Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

ожидаемых. Порой несоблюдение технологических основ организации слушаний приводит к их срыву, использованию их для других целей.

Темой обсуждения на общественных слушаниях могут быть любые проблемы, которые затрагивают граждан и организации и решение которых находится в компетенции соответствующих органов власти.

Организационное развитие

Современным методом развития организаций частного и некоммерческого сектора является метод «организационного развития». Его основа – работа с человеческими ресурсами, при этом используется потенциал психологии управления, организационной и социальной психологии, менеджмента. Организационное развитие представляет собой комплекс действий и мероприятий по расширению потенциала организации в разрешении ее внутренних проблем и обеспечению высокого уровня адаптации к изменению внешних условий. Задачами организационного развития выступают: 1. Диагностика текущего состояния организации. 2. Разработка видения (основных целей) и задач развития. 3. Определение (или модификация) ценностных установок, стиля организации и ее сотрудников. 4. Формирование командного духа и развитие корпоративной культуры. 5. Создание или совершенствование системы управления персоналом (включая систему мотивации и стимулирования персонала). 6. Развитие коммуникативных процессов организации. 7. Оптимизация организационной структуры

Организационное развитие предполагает комплексный (системный) подход к развитию НКО, его применение к функциональным, структурным и личностным взаимоотношениям в организации. Проходит оно поэтапно. В зависимости от этапа применяются те или иные инструменты организационного развития: организационный аудит; консультирование; конфронтационная встреча; коучинг; социально-психологический тренинг; методы диагностики (тесты, интервью, анкетирование, ситуативная диагностика в группе) и др.

Мероприятия по организационному развитию необходимы, когда повышается «текучесть» кадров; возникают межличностные конфликты; обостряется внутриорганизационная конкуренция; происходит изменение размеров организации; наблюдается значительное снижение финансовых ресурсов организации;

71

организация переживает кризис; изменяется (расширяется) тематическое поле и/или география работы организации и т. д. Организационное развитие обеспечивает заинтересованность сотрудников в успехах предприятия, общее видение стратегий и целей, четкость распределения функций в организации, сплоченность и высокий уровень профессионализма. Организационное развитие не только решает проблемы организации, но и раскрывает ее новые возможности.

3.2. Менеджмент органов государственной власти: согласование интересов

Россия переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Идет процесс формирования нового типа взаимодействия основных субъектов политического управления.

Политико-властное управление происходит путем выработки четких и ясных правил игры, принятия и реализации управленческих решений, определенных политических курсов, а также путем постоянного контроля над их выполнением.

Основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации – закрепил право граждан на участие в управлении делами государства путем избрания своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления.

Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России. Особенность системы российских государственных органов заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны.

Организация и деятельность государственных органов строится на принципах, которые согласуются с конституционными основа-

72

ми осуществления государственной власти в Российской Федерации. Основным принципом организации их деятельности является деление на три ветви. В результате органы государственной власти подразделяются на законодательные (представительные), исполнительные и судебные. К области менеджмента в публичной политике относятся прежде всего принципы управления в представительных органах власти.

Однако, согласно Конституции РФ, никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти, присвоить себе всю ее полноту или монополизировать ее отправление. Следовательно, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами, ее осуществление связано с разделением определенных функций и полномочий, которыми они наделяются.

Государственные органы могут быть классифицированы:

1)по принципу разделения властей: законодательные, исполнительные, судебные;

2)по принципу федерализма: федеральные, субъектов Федерации;

3)по территориальному масштабу: центральные, региональные (территориальные), местные;

4)по характеру и объему компетенции: общей компетенции, специально-функциональной компетенции (отраслевой и межотраслевой), особой компетенции;

5)по виду государственной деятельности: гражданские, военные, правоохранительные, специализированные;

6)по порядку образования: легитимные и нелегитимные (образованные в нарушение установленного законом порядка);

7)по организационно-правовым формам: коллективные, единоличные;

8)по формам принятия решений: коллегиальные, единоначалия;

9)по формам и методам осуществления функций государственного управления: политические, административные, фискальные, «силовые», экономические, финансовые, карательные, контрольно-надзорные, консультационные, координационные;

10)по особенностям исполнения возложенных полномочий: вла- стно-управленческие, вспомогательные.

Главенствующую роль в системе согласования интересов органов государственной власти играет Президент РФ. Согласно

73

ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент обеспечивает взаимодействие властей. Он, в первую очередь, должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Всоответствии с Конституцией и федеральными законами Президент Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы и отлагательного вето в отношении принятых законов, издает указы, распоряжения, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внешней и внутренней политики государства.

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент Российской Федерации опирается на Администрацию Президента, осуществляет общее руководство ее деятельностью. Данная структура формируется главой государства без согласования с иными ветвями власти и подконтрольна только ему. В связи с этим структурные и функциональные изменения в свою Администрацию Президент может вносить, исходя из меняющейся обстановки, стоящих перед ним текущих задач.

Вцелях совершенствования координирования и четкого взаимодействия с ветвями власти Российской Федерации были введены должности полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания и в Конституционном Суде РФ. Подразделения Администрации Президента Российской Федерации вместе с представителями Правительства Российской Федерации обеспечивают представление интересов Президента Российской Федерации и способствуют реализации его конституционных полномочий в государственных законодательных органах. Кроме того, в целях обеспечения эффективности законодательного процесса и координации деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, полномочные представители Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации координируют работу соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе. Данные функции они выполняют во взаимодействии с помощниками Президента Российской Федерации в установленном Президентом порядке.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания являются по должности

74

заместителями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и выполняют координирующую и связывающую роль между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ. Деятельность полномочных представителей при осуществлении возложенных на них функций согласовывается.

Вчастности, действуя от имени Президента Российской Федерации, полномочные представители: представляют на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания внесенные Президентом РФ проекты федеральных конституционных законов

опересмотре положений Конституции Российской Федерации и включении в нее поправок; представляют на заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания внесенные Президентом другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов, а также обращения Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию и его палатам; привлекают по согласованию с соответствующей палатой Федерального Собрания должностных лиц Администрации Президента, Правительства РФ, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации; участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе (в настоящее время – Косопкин А. С.) по его поручению представляет в палате предлагаемые Президентом кандидатуры на должности, указанные в пунктах «а», «г», «м» ст. 83 Конституции РФ.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации (в настоящее время – Котенков А. А.) также имеет координирующие функции, в частности, по поручению Президента Российской Федерации представляет в Совете Федерации: вносимые на утверждение указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения; предлагаемые Президентом Российской Федерации кандидатуры на должности, указанные в п. «е» ст. 83 Конституции Российской Федерации.

Вцелях обеспечения деятельности Президента как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и представления интересов Президента в Конституционном Суде

75

Российской Федерации назначается полномочный представитель Президента в Конституционном Суде РФ (в настоящее время – Кротов М. В.). Он является по должности заместителем Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и от имени главы государства: представляет сторону Президента РФ в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»; представляет главе государства проекты обращений, предполагаемых к внесению Президентом Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации; уточняет и изменяет по согласованию с Президентом основания, по которым он направил обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; отзывает по поручению Президента его обращение до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.

Помимо некоторых иных возложенных на него функций, полномочный представитель Президента в Конституционном Суде РФ вправе: взаимодействовать в установленном порядке с самостоятельными подразделениями Администрации Президента, Аппаратами Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ, Верховным и Высшим Арбитражным Судами РФ, Генеральной прокуратурой, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями.

13 мая 2000 г. появился Указ Президента Российской Федерации о создании семи федеральных округов с полномочными представителями Президента в этих федеральных округах.

Задача полномочных представителей изначально заключалась

втом, чтобы обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства.

Всоответствии с указом полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства

впределах соответствующего федерального округа, в частности, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и

76

религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-эконо- мического развития территорий в пределах федерального округа. Кроме того, в функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по обеспечению взаимодействия различных органов власти входит согласование кадровой политики в пределах федерального округа, если назначение на должности государственных служащих осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти; контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа, и т. д.

В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе также входит обязательное проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; предоставление Президенту регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении и об обеспечении национальной безопасности на местах. В Южном федеральном округе за прошедшие с момента появления Указа о федеральных округах годы сменилось несколько полномочных представителей: В. Казанцев, В. Яковлев, Д. Козак, Г. Рапота. В настоящее время этот пост занимает В. Устинов.

Для содействия в осуществлении своих функций полномочные представители создают экспертные и рабочие группы по отдельным направлениям своей деятельности, привлекают ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Рассмотрим деятельность одного из таких подразделений – экспертного управления. Его основными задачами являются: анализ информации, разработка прогнозов и сценариев развития общественных отношений, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации и Руководителю Администра-

77

ции Президента Российской Федерации; сбор, анализ и подготовка материалов к ежегодным посланиям Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и к иным программным документам и выступлениям Президента Российской Федерации; организация и проведение экспертных семинаров и исследований по актуальным вопросам государственной внутренней и внешней политики; участие в организационном и методическом сопровождении издательских, научных, образовательных, информационных и иных социальных проектов, связанных с экспертным обеспечением деятельности Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации; организация и обеспечение взаимодействия Администрации Президента Российской Федерации с российскими и зарубежными научно-исследовательскими организациями, эксперт- но-аналитическими структурами и отдельными представителями экспертных организаций; рассмотрение в установленном порядке обращений научно-исследовательских организаций, некоммерческих фондов и иных организаций, поступивших на имя Президента Российской Федерации и в Администрацию Президента Российской Федерации, по вопросам, входящим в компетенцию управления, и т. д.

Для успешного осуществления своих функций Экспертное управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы как от других самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, так и от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от учреждений, организаций и должностных лиц. Взаимодействие с различными государственными и общественными структурами выражается прежде всего в привлечении всякого рода российских экспертов; зарубежных экспертных и иных организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации; в совместной работе с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппаратом Правительства РФ, аппаратами Счетной палаты РФ, Конституционного Суда РФ, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и т. п.

78

Актуальная координирующая роль Президента находит свое воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации, местного самоуправления. Будучи юридически дистанцированным от всех ветвей власти и законно избранным гражданами, он нормотворчествует, управляет, решает споры, осуществляет функции конституционного контроля.

В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в России наравне с другими осуществляет Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), причем ст. 94 Конституции, дополняя это положение, определяет, что «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Исходя из этих определений, можно сделать вывод, что Федеральное Собрание является высшим законодательным органом Российской Федерации и, осуществляя законодательную власть на ее территории, реализует принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

Конституция Российской Федерации учредила парламент, который существенно отличается от ранее действовавших представительных органов. Парламент не наделен всевластными полномочиями, которые позволили бы ему, в нарушение принципа разделения властей, стать над другими федеральными органами государственной власти, определенными ст. 11 Конституции Российской Федерации (Президент, Правительство и суды Российской Федерации), и вторгаться в их компетенцию. Также парламент не выступает в качестве высшего звена в иерархической соподчиненной системе советов, как это было прежде. Таким образом, создан парламент, строго соответствующий федеральному устройству государства и разделению властей по вертикали. Это отражено и в его названии – Федеральное Собрание.

Федеральное Собрание не вмешивается в функционирование других ветвей государственной власти. Оно принимает федеральные законы, которые имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы должны соответствовать и не противоречить Конституции

79

Российской Федерации, в отношении же обычных законов и иных нормативно-правовых актов они являются базой, определяющей основные направления развития нормотворчества. Обычные законы дополняют и развивают положения Конституции и федеральных законов, должны следовать и не противоречить им.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания – Государственная Дума – призвана представлять интересы населения России

вцелом.

Всоответствии с п. 1 ст. 100 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Законом предусмотрено, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100 Конституции РФ).

Вкомпетенции Государственной Думы согласно ст. 103 Конституции РФ находится решение следующих вопросов: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Также Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Осуществление части полномочий Государственной Думы тесным образом связано с деятельностью Президента РФ. Так, Госу-

80