Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (2-е издание переработан

10.Срок проведения проверки составляет не более чем 30 рабочих дней со дня начала

еепроведения.

Следует сказать, что ФЗ № 294-ФЗ предусматривает общий срок в 20 дней. Большая продолжительность времени связана со сложностью проверяемого объекта.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного надзора, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) этого органа, но не более чем на 20 рабочих дней.

Орган государственного контроля (надзора) может обращаться в суд с

требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований, а также выступать в установленном порядке в суде или арбитражном суде представителем федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа по искам о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу других лиц, вследствие нарушений требований промышленной безопасности (Методические рекомендации РД 03-496-02 «По оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах», утвержденные постановлением Госгортехнадзора РФ от 29 октября 2002 г. № 63, письмо Минфина РФ и Госгортехнадзора РФ от 23 апреля 1998 г. № 03-35/288 «О страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта»).

О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ, органы государственного контроля (надзора) обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.

11. На отдельных опасных производственных объектах может быть установлен режим постоянного государственного надзора в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Такой режим вводится в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - объекты повышенной опасности), в соответствии с федеральным законом может быть установлен режим постоянного государственного контроля (надзора), предусматривающий постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.

131

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора), обязаны предоставлять уполномоченным должностным лицам органов государственного контроля (надзора) беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, документам и средствам контроля безопасности таких объектов.

Режим постоянного государственного надзора, перечень эксплуатируемых опасных производственных объектов, в отношении которых вводится такой режим, и порядок его осуществления устанавливаются Правительством РФ. Однако пока такого акта еще не принято.

12.Комментируемый закон детально рассматривает и устанавливает перечень прав должностных лиц органов государственного надзора. К ним относятся право:

а) запрашивать и получать на основании мотивированного письменного запроса от юридического лица, индивидуального предпринимателя информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;

б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора

оназначении проверки посещать опасные производственные объекты и проводить обследования используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, а также проводить необходимые исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;

в) выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В дальнейшем осуществляется контроль за выполнением данного предписания;

г) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

д) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;

е) давать указания о выводе людей с рабочих мест в случае угрозы жизни и здоровью работников.

13.Органы государственного надзора могут быть привлечены судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью людей, вреда, причиненного животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений обязательных требований промышленной безопасности.

132

Как отмечается в литературе, Российская Федерация предоставляет своим гражданам большой комплекс прав и свобод. Однако любое право или свобода теряет свою ценность и значимость, если в правовой системе не закреплены юридические меры, направленные на их охрану от посягательств со стороны других участников различных по своему характеру материальных правоотношений. Одной из таких мер выступает гарантируемая ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и свобод человека и гражданина, практическое осуществление которой возлагается на государственные органы и специально уполномоченные органы местного самоуправления. В сфере гражданского судопроизводства упомянутая конституционная гарантия реализуется не только судом, осуществляющим правосудие по гражданским делам, но и государственными органами, а также органами местного самоуправления, процессуальная деятельность которых имеет своей целью оказание помощи заинтересованным лицам в получении судебной защиты нарушенного или оспариваемого субъективного права или охраняемого законом интереса22.

В соответствии со ст. 47 ГПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции вступают в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. В случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых случаях суд по своей инициативе может привлечь к участию в деле государственный орган или орган местного самоуправления для достижения указанных целей.

Статья 16.1. Государственный надзор при строительстве, реконструкции, опасных производственных объектов

Государственный надзор при строительстве, реконструкции, опасных производственных объектов осуществляется уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Комментарий к ст. 16.1

В соответствии со ст. 54 Градостроительного кодекса РФ было утверждено постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре Российской Федерации», согласно которому федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора был определен Ростехнадзор — в части осуществления надзора при строительстве, реконструкции, объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 Градостроительного

133

кодекса РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти.

Согласно указанному постановлению государственный строительный надзор осуществляется:

9при строительстве объектов капитального строительства, если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ либо является типовой проектной документацией или

еемодификацией, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы;

9при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Предметом государственного строительного надзора является проверка:

9соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации;

9наличия разрешения на строительство;

9выполнения требований ч. 2 и 3 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ.

В случае отсутствия технических регламентов предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов и результатов таких работ строительным нормам и правилам, федеральным нормам и правилам в области использования атомной энергии, санитарноэпидемиологическим правилам и нормативам, требованиям пожарной безопасности, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия и требованиям к сохранению объектов культурного наследия, нормам и правилам инженерно-технических мероприятий гражданской обороны, требованиям промышленной безопасности, нормам и правилам безопасности гидротехнических сооружений, иным правилам безопасности и государственным стандартам, а также требованиям других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, объектов капитального строительства.

Государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, объекта капитального строительства требованиям

134

технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации (заключение о соответствии).

Все документы, составленные либо полученные при осуществлении государственного строительного надзора, подлежат включению в дело, формируемое органом государственного строительного надзора. Порядок формирования и ведения таких дел, в том числе определение требований, предъявляемых к включаемым в такие дела документам, устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (см. приказ Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. № 1130 "Об утверждении и введении в действие Порядка формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора").

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Проверке соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, объекта капитального строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации подлежит соблюдение:

а) при строительстве — требований к осуществлению подготовки земельного участка

ивыполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;

б) при реконструкции — требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

Следует сказать, что в связи с внесением изменений Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 243-ФЗ в комментируемую статью, уже не осуществляется строительный надзор за капитальным ремонтом опасных производственных объектов.

Проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора с учетом конструктивных и иных особенностей объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов

ипроектной документации.

135

Статья 17. Ответственность за нарушение законодательства в области промышленной безопасности

Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 17

1. Безопасная деятельность опасного производственного объекта определятся наличием положительной экспертизы промышленной безопасности (см. комментарий к ст. 13).

Статья 9.1. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Согласно положениям ч. 1 ст. 9.1. КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа:

9на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей;

9на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года;

9на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно ч. 2 ст. 9.1. КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах влечет наложение административного штрафа:

9на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;

9на должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до полутора лет;

9на юридических лиц - от трехсот тысяч до четырехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа:

9на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет;

9на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью

136

людей. Понятие грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Для целей данной статьи под должностными лицами в организациях, не являющихся органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, понимается лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа организации, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в организации. В случае, когда полномочия единоличного исполнительного органа организации осуществляет юридическое лицо (управляющая организация), под должностным лицом понимается лицо, к должностным обязанностям которого относятся вопросы технической политики и промышленной безопасности. В случае отсутствия такого лица в управляющей организации под должностным лицом понимается лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа управляющей организации.

За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Как отмечается в литературе, в рамках характеристики состояния законодательства об административных правонарушениях необходимо отметить определенную тенденцию ужесточения административной ответственности за нарушение разрешительного порядка в тех сферах общественных отношений, где состояние законности характеризуется особенно негативно. Так, ФЗ от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Федеральный закон "О промышленной безопасности производственных объектов» (вступивший в силу с 1 января 2011 г.) существенно увеличены размеры административных штрафов, налагаемых за нарушение условий лицензий на осуществление деятельности в этой области, предусмотрена возможность дисквалификации должностных лиц и внесудебного применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности23.

Следует сказать, что на практике не раз возникали вопросы, связанные с привлечением к ответственности по ст. 9.1 КоАП РФ.

Как было установлено судами и подтверждено материалами дела, обществом эксплуатируется опасный производственный объект - железнодорожный путь необщего пользования, по которому транспортируются опасные вещества. Согласно свидетельству от 03.06.2004 г. № А41-03135-001 участок транспортирования опасных веществ зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов и подлежал перерегистрации в срок до 03.06.2009 г.

Обществом 01.07.2004 г. получена лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов сроком действия до 01.07.2009 г. Осуществление хозяйственной деятельности с нарушением требований промышленной

137

безопасности подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 31.07.2009 г. № 12-25/947, актомпредписанием проверки соблюдения требований промышленной безопасности от 31.07.2009 г., постановлением от 04.08.2009 г. № 12-25/947 о привлечении к административной ответственности, которым общество признано виновным в несоблюдении требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта.

Поскольку общество эксплуатирует опасный производственный объект с нарушением требований промышленной безопасности, его действия образуют состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ (см. подробнее постановление Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 г. № 8370/10).

Нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах или во взрывоопасных цехах, если это могло повлечь смерть человека или иные тяжкие последствия, содержит признаки преступления (ст. 217 УК РФ).

Деяние, выразившееся в нарушении правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека, квалифицируется как преступление (ст. 216 УК).

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматриваются должностными лицами Ростехнадзора России и его территориальных органов, указанными в ч. 2 ст. 23.31 Кодекса об административных правонарушениях.

Должностные лица, их работники и их представители, допустившие нарушение настоящего Закона, необоснованно препятствующие проведению мероприятий по контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывается соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества. Не допускается необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц.

При рассмотрении данной статьи необходимо остановится на следующем - нарушение положений настоящего Закона может привести к различного вида последствиям:

9негативному воздействию на окружающую среду;

9причинению вреда здоровью и жизни человека;

9причинению материального вреда имуществу производственного объекта и т.д. Каждое из этих последствий также может быть рассмотрено касательно субъекта

ответственности, т.е. физическое или юридическое лицо виновно в данном нарушении.

В любом случае юридическое лицо не может быть субъектом уголовной ответственности.

138

Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно, например, дисциплинарная и возмещение вреда, другие только на альтернативной основе – или административная или уголовная. Разница лишь в степени ответственности содеянного.

Решения органов, осуществляющих государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Поэтому все нарушения, связанные с последствиями невыполнения требований настоящего закона должны рассматриваться в каждом конкретном случае, руководствуясь действующим законодательством Российской Федерации.

Исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с законодательством Российской Федерации

2. С 1 января 2012 г. в силу положений ФЗ от 27 июня 2010 г. № 226-ФЗ комментируемый Закон будет дополнен ст. 17.1, предусматривающей ответственность за причинение вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте.

Нормами ст. 17.1 Закона устанавливается, что в случае причинения вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте эксплуатирующая организация или иной владелец опасного производственного объекта, ответственные за причиненный вред, обязаны обеспечить выплату компенсации в счет возмещения причиненного вреда:

9гражданам, имеющим право в соответствии с гражданским законодательством (см. ст. 1088 ГК РФ) на возмещение вреда, понесенного в случае смерти потерпевшего (кормильца), — в сумме два миллиона рублей;

9гражданам, имеющим право в соответствии с гражданским законодательством на возмещение вреда, причиненного здоровью, — в сумме, определяемой исходя из характера и степени повреждения здоровья по нормативам, устанавливаемым Правительством РФ. Размер компенсации в этом случае не может превышать два миллиона рублей (данные положения вступаю в силу только с 1 января 2013 г.).

При этом закреплено, что выплата компенсации в счет возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте, не освобождает ответственное за причиненный вред лицо от его возмещения в соответствии с требованиями гражданского законодательства в части, превышающей сумму произведенной компенсации.

ГЛАВА III. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1.Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

2.Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

139

Комментарий к ст. 18

Согласно п. 1 настоящей статьи комментируемый Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Впервые текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 30 июля 1997 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. № 30, ст. 3588.

140