Менеджмент в публичной политике. Учебное пособие для студентов бакалавриата и магистратуры

С учетом индивидуальности морали допустимо предположение, что она не может быть коллективной, групповой или массовой. Отсюда следует заключение, что обобщения типа «моральное состояние общества» или «падение нравов в обществе» чаще относятся

каргументам политической и иной общественной борьбы. Показательно и то, что моральные проповеди с религиозных трибун носят обобщенный характер, частные же человеческие проблемы – достояние интимной исповеди. В политике, напротив, допускается открытое поименное моральное бичевание, превращающее мораль в специфический товар на политическом рынке.

Вывеска общественного служения, представляющая мир политики, задает высокий моральный уровень занятия и соответствующую мотивацию поведения политиков. Поэтому в борьбе конкурирующих политиков и партийных групп аргументация, как правило, моральна. Из набора взаимных моральных обличений особо выделяются, во-первых, предпочтение частных своекорыстных интересов – интересам общественным; во-вторых, применение «двойных стандартов» оценок и поведения.

Различение общественного и частного в этом плане имеет прямое отношение к фундаментальной социально-психологиче- ской оппозиции своего/чужого. Поэтому оба обвинения сводимы

кодной основе: частное – это свое, а чужое – в данном контексте – синонимично всеобщему. Так, двойные стандарты – это когда политик Х относится к «своим» сторонникам (в политическом или материальном смысле) благосклоннее, чем к «чужим». С определением частных интересов, при всем их многообразии, особых проблем не возникает, потому что суть их достаточно полно выражает слово «выгода» или «корысть». Сложнее обстоит дело с определением интересов общественных: чьи конкретно это интересы, совпадают ли они у разных социальных групп, идет ли речь об интересах экономических, культурно-духовных – или обобщенно-государственных? Обычно в этом деле неосознанно или вполне намеренно оставляется много неясностей и противоречий.

Первый шаг – на основе контент-анализа высказываний политиков реконструируются их моральные представления и выстраивается модель морального политического идеала с точки зрения политически активного класса. Речь идет о том, какими, согласно этой модели, видятся моральные функции основных действующих лиц политики:

131

а) политические активисты, составляющие меньшинство населения и посвятившие себя служению общему благу представляют собой образцы морали (по другой версии – должны быть образцами), поскольку сделали добровольный сознательный выбор самопожертвования – ради блага других – в отличие от заурядной заинтересованности обычных людей в улучшении своей судьбы. Поэтому для них предосудительным является предпочтение частных интересов;

б) к этому слою примыкают публицисты, политологи, журналисты, которые «по определению» морально безупречны, бескорыстны, избавлены от властных и прочих политических благ;

в) наконец, особое место в этой модели отведено рядовым анонимным гражданам, которые по положению избавлены от искушения благами, достающимися попавшим во власть, и потому предназначены на роль нуждающихся в управлении и благодеяниях; поэтому они априори признаются абстрактно-моральными; это подавляющее большинство населения характеризуется именно наличием частных интересов; их сумма и составляет общественный интерес, т. е. объект защиты и представления их в управляющих инстанциях.

Видеале частным интересом образцового политика признается именно бескорыстное самоотверженное служение обществу, т. е. частным интересам простого населения; он едва ли не отказывается от забот о своей собственной судьбе: ему хорошо, когда хорошо всем. В этом этическом уравнении мы видим, что в идеале преодолевается различение свои/чужие.

Такова предполагаемая структура населения согласно модели морально-политического идеала.

Второй шаг этического анализа – сопоставление перечисленных положений идеала с реальным поведением политиков, также опирающееся на обобщение их высказываний и поступков за последние 10–15 лет.

Вкаждый данный момент политический актив распадается на группы, выступающие оппонентами по отношению друг к другу, пристально следящими за соблюдением ими норм морального идеала:

а) в соответствии с ним властные институции и их политические представители провозглашают себя бескорыстными и

132

добросовестными исполнителями общественных функций, вытекающих из идеологем партийной вывески;

б) оппоненты первых – оппозиция – подвергают сомнению их бескорыстие и добросовестность, причем в круг подозреваемых включаются не только политики, но и их закулисные помощники (помогают нечистыми методами и деньгами), а также поддерживающие журналисты (подкуплены);

в) в свою очередь первые, т. е. политики, находящиеся в данный момент у власти, разоблачают оппозиционеров, которые – как конкуренты – занимаются очернительством, поскольку претендуют на официальную позицию с тем, чтобы заняться своекорыстными делами, именно с их стороны выступают нечистые помощники, а журналисты, объявляющие себя независимыми и критикующие официоз, подкуплены конкурентами. (Нередко на одном канале ТВ определенная команда политиков прославляется как воплощение защиты общественных интересов, и в то же самое время на другом канале та же команда демонстрируется как образец своекорыстия и бессовестности – в противовес, конечно, команде оппонентов);

г) оцениватели, не входящие в политактив, в меньшей мере подвергаются разоблачениям, хотя сами, в зависимости от их политических пристрастий, участвуют в моральном развенчании тех или иных групп политиков;

д) остается оценить роль населения, на чье восприятие рассчитаны вышеназванные эффекты: на первый взгляд, вне подозрений оказываются неангажированные «простые граждане» – слушатели, зрители, потенциальные избиратели. Но публика остается вне подозрений, только если она сохраняет свою анонимность – не появляется в студии ТВ, не звонит туда во время прямого эфира, не пишет письма в прессу и т. п. Иначе она теряет нравственную «невинность». Во всяком случае, рядовое население получает нравственную характеристику со стороны политиков. Она может быть абстрактно-обобщенной, когда народ признается тотально моральным, хотя любой политик, как нормальный здравомыслящий человек, знает, что среди населения встречаются преступники, наркоманы и пр. Характеристика может быть вполне конкретной – в зависимости от избирательного поведения: та часть голосующей массы, которая поддержива-

133

ет морально недостойную команду политиков, оказывается морально незрелой, обманутой, заблуждающейся, легко поддающейся манипуляциям; понятно, что голосовавшие за оппонентов удостаиваются всяческих похвал.

Сравнение ситуации на политическом рынке морали с постулатами обсуждаемого морального идеала показывает, что нет политических групп и отдельных политиков, которые были бы морально безупречны для всех и соответствовали бы требованиям бескорыстного общественного служения. Их нет потому, что взаимные обличения практически полностью перекрывают весь набор участников. Общественная авансцена в этом смысле пуста, иначе говоря, населению просто некого выбирать, если предположить, что оно не доверяет сторонам в равной степени. Отсюда естественный вопрос: кого и на каком основании люди все-таки выбирают? При этом право массы на итоговую моральную оценку избранников не подвергается сомнению. Иными словами, в той мере, в какой имидж претендентов на власть включает популярные (упрощенные) приметы нравственности, результаты очередных выборов оказываются как бы «количественным выражением» морального доверия и морального состояния элиты. Объявление же всего населения не способным на подлинную моральную оценку и податливым на обман табуируется неписаными правилами политического быта.

Специфика публичной политики, рассчитанной на восприятие будущих избирателей, состоит, в частности, в том, что этими правилами запрещается также открытое признание политиком таких мотивов своего поведения, как стремление к власти, благам и престижу как самоцели, поскольку подобное заявление явно противоречило бы вывеске бескорыстного общественного служения, под которой выступают все политические отряды. Публичное поименное разоблачение скрытых неморальных мотивов политического поведения оппонентов делается в расчете на будущий избирательный выбор: предполагается, что избиратель предпочтет безупречного в моральном отношении политика, посвятившего себя защите его интересов, при условии, что анонимный житель страны действительно идентифицирует себя с объектом политических хлопот его избранника.

Следует учитывать и то, что моральной идеальности противостоит «социальное недоверие» – социально-психологический контекст современных политических нравов; оно фиксируется

134

исследованиями общественного мнения и СМИ. Имеется в виду предварительная установка, согласно которой чужой нормальный человек, скорее всего, будет заботиться о своих вполне корыстных интересах, а не об интересах других людей. Такое стереотипное предубеждение согласуется со стихийным мировоззрением, здравым смыслом, для которого различение «своего» и «чужого» имеет принципиальное значение. Своекорыстие, прежде всего по отношению к «чужим» людям и структурам, является нормой мотивации

иповедения взрослого социализированного человека, всеобщим условием выживания; оно «естественно» и не нуждается в моральной оценке; внутри же ближнего круга «своих» чаще всего действует норма бескорыстия, хотя всем известны нравственные конфликты

ив самой близкой среде. Таким образом, с точки зрения стереотипов здравого смысла двойные стандарты являются нормальным обиходным правилом поведения (человек, ведущий себя с «чужими» как со «своими», на территории здравого смысла воспринимается как социально незрелый). Это закон социализации в условиях исторически сложившегося отчуждения.

Сомнения в искренности альтруистических мотивов поведения высказываются почти всеми участниками политического дискурса. Моральное недоверие имеет место между политическими конкурентами, однако зачастую оно только демонстрируется аудитории; за ним стоит принадлежность к тому же клану и исполнение тех же правил политики (для «простой публики» провозглашается высокая мораль, а посвященные расшифровывают нечто противоположное), в то время как рядовые граждане обречены довериться оценкам какой-либо из сторон конфликта. Но аудитория постепенно привыкает к ритуалу взаимных разоблачений и перестает обращать на них внимание. Сказанное относится и к предварительным, и к внушенным установкам на доверие к политику, когда, например, черты лица харизматического лидера внушают иррациональное доверие к его идеологии; однако и это доверие постепенно вырождается.

Правила здравого смысла находятся в конфронтации с постулатами показной морали, в соответствии с которой представитель власти должен служить народу не только бескорыстно, но и с ущербом для себя. За исключением редких случаев, когда моральные аргументы политической борьбы используются искренно, они представляют собой фасадную моральность, т. е. элементарное лицемерие, которому «обучается» и потенциальная масса избира-

135

телей (в своих приватных нишах они яростно присоединяются к публичным разоблачениям аморалистов, не замечая собственных повседневных нарушений).

Разумеется, модель здравого смысла признает «исключения» из нормы своекорыстия, которые способны преодолеть отчуждение. Во-первых, это случаи бескорыстия людей незаурядных, находящихся на таком уровне моральной исключительности, к которому масса почти никогда не возносит современных политиков, даже подвергнутых политтехнологической мифологизации, причем в их исключительности не сомневаются рядовые граждане. Во-вторых, случаи, когда люди преодолевают границу своего/чужого и оказывают посторонним бескорыстную помощь.

За этими исключениями, с точки зрения здравого смысла, все именные и групповые фигуранты политического поля – такие же люди, «как все», за поступками и мыслями которых подразумеваются нормальные корыстные интересы; на них, кстати, и базируются взаимные моральные обвинения политических конкурентов.

В межгрупповых и внутригрупповых отношениях (прежде всего – в традиционных общностях) наблюдаются пределы корыстолюбия, связанные с престижем меры-умеренности: щедрости, материальной удачливости без жадности, взаимовыгодных отношений на основе доверия, хотя социальные будни изобилуют примерами противоположного свойства.

Таким образом, в контексте социального недоверия, опирающегося на здравый смысл, появление людей-образцов из нормального населения, отдающих себя бескорыстной заботе о благополучии чужих людей, нереально. Такой мотив политактивности, как служение обществу, в лучшем случае сводится к мотиву стремления к престижу, представленному выше как стремление к личностной значимости, или психологической корыстности. В этом контексте противопоставление одними политиками своей моральности корыстолюбию других является просто инструментом борьбы за власть. Мораль становится «профессией» и товаром на рынке политической борьбы.

136

Раздел 5

Технологии менеджмента в публичной политике

5.1.Технологии реализации власти

иобщественного участия в публичной политике

Управление, даже если с его помощью решается какая-то весьма конкретная задача, всегда представляет собой процесс, т. е. определенную последовательность действий людей, вовлеченных в разработку, принятие и реализацию управленческого решения. Менеджмент в публичной политике – не исключение, он обладает всеми общими чертами управленческого процесса, но вместе с тем имеет и ряд своих особенностей.

В современной политике и политологии широко применяются категории, базирующиеся на таких понятиях, как «технологии реализации власти», «современные политические технологии», «механизмы управления», «технологии лоббистской деятельности», «технологии парламентаризма», «технологии формирования имиджа лидеров», «избирательные технологии», «грязные технологии», «рекламные технологии», «технологии паблик рилейшнз» и т. д.

Политические технологии – это методы решения политических проблем, выработки политики, ее реализации, осуществления практической политической деятельности. Технология менеджмента в публичной политике представляет собой комплексную систему методов и способов воздействия на объект политики с целью достижения определенных целей через структуры гражданского общества и представительных органов власти. Сфера применения технологий публичной политики – это, как правило, практическая деятельность политических субъектов по осуществлению выработанного политического курса и достижению конкретных политических целей и задач посредством «общественного участия» (например, общественное участие в сохранении культурного наследия или окружающей среды, в соблюдении законности на выборах и т. п.). Таким образом, можно считать общественное участие «неголосовательным». Известны различные формы общественного участия: сбор подписей (петиция) и направление писем; встречи граждан с представителями власти (в том числе на приемах и собраниях); общественные па-

137

латы и приемные, общественные (экспертные, консультативные) советы, «представители общественности» в рабочих группах или комиссиях уполномоченных на решения (рекомендации); проведение независимыми экспертами анализа проблем (и путей их решения), общественная экспертиза; «народная нормотворческая инициатива», предложение проектов нормативно-правовых актов и программ; открытые слушания (общественные, или депутатские, или администрации); кампании обсуждений в СМИ (в том числе «интерактивные» дебаты, постоянные рубрики); распространение информационных материалов, пикеты, митинги, демонстрации, рекламные, агитационные и «лоббистские» кампании и т. п.

Взаимодействуя на регулярной основе с общественностью, власть может получить доступ к дополнительным информационным, интеллектуальным, независимым от нее экспертным, кадровым и иным ресурсам (включая благотворительность и социальные услуги силами НКО).

Все формы технологий менеджмента в публичной политике включают этапы подготовки, реализации и освоения результатов.

Подготовка состоит в инициировании и актуализации проблемы, формировании организационной структуры и ресурсов, распространении информации, вовлечении участников (например, представителей СМИ и властей).

Реализация – это пик комплекса действий для решения данной проблемы. Освоение результатов включает: итоговые мероприятия; реакцию СМИ и общества; распространение необходимой информации; анализ проведенных действий.

Освоение результатов кампании – это ее итог, логическое завершение и одновременно – трамплин для последующих действий. «Публичные формы» политических технологий менеджмента предполагают: организацию общественных слушаний; делегирование представителей в принимающие решения (или проводящие конкурсы, рекомендательные) комиссии и советы органов власти (экспертные, консультативные, «общественные»), в «рабочие группы», в «общественные помощники», в «советники» и т. п. «Экспертные формы» публичных технологий включает в себя общественную экспертизу, предложение властям профессиональных рекомендаций, проектов решений; независимый анализ по отдельной проблеме; предложение властям проектов норматив- но-правовых актов, программ (в том числе в рамках «народной

138

нормотворческой инициативы») и т. д. Возможно выделение и других форм общественного участия.

Остановимся на некоторых примерах технологий менеджмента в публичной политике. В частности, на принципах проведения общественных, в том числе парламентских, слушаний, проведения публичной экспертизы (гражданской и общественной), правил функционирования публичных центров.

Одной из форм технологий в решении вопросов государственного управления являются общественные слушания. В процессе слушаний инициаторы объясняют свои намерения, обосновывают предполагаемый проект деятельности и дают возможность заинтересованным участникам высказать замечания или предложить изменения по этому проекту.

Существуют различные виды общественных слушаний: депутатские (парламентские) слушания разных уровней (федерального, регионального, местного), организуемые «профильными комиссиями»; слушания исполнительной власти разных уровней (и ее ведомств); слушания, организованные коммерческими структурами, и слушания общественные. Целесообразным является включение представителей инициаторов в число лиц, фактически принимающих организационные решения (в идеале – в официальный Оргкомитет слушаний).

Темой обсуждения на общественных слушаниях (она должна быть одна, а существенных аспектов ее обсуждения – не более 4–5) могут стать любые проблемы на некоторой территории, которые затрагивают граждан и организации и решение которых находится в компетенции соответствующих органов власти. Правда, типичным является привлечение участников от общественности, никак не затронутых обсуждаемыми проблемами, и представителей властей, никак не влияющих на решение данных проблем, а также непривлечение компетентных специалистов по данным проблемам. Общественные слушания максимально эффективны, когда высказываются точки зрения всех заинтересованных групп и когда обсуждение проходит в обстановке взаимного доверия.

С сентября 2000-го по июнь 2001 г. программой «Прозрачный бюджет» было намечено проведение мероприятий по общественному участию в бюджетном процессе в ряде российских городов: Санкт-Петербурге, Петрозаводске, Великих Луках, Мурманске и т. д. Для большинства городов была выбрана форма общественных слушаний, которая могла бы вовлечь максимальное число

139

представителей общественности – граждан, представителей некоммерческих организаций, независимых экспертов – в диалог с представителями органов исполнительной и законодательной власти.

Участниками общественных слушаний являются заказчик (инициатор), органы исполнительной власти и местного самоуправления, заинтересованная общественность, интересы которой могут быть прямо или косвенно затронуты рассматриваемой проблемой.

Заказчик отвечает за проект в целом и за все стадии его подготовки; предоставляет необходимую информацию заинтересованным сторонам; отвечает на их вопросы (в порядке, установленном действующей нормативной базой); оплачивает расходы, связанные с организацией и проведением общественных слушаний; обязан реализовать права и учесть законные интересы граждан, связанные с принятием решения. Органы местного самоуправления: организуют общественные слушания; координируют их проведение; принимают решения (в пределах своей компетенции). Органы исполнительной власти: предоставляют информацию о состоянии проблемы (в пределах своей компетенции) по запросам заинтересованных сторон. Общественность имеет право: получать достоверную информацию; участвовать в обсуждении проекта; вносить аргументированные предложения. Все участники общественных слушаний несут правовую ответственность согласно действующему законодательству.

Вовлечение общественности полезно для всех участвующих сторон и для общества в целом. Местное население и общественные организации часто имеют больше информации о проблемах, требующих повышенного внимания, и о наиболее простых методах их решения. Более того, как показывает практика, информированность и участие населения, поддержка им инициатив органов власти резко повышает вероятность успеха намечаемой деятельности. С другой стороны, общественное участие увеличивает шансы того, что интересы населения будут приняты во внимание; делает людей более независимыми, помогает гражданам влиять на условия своей жизни. Кроме того, предоставляя общественности возможность влиять на свои решения, органы власти уменьшают шансы возникновения оппозиции своим планам и действиям. Люди сопротивляются изменениям, если не понимают или не соглашаются с их целями, методами или временем проведения. Даже если общественность не согласна с оконча-

140