Комментарий к ФЗ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (2-е издание переработанное и дополненное

Кодолова А.В.

Комментарий к Федеральному закону

от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных

объектов»

2012

1

УДК 342.9 ББК 67.401

Автор:

Кодолова Алена Владимировна — кандидат юридических наук, научный сотрудник Санкт-Петербургского научно-исследовательского Центра экологической безопасности РАН, защитила в Московской государственной юридической академии кандидатскую диссертацию на тему «Особенности гражданско-правового статуса юридических лиц, эксплуатирующих экологически особо опасные объекты». Сфера научных интересов лежит в рамках научных специальностей 12.00.03 «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право» и 12.00.06 «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право».

Кодолова А.В. Комментарий к Федеральному закону 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (2-е издание переработанное и дополненное)

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2012

Издание представляет собой научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». С учетом собственного опыта юридической деятельности, а также анализа материалов судебной практики автором предлагаются возможные пути решения проблем в сфере различных этапов жизненного цикла опасных производственных объектов.

Комментарий является научно-практическим. С позиции теории экологического, гражданского, административного права в нем раскрываются законодательные термины, приводится содержание основных принципов, целей, задач обеспечения промышленной безопасности. С другой стороны, комментарий максимально приближен к практике в том смысле, что в нем показывается значение законодательства субъектов РФ и нормотворчества муниципальных образований в решении проблем в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Работа ориентирована на широкий круг читателей, в том числе граждан, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, государственных и муниципальных служащих, всех тех, кому не безразличны вопросы промышленной и экологической безопасности, охраны окружающей среды, обеспечения конституционного права граждан на ее благоприятное качество.

2

Список сокращений:

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

Закон о лицензировании отдельных видов деятельности — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

Закон РФ «О недрах» — Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10 января 2002 г. №

7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Закон об охране атмосферного воздуха — Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-

ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

Новый закон о лицензировании — Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

ФЗ «О техническом регулировании» — Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» —

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»

ГНП — газонаполнительный пункт ГНС — газонаполнительная станция

ГПЗиП — газоперерабатывающий завод и производство МНГС — морское нефтегазовое сооружение

МЧС — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

РД — руководящие документы Роспром — Федеральное агентство по промышленности

Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

РФ — Российская Федерация Спецстрой России — Федеральное агентство специального строительства ТЗ — техническое задание ТУ — техническое условие ФЗ — Федеральный закон

УХО — уничтожение химического оружия

3

ЧС — чрезвычайная ситуация г. — год кг — килограмм л — литр

мл — миллилитр п. — пункт (-ы)

подп. — подпункт (-ы) разд. — раздел (-ы) см. — смотри ст. — статья (-и)

ч. — часть (-и)

4

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ

"О промышленной безопасности опасных производственных объектов"

(с изменениями от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая

2005 г., 18 декабря 2006 г., 30 декабря 2008 г., 27 декабря 2009 г., 23, 27 июля 2010 г., 1, 18, 19 июля, 28, 30 ноября 2011 г.)

Принят Государственной Думой 20 июня 1997 года

Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Положения настоящего Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Введение

Актуальность научного и профессионального толкования законодательства об опасных производствах предопределена, в первую очередь, сложившейся негативной экологической ситуацией на региональном, федеральном и глобальном уровнях, недостаточной правовой защищенностью человека и окружающей среды от чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В настоящее время международным сообществом и отдельными странами, в том числе и Россией, разрабатываются меры по защите населения и окружающей среды от опасностей, порождаемых техносферой: законодательство идет по пути ужесточения требований, направленных на обеспечение промышленной безопасной при эксплуатации опасных производств.

Комментируемый ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» по своему характеру является рамочным нормативно-правовым актом. Его реализация опирается на применение в совокупности нескольких сотен ведомственных актов Ростехнадзора, имеющих для предприятий обязательный характер. В последние годы комментируемый закон претерпел значительные изменения, связанные как с необходимостью приведения в его соответствие с градостроительным и экологическим законодательством, нормативно-правовыми актами об осуществлении государственного и муниципального контроля, а также с процессом упорядочения ведомственных нормативных актов Ростехнадзора и развивающейся практикой правоприменения.

Основной целью при написании настоящего комментария явилось проведение детального анализа существующего законодательного блока, регулирующего деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и судебной практики, с тем, чтобы провести их систематизацию, осуществить научное толкование законодательных положений, в том числе, и его актуализацию с учетом последних

5

изменений законодательства, и тем самым облегчить их понимание и повысить эффективность правоприменения.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона используются следующие понятия:

промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий;

авария - разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ;

инцидент - отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности;

технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, - машины, технологическое оборудование, системы машин и (или) оборудования, агрегаты, аппаратура, механизмы, применяемые при эксплуатации опасного производственного объекта.

Комментарий к ст. 1

Комментируемая статья содержит нормы-дефиниции, определяющие содержание базовых правовых понятий в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов. Данные нормы являются определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в применение норм права. При этом сами по себе нормыдефиниции не содержат никаких правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно, что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.

Рассматривая нормы-дефиниции комментируемой статьи, нельзя не провести их сравнительный анализ с аналогичными нормами, содержащимися в нормативно-правовых актах различной юридической силы:

а) акты международного права. Так, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) понимает под промышленной аварией событие, возникающее в результате неконтролируемых изменений в ходе любой деятельности, связанной с опасными веществами, либо на промышленном объекте, например, в ходе производства, использования, хранения, перемещения или удаления, либо транспортировке.

Конвенция Международной организации труда № 174 о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.) содержит два определения: «крупная

6

авария» и «аварийная ситуация». Крупная авария означает внезапное происшествие — такое как крупный выброс, пожар или взрыв — в ходе эксплуатации объекта повышенной опасности, вызываемое одним или несколькими опасными веществами и приводящее к серьезной как немедленной, так и отложенной опасности для трудящихся, населения или окружающей среды. Под аварийной ситуацией понимается всякое внезапное событие, связанное с одним или несколькими опасными веществами, которое могло бы привести к крупной аварии, но чего не произошло вследствие сдерживающих факторов, действий или систем;

б) федеральные законы. В последнее время проблема обеспечения промышленной безопасности приобрела особую актуальность, что нашло подтверждение в принятии новых нормативно-правовых актов на федеральном уровне. С 1 января 2012 г. вступает в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее — ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»), который содержит ряд норм-дефиниций в области промышленной безопасности. Согласно ст. 2 данного законодательного акта, под аварией на опасном объекте понимается повреждение или разрушение сооружений, технических устройств, применяемых на опасном объекте, взрыв, выброс опасных веществ, отказ или повреждение технических устройств, отклонение от режима технологического процесса, сброс воды из водохранилища, жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, которые возникли при эксплуатации опасного объекта и повлекли причинение вреда потерпевшим. По сравнению с комментируемой статьей, в вновь принятом законе авария понимается в более широком смысле. Для недопущения проблем в применении указанных законодательных актов, в ст. 2 ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» специально сделана оговорка о том, что приведенные в данной статье определения применяются исключительно для целей данного законодательного акта, а именно для регулирования отношений, связанных с обязательным страхованием гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Необходимо обратить внимание и на другие термины, закрепленные в ст. 2 ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте», поскольку они имеют непосредственное отношение и к комментируемому закону. Например, в вышеуказанном законодательном акте впервые закреплено понятие владельца опасного объекта, под которым понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, владеющие опасным объектом на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющие эксплуатацию опасного объекта; эксплуатацией опасного объекта является ввод опасного объекта в эксплуатацию, использование, техническое обслуживание, консервация, ликвидация опасного объекта, а также изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном объекте.

7

Другие действующие федеральные законы в некоторой степени вторгаются в сферу действия комментируемого закона, хотя и не предлагают своих определений промышленной безопасности опасных производственных объектов, аварий и инцидентов на опасных производственных объектах. Например, Закон об охране окружающей среды (ст. 1) содержит понятие «экологическая безопасность», под которой понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Нельзя утверждать, что промышленная и экологическая безопасность соотносятся как часть и целое, т.е. промышленная безопасность является составляющей безопасности экологической. Оба рассматриваемых вида безопасности представляют собой многоаспектные явления, и совпадают в части решения задач охраны человека и его жизненно важных интересов от техногенных аварий и катастроф.

ВФедеральном законе от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» содержится определение радиационной аварии как потери управления источником ионизирующего излучения, вызванной неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды. Данное понятие не входит в предмет регулирования комментируемого закона, поскольку радиационно-опасные и ядерноопасные объекты, в т.ч. на которых расположены радиационные источники, пункты хранения, ядерные материалы, не относятся к опасным производственным объектам и к ним применяется иное нормативно-правовое регулирование;

в) подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня. В отдельных случаях нормы-дефиниции в сфере промышленной безопасности определяются в подзаконных нормативно-правовых актах, прежде всего, в постановлениях Правительства РФ и ведомственных документах Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору (Ростехнадзора). Например, комментируемый Закон не содержит понятия Государственного реестра опасных производственных объектов, что восполнено на уровне Правительства РФ в утвержденных им Правилах регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектах (постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371).

Вприказах и иных нормативных документах Ростехнадзора нередко содержатся нормы-дефиниции, отсутствующие в федеральном законодательстве. Так, в Положении о Системе аттестации сварочного производства на объектах подконтрольных Федеральной Службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. приказом Ростехнадзора от 9 июня 2008 г. № 398а) раскрывается, что понимать под аккредитацией, экспертизой и экспертным обследованием сварочных производств и технологических процессов;

г) законы субъектов Российской Федерации.

Правомерность регулирования субъектами РФ отношений в сфере промышленной безопасности долгое время являлось предметом судебных разбирательств (см. например, Определение Верховного суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 49Г02-21, Определение Верховного суда РФ от 11 февраля 2009 г. № 9-Г08-27).

8

Так, в судебный акт Верховного суда РФ от 11 февраля 2009 г. № 9-Г08-27 постановил новое судебное решение, в котором удовлетворялось заявление прокурора о признании недействующим п. 1 Распоряжения Правительства Нижегородской области от 6 декабря 2007 г. № 1922-р, утверждающим Перечень объектов особой важности, жизнеобеспечения и повышенной опасности Нижегородской области. Суд первой инстанции отказывая в удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области исходил их того, что поскольку вопросы обеспечения общественной безопасности и усиления антитеррористической защищенности населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, к компетенции органов государственной власти субъекта РФ относится решение вопросов, связанных с организацией и осуществлением на территории субъекта РФ мероприятий по борьбе с терроризмом и экстремизмом в пределах полномочий за счет средств бюджета субъекта, определенных Российской Федерацией.

Верховный суд РФ, отменил судебные акт Нижегородского областного суда и постановил новое решение по рассматриваемому делу исходя из положений комментируемой статьи: в силу ст. 1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий в силу именуется промышленной безопасностью опасных производственных объектов. Отношения в сфере промышленной безопасности регулируются в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона, федеральным законодательством, а опасные производственные объекты на основании ст. 2 комментируемого Закона подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, установленном Правительством РФ. Следовательно, Распоряжение Правительства Нижегородской области от 6 декабря 2007 г. № 1922-р, утверждающее Перечень объектов особой важности, жизнеобеспечения и повышенной опасности Нижегородской области, было принято с нарушением полномочий и признано недействующим судебным актом Верховного суда РФ.

Тем не менее, в некоторых нормативно-правовых актах субъектов РФ имеются статьи, посвященные терминам и определениям в области промышленной безопасности. В подавляющем большинстве случаев в законодательных актах субъектов РФ осуществляется воспроизведение терминов и определений либо из комментируемого Закона, либо из иных федеральных подзаконных актов, регламентирующих техническую сторону промышленной безопасности опасного производственного объекта и включающих соответствующий понятийный аппарат.

В качестве примера активного использования собственной терминологии в области промышленной безопасности опасных производственных объектов отметим Закон Волгоградской области от 17 апреля 2000 г. № 393-ОД «О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород», использующим для своих целей понятия «экологическая безопасность» и «промышленная безопасность». При этом под последней в указанном законодательном акте предлагается понимать состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на промышленных объектах и их последствий, что, в сущности, является дублированием рассматриваемого термина из комментируемой статьи;

д) акты органов местного самоуправления. Поскольку данным органам не предписана главная роль в деле обеспечения промышленной безопасности опасных

9

производственных объектов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления решают в рассматриваемой области следующие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции:

участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования, в том числе, вызванных техногенными авариями;

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, с позиции осуществления данных правомочий и в отношении опасных производственных объектов — имущественных комплексов, которые находятся в муниципальной собственности;

организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, в том числе, участие в устранении последствий промышленных аварий

ивосстановлению окружающей среды;

организация в муниципальных образованиях электро-, тепло- и газоснабжения, поскольку данные виды деятельности связаны с эксплуатацией опасных производственных объектов.

Между тем, несмотря на все многообразие терминологии в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов путаница в терминологии возникает не так часто, во-первых, поскольку вышеупомянутые термины не принципиально различается друг от друга, и, во-вторых, поскольку в рамках общей проблематики в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов у каждого нормативноправового акта есть своя сфера действия. Поэтому закон не запрещает, например, специально уполномоченным органам в сфере промышленной безопасности или органам государственной власти субъектов РФ использовать дополнительный терминологический ряд для организации эффективной работы по обеспечению безопасности на различных стадиях хозяйственной деятельности опасных производственных объектов.

Статья 2. Опасные производственные объекты

1.Опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

2.Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. При этом требования к регистрации опасных производственных объектов в государственном реестре, в том числе к идентификации опасных производственных объектов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Комментарий к ст. 2

1. Комментируемая статья содержит определение опасного производственного объекта. В соответствии с ее положениями такого рода объектами являются, во-первых,

10