Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (2-е издание переработан

Журавлева Л.Л., Слепенкова О.А.

Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ

«О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

2011

1

УДК 342.9 ББК 67.401

Авторы:

Журавлева Людмила Леонидовна — доктор технических наук, профессор Саратовского Государственного Технического Университета; ведущий научный сотрудник; директор экологического фонда; председатель государственного комитета охраны окружающей среды г. Энгельса. Автор ряда книг и статей, посвященных охране окружающей среды, в том числе пособия «Полимерные бытовые отходы для эффективной биологической очистки производственных сточных вод», автор статей «Экологические аспекты в строительстве населенного пункта», «Чистая вода — проблема техногенеза», «Наука на службе рентабельной природоохранной деятельности» и мн. др.

Слепенкова Ольга Александровна — кандидат юридических наук, доцент Ульяновского государственного университета. Преподаваемые дисциплины: «Экологическое право», «Природоресурсное законодательство». Автор ряда комментариев к федеральным законам, в том числе: ФЗ от 19 июля 1997 г. № 149-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», ФЗ от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др.

Журавлева Л.Л., Слепенкова О.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», 2-е издание переработанное и дополненное

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание является постатейным научно-практическим комментарием к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

В комментарии рассмотрены понятия опасных производственных объектов, основные требования промышленной безопасности, также рассмотрены вопросы правового регулирования в области промышленной безопасности. Особое внимание уделяется требованиям промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию опасного производственного объекта, а также производственному контролю за соблюдением требований промышленной безопасности. В комментарии используется новейшее законодательство, а также анализ значительного количества ведомственных и иных подзаконных актов, что делает работу актуальной и необходимой в практической деятельности.

Комментарий рассчитан на специалистов, осуществляющих свою деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

2

Список сокращений

ВСС — Всероссийский союз страховщиков ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

Госгортехнадзор РФ — Федеральный горный и промышленный надзор России ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации ДБ — декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта

Закон — Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» ЗС — здания и сооружения на опасном производственном объекте

ИД — иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта КоАП РФ ― Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий НК — неразрушающий контроль НТЦ — научно-технический центр

ОПО — опасный производственный объект ПЛА — план ликвидации аварий ПЛАС — план ликвидации аварийной ситуации

Ростехнадзор России — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Росприроднадзор России — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

ТУ — технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ФЗ — Федеральный закон ФКЗ — Федеральный конституционный закон гл. — глава др. — другие п. — пункт (-ы)

ст. — статья (-и) ч. — часть (-и)

3

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

(с изменениями от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г., 18

декабря 2006 г., 30 декабря 2008 г., 27 декабря 2009 г., 23, 27 июля 2010 г., 1, 18 июля 2011 г.)

Принят Государственной Думой 20 июня 1997 года

Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Положения настоящего Федерального закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Комментарий к преамбуле

1. Комментируемый Закон, как и большое количество других нормативных актов, содержит преамбулу, т.е. вводные положения. Преамбулу следует отнести к числу весьма специфических норм, которые, по сути, не содержат четкого правила поведения.

Настоящий Закон регулирует достаточно широкую сферу общественных отношений, связанных с промышленной безопасностью, включая правовые, экономические и социальные вопросы.

Технологический уровень развития промышленности и экономики выдвигает на первое место проблемы обеспечения безопасности производственных объектов, преодоления их негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, существенным отрицательным эффектом сопровождаются аварии, количество которых неуклонно возрастает. Результатом таких техногенных катастроф являются не только значительный ущерб, причиненный экологической обстановке, экономике страны, но и имущественные потери населения, организаций и предприятий.

Масштаб возможного ущерба и производственно-технологической инфраструктуры можно оценить, обратившись к статистике деятельности опасных объектов, а также последствий угроз, которые исходят от их эксплуатации.

Сегодня в Российской Федерации действуют около 45 тыс. опасных объектов различного типа и различной формы собственности. Из них только в промышленности более 8000 взрывоопасных и пожароопасных объектов. В России эксплуатируется около 150 тыс. км магистральных газопроводов, 62 тыс. км нефтепроводов и 25 тыс. км продуктопроводов. Общая протяженность трубопроводов составляет более 220 тыс. км. Кроме того, на территории страны эксплуатируется более 30 тыс. водохранилищ и несколько сотен накопителей промышленных стоков и отходов. Имеется около 60 крупных водохранилищ емкостью более 1 млрд. куб. м. На предприятиях топливно-энергетического комплекса

4

функционируют 350 комплексов гидротехнических сооружений, в том числе более 100 гидроэлектростанций, создающих и обслуживающих наиболее крупные водохранилища. В Минтрансе России общее количество гидротехнических сооружений, используемых для обеспечения судоходства, составляет более 700. В Минсельхозе России эксплуатируется более 200 гидротехнических сооружений преимущественно I и II классов, создающих при авариях чрезвычайные ситуации.

Для всесторонней оценки назревшей проблемы следует обратить внимание на размещение населения и объектов, являющихся источником повышенной аварийной опасности.

На сегодняшний день в зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций проживает около 80 млн. человек, т.е. 55% населения. Численность городского населения составляет почти 75% общей численности населения страны. При этом только 15% граждан проживают на территории, где нет опасных объектов. Ежегодные потери от чрезвычайных ситуаций в городах составляют 800–1000 человек. При этом большую опасность представляют аварии с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывы и пожары, гидродинамические аварии, аварии на электроэнергетических системах и очистных сооружениях.

По данным Ростехнадзора количество опасных производственных объектов составляет около 200000. По статистике МЧС России количество объектов, авария на которых может закончиться федеральной или региональной катастрофой, составляет 1609 единиц. Причем количество объектов, авария на которых может привести к региональной катастрофе, в 6,5–7 раз больше количества объектов, авария на которых может привести к федеральной катастрофе. Аналогичное соотношение между количеством объектов, авария на которых может закончиться территориальной катастрофой, и количеством объектов, авария на которых может привести к региональной катастрофе, и т.д. Кроме того, нельзя оставить без внимания потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации, т.е. те, на которых используют, производят, перерабатывают, хранят, эксплуатируют, транспортируют или уничтожают радиоактивные, пожаровзрывоопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические сооружения, создающие реальную угрозу возникновения источника кризисной ситуации1.

2. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (далее — ФЗ от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ), вступающим в силу с 1 января 2012 г., абзац первый преамбулы после слова «организаций», будет дополнен словами «индивидуальных предпринимателей (далее также - организации),». Следует отметить, что ранее Федеральным законом от 23 июля 2010 № 171-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2011 г., в абзаце первом преамбулы слова «организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты,» были заменены словами «эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц

5

и индивидуальных предпринимателей (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты».

Таким образом, субъектный состав, на который распространяется Закон, в настоящее время включает не только организации, но и индивидуальных предпринимателей.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона используются следующие понятия: Промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная

безопасность) – состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий аварий;

Авария – разрушение сооружения и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ;

Инцидент – отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.

Комментарий к ст. 1

1. Понятийная определенность в комментируемом Законе дает определение правовых категорий, позволяющих отождествлять их с категориями фактическими. Понятия и категории Закона позволяют более четко определить его цель - обеспечение безопасной эксплуатации опасного производственного объекта,- используя единую систему мероприятий, основанную на законодательстве, и создание условий обеспечения благоприятной жизнедеятельности человека, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 42 Конституции РФ) - «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».

В ст. 11 Федерального закона 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляется право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Статьей 1 данного закона дополнены и конкретизированы понятия о факторах, характеризующих понятия «вред окружающей среде», «оценка воздействия на окружающую среду», «технологический норматив», «экологический риск» и другие, которые дополнительно дают понятийную конкретизацию вероятных событий при том или ином инциденте на опасном производственном объекте.

6

Эффективность действующих нормативных актов определяется конкретностью используемых в законе различных понятий и правовых категорий, которые позволяют давать реальную и практическую оценку деятельности опасного производственного объекта. Определенность категорий и понятий исключает произвольное применение правовых терминов, позволяет отобразить фактические признаки правовых категорий, а также единообразно применять существующие стандарты, требования, правила, предъявляемые государственными органами к деятельности опасных объектов, в том числе международные.

2. Комментируемой статьей сформулировано понятие «промышленная безопасность опасных производственных объектов», которая означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества конкретно от аварий на опасных производственных объектах и их последствий.

Заметим, что термин промышленной безопасности опасных производственных объектов, отражает аварии и последствия указанных аварий, а не инциденты и их последствия как факты, от которых осуществляется защита жизненно важных интересов личности и общества. Правовыми средствами защиты служат: лицензирование отдельных видов деятельности в соответствии с законодательством РФ; сертификация технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности, страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; планирование и осуществление мероприятий по локализации и ликвидации последствий на опасном производственном объекте и др.2.

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» основными принципами обеспечения безопасности являются:

1)соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2)законность;

3)системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4)приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5)взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов

собщественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:

1)прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;

2)определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3)правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

2 Слепенкова О.А. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности. — Ульяновск, 2009. — С. 99.

7

4)разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5)применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6)разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7)организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8)координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9)финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10)международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности.

Таким образом, к жизненно важным интересам личности можно отнести обеспечение оптимальных экологических условий для жизнедеятельности человека, защиты здоровья людей, а к жизненно важным интересам общества - создание стабильной экологической ситуации, обеспечение здоровья населения, формирование физически развитого поколения.

3. Следующее понятие, определенное в комментируемой статье, - «авария». Оно конкретизировано в настоящем Законе как:

9разрушение сооружения и (или) технических устройств, применяемых соответственно на опасном производственном объекте;

9неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Кроме того, в Государственном стандарте РФ ГОСТ Р 22.0.05-94 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения", который принят постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 362 в п. 3.1.3 дается более общее определение аварии - опасное техногенное происшествие, создающее на объекте, определенной территории или акватории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса, а также к нанесению ущерба окружающей природной среде.

Под «разрушением сооружения и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте» следует понимать процесс нарушения целостности объекта, изменение его характеристик, нормального функционирования вследствие естественного износа или опасных техногенных происшествий.

Порядок проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Ростехнадзору, утвержден приказом Минприроды России от 30 июня 2009 г. № 191 «Об утверждении Порядка проведения технического расследования причин аварий на объектах, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору». Данный Порядок определяет процедуру проведения технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Ростехнадзору, эксплуатируемых организациями независимо от их организационноправовых форм и форм собственности на территории Российской Федерации, в том числе

8

оформления, регистрации, учета и анализа материалов проведенного технического расследования. Порядок устанавливает обязательные требования для работников организаций, связанных в силу своих функциональных или должностных обязанностей с необходимостью установления обстоятельств и причин происшедших аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Ростехнадзору, участвующих в составе назначаемых комиссий по техническому расследованию, а также привлекаемых к участию в проведении технического расследования причин аварий и инцидентов на объектах, поднадзорных Ростехнадзору. По каждому факту возникновения аварии, инцидента на объектах, поднадзорныхРостехнадзору, осуществляется техническое расследование их причин.

4. Третье понятие, используемое в настоящем Законе – это «инцидент», которое рассматривается с двух сторон:

1)отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса;

2)нарушение положений настоящего Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.

Согласно приказу Госгортехнадзора РФ от 31 января 2001 г. № 7 "Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций по классификации аварий и инцидентов на опасных производственных объектах химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности" входящие в определение термина "инцидент" понятия можно сформулировать следующим образом:

отказ технического устройства - временная утрата техническим устройством, применяемым на опасном производственном объекте, способности функционировать по назначению в режиме эксплуатации;

повреждение технического устройства - утрата отдельной частью технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, способности обеспечивать функциональное назначение.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов обеспечивается рядом мероприятий, предполагающих всестороннюю оценку риска аварий, инцидентов и связанных с ними угроз. В разрабатываемой в составе проектной документации декларации промышленной безопасности проводится анализ достаточности мер по предупреждению аварий, а также готовности объекта к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте (Постановление Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526 «Об утверждении Правил предоставления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов»).

Правила поведения обслуживающего персонала опасных производственных объектов при авариях и инцидентах, порядок расследования, регистрации и мероприятиях по их предотвращению даны в комментарии к ст. 12 настоящего Закона.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов регламентируется

ив некоторой степени управляется и ограничивается лицензированием деятельности в области промышленной безопасности производственных объектов. Без гарантированного соблюдения определенных условий и нормативов запрещается деятельность опасного производственного объекта.

9

Статья 2. Опасные производственные объекты

1.Опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

2.Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. К категории опасных производственных объектов относятся объекты, которые используют, перерабатывают, хранят, транспортируют или уничтожают опасные вещества. Отнесение объектов к опасным производственным объектам осуществляется в соответствии

снастоящим Законом (Приложение 1 к комментируемому Закону).

Всоответствии с ФЗ от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ с 1 января 2012 г. приложение 1 будет дополнено примечанием следующего содержания:

«Примечание. Автозаправочные станции, на которых предусмотрена заправка транспортных средств сжиженными углеводородными газами и (или) жидким моторным топливом, относятся к опасным производственным объектам по признаку хранения соответствующих опасных веществ».

Информация об объектах классифицируется также по следующим разделам:

9 признаки объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам в соответствии с настоящим Законом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ;

9 виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии; 9 ведомственная принадлежность объектов.

Врезультате идентификации определяются количественные и качественные характеристики опасного производственного объекта и иные характеризующие его сведения. На основании сведений, характеризующих опасный производственный объект, организация заполняет карту учета объекта в государственном реестре опасных производственных объектов (далее - карта учета).

Впроцессе идентификации выявляются все опасные производственные объекты, все признаки опасности и единственный тип каждого опасного производственного объекта, эксплуатируемого организацией, с учетом требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности и на основе анализа состава предприятия (имущественного комплекса), проектной документации, деклараций промышленной безопасности, технологических регламентов и других документов, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов.

При идентификации опасного производственного объекта в качестве объединяющего признака используются производственная площадка (земельный участок) или производственное здание, на которой (в котором) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются (далее - обращаются), опасные вещества; используется оборудование, работающее под избыточным

10