Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»

Батяев А.А., Кайль А.Н.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 01.12.2007 Г. № 315-ФЗ «О САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ»

2010

1

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 1 ДЕКАБРЯ 2007 Г. № 315-ФЗ «О САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ

ОРГАНИЗАЦИЯХ»

(с изменениями от 22, 23 июля 2008 г., 28 апреля 2009 г.)

Принят Государственной Думой 16 ноября 2007 года Одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года

Статья 1. Предмет регулирования и сфера действия настоящего Федерального

закона

1.Настоящим Федеральным законом регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

2.Особенности приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций, правового положения саморегулируемых организаций, деятельности саморегулируемых организаций, порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации, порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях могут устанавливаться федеральными законами.

3.Действие настоящего Федерального закона не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких саморегулируемых организаций, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов

3

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов

местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий

вид деятельности.

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья устанавливает предмет регулирования и сферу действия Федерального закона от 1.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее —

Закон). В ч. 1 указывается, что Законом регулируются отношения, возникающие в связи с:

приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций;

деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности;

осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, предметом комментируемого Закона являются указанные отношения.

2.При этом стоит учитывать, что в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи особенности деятельности отдельных саморегулируемых организаций регламентируются не только нормами комментируемого Закона, а могут устанавливаться и иными федеральными законами. Среди названных законов на сегодняшний момент можно указать следующие:

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ);

Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости);

Федеральный закон от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Федеральный закон «О рекламе»);

Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);

Федеральный закон от 30.12.2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (далее — Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»);

Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»);

4

Федеральный закон от 08.12.1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (далее — Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации»).

При этом стоит отметить, что какого-либо закрытого перечня организаций, в отношении которых может быть применено правило ч. 2 комментируемой статьи, нет. На сегодняшний момент такие особенности могут быть установлены в отношении любой из саморегулируемых организаций.

В этой связи встает вопрос о соотношении норм комментируемого Закона и перечисленных нормативных правовых актов. Какие из них будут применяться в случае возникновения коллизии? Ответ на этот вопрос содержится в ч. 2 комментируемой статьи. В соответствии с заложенной в ней нормой отраслевое законодательство регулирует только определенные «особенности», при этом указывается, какие именно это «особенности». Итак, иными федеральными законами, нормы которых будут иметь приоритет по отношению к нормам комментируемого Закона, могут устанавливаться следующие особенности:

приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций;

правового положения саморегулируемых организаций;

деятельности саморегулируемых организаций;

порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации;

порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов;

порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях.

Как видим, комментируемой статьей в качестве «особенностей» предусмотрены

практически все сферы функционирования саморегулируемых организаций. Кроме того, упоминаемый в качестве особенности термин «деятельность саморегулируемых организаций» делает этот перечень фактически открытым.

В тех же случаях, когда в отраслевом законодательстве только декларируется возможность создания саморегулируемых организаций и при этом не устанавливаются «особенности» их деятельности, подлежит применению комментируемый Закон. Так, в отдельных нормах Федерального закона от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» только

5

упоминается возможность создания в соответствии с законодательством РФ саморегулируемых организаций в области связи. Точно также Федеральный закон от

26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (п. 2 ст. 31) только упоминает возможность саморегулирования деятельности участников оптового рынка электрической энергии и мощности.

3. Кроме того, в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи действие комментируемого

Закона не распространяется на 8 категорий саморегулируемых организаций, которые

объединяют:

профессиональных участников рынка ценных бумаг;

акционерные инвестиционные фонды;

управляющие компании и специализированные депозитарии инвестиционных фондов;

паевые инвестиционные фонды и негосударственные пенсионные фонды;

жилищные накопительные кооперативы;

негосударственные пенсионные фонды;

кредитные организации;

бюро кредитных историй.

Такое выделение обусловлено специфической сферой деятельности названных организаций. Специфика отношений, складывающаяся в отношениях каждой из перечисленных организаций, не позволяет использовать единые универсальные средства регламентации деятельности этих саморегулируемых организаций.

В соответствии с нормой ч. 3 комментируемой статьи отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса саморегулируемых организаций, на которые не распространяется действие настоящего Закона, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких саморегулируемых организаций и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности.

На данный момент по рассматриваемому вопросу действуют:

Федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее — Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»);

Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»;

Федеральный закон от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (далее — Федеральный закон «Об инвестиционных фондах»);

6

Федеральный закон от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».

Как видим, в сфере деятельности некоторых из перечисленных выше организаций действующим законодательством предусмотрено саморегулирование (это профессиональные участники рынка ценных бумаг, жилищные накопительные кооперативы, инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды), для некоторых же (например, кредитных организаций; бюро кредитных историй) специализированным законодательством регламентирующем сферу их деятельности саморегулирование до настоящего времени не предусмотрено.

Таким образом, законодатель не пошел по пути принятия единого нормативного акта, охватывающего все сферы деятельности саморегулируемых организаций. Анализ ч. 2 и 3 комментируемой статьи дает основания утверждать, что в случае наличия специального нормативного правового акта уровня федерального закона, регламентирующего деятельность саморегулируемой организации, применяться будет именно этот акт, а не нормы комментируемого Закона. Говоря другими словами, нормы указанных законов являются специальными по отношению к нормам комментируемого Закона.

На момент принятия и вступления в силу комментируемого Закона уже действовал ряд федеральных законов, регламентировавших процедуру саморегулирования в отдельных сферах деятельности. При этом стоит отметить, что данные нормативные акты не приводились в соответствие с нормами комментируемого Закона и в их нормы изменения в связи с принятием данного Закона не вносились. Кроме того, сам комментируемый Закон не содержит и предписаний применять такие нормы только в части, ему не противоречащей. Все это говорит о том, что нормы комментируемого Закона носят общий характер и подлежат применению только в том случае, когда отсутствуют специальные нормы.

Статья 2. Понятие саморегулирования

1.Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

2.Саморегулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации.

7

3. Для целей настоящего Федерального закона под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности — физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.

Комментарий к статье 2

1. В комментируемой статье дается понятие саморегулирования. В соответствии с ч. 1

под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность,

осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и направленная на разработку и установление стандартов, правил этой деятельности и контроль за соблюдением требований данных стандартов и правил. Данное в ч. 1 настоящей статьи определение позволяет выделить ряд признаков саморегулирования:

это самостоятельная и инициативная деятельность. Данный признак означает, что саморегулирование осуществляется автономно и независимо от органов государственной власти и других организаций. Кроме того инициатива в совершении тех или иных действий по саморегулированию должна исходить от самих субъектов саморегулирования;

эта деятельность осуществляется особым кругом субъектов – субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности. Отметим, что для целей комментируемого Закона под субъектами предпринимательской деятельности

понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица,

зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ)

предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности — физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность,

регулируемую в соответствии с федеральными законами;

содержанием этой деятельности являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Под стандартами и правилами саморегулируемой организации понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами

8

саморегулируемой организации. При этом, федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций. Контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится саморегулируемой организацией путем проведения плановых и внеплановых проверок.

По большому счету суть саморегулирования состоит в передаче государством функций по установлению норм и правил поведения в определенной сфере предпринимательской или профессиональной деятельности особому субъекту — саморегулируемой организации. Опыт показывает, что саморегулирование зачастую вводится взамен лицензирования. При этом,

введение саморегулирования не означает, что государство отказывается как от своего конституционного полномочия по установлению правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители той или иной профессии наделяются публично-правовыми функциями, а образуемые ими саморегулируемые организации — правом разрабатывать и устанавливать обязательные для своих членов правила профессиональной деятельности, так и от конституционного полномочия влиять на содержание правовых норм, принимаемых саморегулируемыми организациями, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом1. Да и само перераспределение полномочий происходит под контролем государства и с его санкции. Общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, часто устанавливают более высокий уровень требований к участникам, чем акты государственных органов. Это объясняется тем, что многие сферы деятельности требуют узкого профессионализма, поэтому и управлять ими должны профессионалы, разбирающиеся во всех деталях этого дела.

Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном статьей 3 Федерального закона от 12 .01.1996 г. № 7 «О некоммерческих организациях» (далее

— Федеральный закон «О некоммерческих организациях»), с другой стороны — с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.

1 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева".

9

Саморегулирование позволяет решать спорные вопросы в досудебном порядке, создает

климат доверия и открытости, благоприятный как для профессионального сообщества, так и

для потребителей. Процесс саморегулирования направлен на достижение следующих целей:

снижения объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования, выражающегося в лицензировании, государственной аккредитации и других подобных институтах;

поддержания высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики в отрасли, где действуют саморегулируемые организации;

создания альтернативных способов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства. Саморегулируемые организации выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений.

Е.А. Павлодский выделяет следующие основные принципы саморегулирования:

базой саморегулирования является действующее законодательство;

саморегулирование направлено на частичное замещение государственного регулирования в определенных областях экономики;

правила поведения, выработанные в саморегулируемых организациях, дополняют и конкретизируют соответствующие нормы законодательства;

нормы саморегулирования, как правило, ужесточают требования к участникам рыночных отношений2.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Такое объединение проявляется в создании в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственных некоммерческих организаций, объединяющих на добровольной основе субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг)

или объединяющие субъектов одного вида профессиональной деятельности.

Таким образом, в соответствии с комментируемым Законом единственной разрешенной формой саморегулирования является объединение субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности в саморегулируемые организации. Иных форм

10