Совета Федерации, основной задачей которой является создание на основе совместной работы с региональными парла-

112

ментариями модели финансового обеспечения парламентской деятельности как основы оптимизации парламентарного института государственной власти в России. Проводимые в стране административная и бюджетная реформы повышают роль региональных парламентов, поэтому особую актуальность приобретают вопросы развития нормативно-правового обеспечения парламентской деятельности в субъектах Федерации. В частности, в стадии разработки находится закон о Федеральном Собрании в Российской Федерации, который призван решить большую часть проблем действующей системы законодательной власти, а также строительство Федерального парламентского центра.

Расширение демократических процессов в обществе, повышение социальной активности граждан способствуют реализации их прав и законных интересов через создание различного рода общественных объединений. Именно поэтому в Российской Федерации число общественных объединений множится из года в год. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах, каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 22).

По Всеобщей декларации прав человека, никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20). Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права. В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции. Конституция Российской Федерации, основываясь на нормах международного права, гласит: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ст. 30).

113

Право на объединение закреплялось в Основном законе страны и ранее. Например, Конституция СССР 1977 г. определяла роль общественных организаций как важной составной части политической системы. С началом реформирования в 1990-х гг., когда идея создания демократического правового государства и гражданского общества начала воплощаться в жизнь, признание принципа многопартийности стало необходимым и естественным. Одним из первых шагов на этом пути была отмена ст. 6 Конституции СССР, закреплявшей роль КПСС как ядра политической системы советского общества. Статьи, гарантировавшие гражданам СССР свободу научного, технического и художественного творчества только «в соответствии с целями коммунистического строительства» (ст. 47), а политических прав и свобод – «в целях укрепления и развития социалистического строя» (ст. 50), были сохранены. 9 октября 1990 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон «Об общественных объединениях», а 18 декабря 1991 г. принято постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». В нем отмечалось, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах) применяется в РФ постольку, поскольку оно не противоречит ее законодательству и общепризнанным нормам международного права. Основы правового статуса общественных объединений устанавливает и гарантирует ныне действующая Конституция Российской Федерации. Это статьи 13, 28, 29, 30, 31, 32 и ряд других, без которых существование общественных объединений невозможно. До 1995 г. исходные правовые принципы деятельности общественных объединений опирались лишь на Конституцию Российской Федерации и Гражданский кодекс. Начиная с 1995 г. содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания и деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. ¹ 82 (ФЗ «Об общественных объединениях» с изменениями и дополнениями от 17 мая 1997 г., 19 июля

1998 г., 12 марта 2002 г. // СЗ РФ. 1995. ¹ 21. Ст. 1930; 1997.

¹20. Ст. 2231; 1998. ¹ 30. Ст. 3608).

Впоследующем законодательная база деятельности общественных объединений значительно расширилась и в настоящее время включает помимо Федерального закона «Об общественных объ-

114

единениях» Федеральные законы «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединениях» (от 26 июня 1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г.), «О профсоюзах, их правах

игарантиях деятельности» (от 12 января 1996 г.), «О некоммерческих организациях» (от 12 января 1996 г., с изменениями и дополнениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г.); «О свободе совести и о религиозных объединениях» (от 26 сентября 1997 г., с изменениями и дополнениями от 26 марта 2000 г.) и др.

Кроме того, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией принимают свои законы и иные нормативные акты о деятельности общественных объединений. Такие акты действуют, например, в Республике Башкортостан – «Закон об общественных объединениях», в Москве – «Закон г. Москвы о благотворительности», в Санкт-Петербурге – «Закон о льготах участникам благотворительной деятельности» и т. д.

Рассматривая соотношение норм федеральных законов, регулирующих деятельность общественных объединений, и соответствующих законов субъектов РФ, важно отметить следующий факт: в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в ведении РФ находятся «регулирование и защита прав и свобод человека

игражданина», а в совместном ведении РФ и ее субъектов, в аналогичной области, согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ, находится лишь «защита прав и свобод человека и гражданина». Таким образом, регулирование реализации важнейших конституционных прав и свобод, к числу которых относится и право граждан на объединение, отнесено к исключительной компетенции федеральных законов. Поэтому законы и другие нормативные акты, принимаемые субъектами Федерации, не могут ограничивать использование гражданами права на объединение, умалять права и виды государственной поддержки общественных объединений, но могут устанавливать дополнительные меры защиты этих прав, расширять возможности законной деятельности общественных объединений, предоставлять им дополнительные льготы, оказывать иные меры поддержки.

Что касается отдельных видов общественных объединений, например, творческих союзов, ассоциаций предпринимателей и работодателей, общественных объединений инвалидов и др., различаемых по содержанию их конкретной деятельности и характеру объединившихся в них членов и участников, развитие их деятель-

115

ности может потребовать специального нормативного регулирования, учитывающего эти особенности. В этом случае особенности их деятельности будут регулироваться специальными, «отраслевыми» законами, принимаемыми по мере необходимости.

В данной сфере действуют также следующие важные нормативные акты: приказ Минюста РФ от 12 июля 2002 г. ¹ 199 «Об утверждении форм документов, применяемых при государственной регистрации Торгово-Промышленной палаты, общественного объединения и религиозной организации в качестве юридического лица»; приказ Минюста РФ от 8 августа 2001 г.

¹237 «Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения»; приказ Минюста РФ от 6 октября 1997 г.

¹19-01-122-97 «О правилах рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений».

Федеральным управлением юстиции используются различные формы осуществления контроля в порядке ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях»: участие в конференциях, общих собраниях, заседаниях коллегиальных руководящих органов, изучение протоколов и принятых решений и др. По результатам проверок направляются письма с замечаниями и рекомендациями по устранению недостатков в работе руководителям объединений. Если выявляются нарушения действующего законодательства, то Управление юстиции выносит предупреждение с указанием срока их устранения. Так, в первом полугодии 2001 г. Управлением проведено 85 проверок. По их результатам, в частности, вынесено 37 предупреждений; направлено в суд 10 заявлений о прекращении деятельности (ст. 29); направлено в суд одно заявление о приостановлении деятельности (ст. 42). На местах часто применяются иные методы контроля за соблюдением порядка исполнения правовых норм функционирования общественных объединений. Например, в Рязанской области введена новая форма контроля: проведение совещаний у заместителя начальника Управления юстиции с руководителями общественных объединений по вопросам соблюдения законодательства и уставных требований, по итогам которых на 1 июля 2001 г. 126 общественных объединений приняли решение о самоликвидации и были исключены из Государственного реестра юридических лиц. В отношении 103 общественных объединений в суды направлены исковые заявления о признании их прекра-

116

тившими свою деятельность в качестве юридического лица. Все иски удовлетворены.

Также контроль за осуществлением правовых норм принадлежит финансовым органам (за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах), экологическим, пожарным, эпидемиологическим и иным органам государственного надзора и контроля. Виды ответственности определены федеральными законами «Об общественных объединениях и «О некоммерческих организациях», а также специальными законами для отдельных видов общественных объединений.

Правовое положение некоммерческой организации во многом идентично статусу общественного объединения. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» таковыми являются организации, не ставящие в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющие прибыль между участниками. Это является важнейшей особенностью любого общественного объединения.

Другая особенность статуса некоммерческой организации заключается в осуществлении социально-приоритетных задач. Основная цель функционирования любой некоммерческой организации – удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан. Закон об общественных объединениях отождествляет понятие некоммерческой организации и общественного объединения (ст. 5), – на это указывают идентичные способы создания и цели организаций и общественных объединений.

В то же время имеются и принципиальные различия между базовым Законом об общественных объединениях и Законом о некоммерческих организациях в правовой регламентации деятельности некоммерческих объединений. Прежде всего, Закон о некоммерческих организациях практически не допускает деятельности организации без ее государственной регистрации, а Законом об общественных объединениях предусмотрена возможность факультативного режима регистрационных отношений: объединение самостоятельно решает проблему участия в административно-правовых отношениях с органами юстиции, при этом допускается и альтернативный вариант – общественное объединение вправе функционировать без государственной регистрации и не обладать правомочиями юридического лица.

117

В данном случае очевидны противоречия законов. Следовательно, так и не решена проблема юридической основы регистрации: подлежат ли некоммерческие организации регистрации как общественные объединения, либо они регистрируются на общих для всех юридических лиц основаниях, в порядке, предусмотренном ст. 51 ГК РФ.

Кроме того, как было сказано выше, некоммерческой, согласно закону, является организация, не имеющая основной целью деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В то же время некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения уставных целей и имеют ряд льгот в налогообложении.

Немаловажную роль в области публичной политики среди множества некоммерческих организаций играют разнообразные фонды. В частности, для оказания содействия беженцам и вынужденным переселенцам в решении их материальных проблем, обустройстве и во многом другом действуют Российский фонд помощи беженцам «Соотечественники», Международная неправительственная организация «Российский клуб», фонд «Содружество» и др. Государство по мере своих возможностей содействует этим организациям в осуществлении их задач. В частности, нормативными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации им оказывается государственная поддержка, а их миграционные программы в основном финансируются из государственного бюджета.

Так, российский фонд помощи беженцам «Соотечественники» – общественная некоммерческая благотворительная организация – был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в 1991 г. на основе подписанного в декабре 1991 г. Президентом России распоряжения, в котором Правительству Российской Федерации было поручено определить меры поддержки фонда. Правительство Российской Федерации приняло соответствующее постановление от 6 мая 1992 г. ¹ 285.

Субъекты Российской Федерации также оказывают поддержку общественным организациям и объединениям, занимающимся проблемами социальной защиты вынужденных мигрантов. Так, в постановлении главы администрации Краснодарского края от 31 марта 1995 г. ¹ 186 «О государственной поддержке Краснодарской краевой ассоциации помощи вынужденным пере-

118

селенцам «Соотечественники» предусматривалось приоритетное выделение земельных участков для осуществления программ ассоциации, освобождение ее на основании решения Законодательного Собрания края от уплаты налога на прибыль, имущество, НДС в пределах сумм налогов, зачисленных в краевой бюджет. К 2008 г. при участии фонда «Соотечественники» создано и функционирует около 700 переселенческих организаций и предприятий. В 36 регионах России фонд имеет свои отделения. С 15 регионами Российской Федерации он заключил многосторонние соглашения об оказании помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Фондом и Федеральной службой занятости заключено Генеральное соглашение о совместной деятельности по оказанию помощи вынужденным переселенцам.

Наиболее существенные характеристики взаимоотношений гражданского общества и государства, населения и власти в концентрированном виде выражают правовые формы взаимодействия политических партий с государством. Эта проблема особенно значима для современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства. Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями получила свое нормативное выражение в принятом в июне 2001 г. Федеральном законе «О политических партиях», проект которого был подготовлен под эгидой Центральной избирательной комиссии с участием основных парламентских фракций и внесен в Государственную Думу Президентом РФ. Он стал итогом сложного процесса согласования интересов политических партий, победивших на последних парламентских выборах, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти, партийной и государственной бюрократии. Существенной новацией Федерального закона «О политических партиях» является возложение на регистрирующие органы обязанности по контролю за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации. По Федеральному закону «Об общественных объединениях» надзор за соблюдением

119

политическими общественными объединениями и их структурными подразделениями законодательства осуществляли органы прокуратуры.

Однако, не принижая той позитивной роли, которую Федеральный закон «О политических партиях» играет в совершенствовании общественно-политических отношений, нельзя не отметить и ряд внутренних противоречий, содержащихся в нем и способных породить определенные проблемы на практике.

Правовой анализ данного закона – ключ к пониманию реальной стратегии взаимодействия общества и государства, которая на данный момент складывается в результате компромиссов между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Пункт 1 ст. 10 Закона гласит: «Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается». Данная формулировка, в отличие от аналогичной нормы ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» (которая предусматривает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц), не учитывает очевидное право государства регулировать процессы создания и деятельности политических партий.

Более корректной является формулировка Закона «О политических партиях», предусматривающего запрет на вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, вытекает из ст. 3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы исполнительной, законодательной и судебной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. Вмешательство политических партий в деятельность государственных органов и должностных лиц следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий. С другой

120