Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»
.pdfформирование компенсационного фонда. Компенсационный фонд первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов членов саморегулируемой организации в размере не менее чем три тысячи рублей в отношении каждого члена. Размещение средств компенсационного фонда в целях их сохранения и прироста и инвестирование таких средств осуществляются через управляющие компании. В соответствии со ст. 13 комментируемого Закона не допускается осуществление выплат из компенсационного фонда, за исключением выплат в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. Не допускается возврат взносов членам саморегулируемой организации. Кроме того,
взыскание по обязательствам саморегулируемой организации, в том числе по обязательству о возмещении причиненного члену саморегулируемой организации вреда,
не может быть наложено на имущество компенсационного фонда саморегулируемой организации.
Далее также отметим, что в ч. 5 комментируемой статьи содержится положение о том,
что требования, предусмотренные п. 1-3 ч. 3 комментируемой статьи и предъявляемые к саморегулируемым организациям, и требования, предъявляемые к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемыми организациями, являются обязательными,
если иное не установлено федеральным законом.
Несоответствие некоммерческой организации требованиям, предъявляемым к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемой организацией, влечет отказ во внесении сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи в случае, если иное не установлено федеральным законом, для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы.
Данные органы по смыслу комментируемого Закона должны выполнять две функции:
осуществление контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности;
рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
21
Термин «специализированные органы» говорит о том, что данные функции могут быть возложены только на те органы некоммерческой организации, создание которых не предусмотрено Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Напомним, что структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации. Федеральным законом «О некоммерческих организациях» предусмотрено формирование двух видов органов: высшего органа управления некоммерческой организации и исполнительного органа некоммерческой организации. Высшими органами управления некоммерческими организациями в соответствии с их учредительными документами являются:
коллегиальный высший орган управления для автономной некоммерческой организации;
общее собрание членов для некоммерческого партнерства, ассоциации (союза).
Основная функция высшего органа управления некоммерческой организацией — обеспечение соблюдения некоммерческой организацией целей, в интересах которых она была создана.
Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и
(или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией. К
компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией.
Как представляется, комментируемый Закон запрещает возлагать перечисленные в ч. 4
ст. 3 функции по осуществлению контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия на высший и исполнительный органы саморегулируемой организации.
Комментируемый Закон позволяет не создавать данные органы в тех случаях, когда это предусмотрено федеральными законами. Думается, что для этого в федеральном законе должно быть специально указано, что рассматриваемые органы в той или иной саморегулируемой организации не создаются.
Кроме того, федеральными законами может быть предусмотрено обязательное создание помимо предусмотренных комментируемой нормой органов других органов. Так, в
соответствии с п. 4 ст. 21 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» для
22
обеспечения своей деятельности саморегулируемая организация арбитражных управляющих формирует органы по отбору кандидатур своих членов для их представления арбитражным судам для утверждения в деле о банкротстве.
5. В ч. 5 комментируемой статьи содержится положение о том, что федеральными законами могут быть установлены иные требования к некоммерческим организациям,
объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования к саморегулируемым организациям по сравнению с указанными в комментируемом Законе. Выше уже приводились примеры таких исключений (Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и др.).
6. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и соответственно утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений
онекоммерческой организации из указанного реестра. Некоммерческие организации, сведения
окоторых не внесены в установленном порядке в государственный реестр саморегулируемых организаций, не вправе использовать в своем наименовании, а также при осуществлении своей деятельности слова «саморегулируемая», «саморегулирование» и производные от слова
«саморегулирование».
Более подробно этот вопрос будет рассматриваться в комментарии к ст. 20 и 21
настоящего Закона. Здесь же отметим, что ведение государственного реестра саморегулируемых организаций осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в случае, если не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору)
за деятельностью саморегулируемых организаций в установленной сфере деятельности.
Некоммерческая организация считается исключенной из государственного реестра
саморегулируемых организаций и прекратившей деятельность в качестве саморегулируемой организации со дня представления заявления об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти либо с даты вступления в законную силу решения суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций, либо с даты ликвидации или реорганизации некоммерческой организации.
23
Статья 4. Предмет саморегулирования, стандарты и правила саморегулируемых
организаций
1.Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.
2.Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности (далее — стандарты и правила саморегулируемой организации), под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций.
3.Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.
4.Саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться
всуд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.
5.Саморегулируемая организация должна установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований стандартов и правил саморегулируемой организации, а также обеспечить информационную открытость затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности членов саморегулируемой организации.
6.Стандарты и правила саморегулируемой организации должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов саморегулируемой организации,
их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации.
7. Стандарты и правила саморегулируемой организации должны устанавливать запрет на осуществление членами саморегулируемой организации деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования,
препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации члена саморегулируемой организации либо деловой репутации саморегулируемой организации.
24
Комментарий к статье 4
1. Положения рассматриваемой статьи более подробно указывают на деятельность саморегулируемых организаций, определяют ее содержание и направление. Согласно ч. 1
комментируемой статьи, саморегулируемая организация должна заниматься регулированием
(контролем), управлением за деятельностью тех организаций и индивидуальных предпринимателей физических лиц, которые входят в состав данной саморегулируемой организации. При этом саморегулируемая организация осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью. Данное положение связано с нормой ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона. Саморегулируемая организация создается для управления деятельностью хозяйствующих субъектов в определенной области. Сами хозяйствующие субъекты могут иметь различный правовой статус, это могут быть просто физические лица, могут быть индивидуальные предприниматели или организации.
2. Основная цель Закона заключается в том, что законодатель пытается установить единые стандарты и требования к содержанию и качеству тех видов работ и услуг, которыми население страны пользуется практически ежедневно. Положения рассматриваемой статьи предусматривают, что саморегулируемые организации вправе разрабатывать и утверждать свои требования к качеству и содержанию определенных видов работ или оказываемых услуг.
Требования и стандарты, которые разрабатываются саморегулируемыми организациями, не должны по своему содержанию противоречить тем требованиям и стандартам, которые действуют на федеральном уровне. Сами требования и стандарты к профессиональной и предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций представляют собой определенный вид государственного контроля. Это одна из форм государственного регулирования различных видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Положения рассматриваемой статьи устанавливают нормы общего характера, которыми закрепляются основные принципы формирования стандартов и требований к профессиональной и предпринимательской деятельности саморегулируемых организаций. Отчасти основные вопросы, которые должны быть урегулированы в стандартах и правилах, устанавливаемых саморегулируемыми организациями, раскрыты в нормах ч. 6 и 7 комментируемой статьи.
Частью 2 комментируемой статьи предусмотрена норма, согласно которой другими федеральными законами могут быть установлены иные требования, стандарты и правила, а
также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций. Так, например, ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ установлено, какие документы саморегулируемая организация, основанная на членстве лиц,
25
выполняющих инженерные изыскания, либо осуществляющих подготовку проектной документации, либо осуществляющих строительство, вправе или обязана разработать и утвердить, а также требования к содержанию и установлению таких документов. В
соответствии с ч. 1 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ обязанностью саморегулируемой организации является разработка и утверждение требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
правил контроля в области саморегулирования; документа, устанавливающего систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования,
требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования. Кроме этого, согласно ч. 2 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ
(далее — ГрК РФ) саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты саморегулируемых организаций (документ, устанавливающий в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства,
требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ); правила саморегулирования (документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций, за исключением требований, установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании).
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает необходимость соответствия стандартов и правил саморегулируемых организаций федеральным законам, а также иным нормативным правовым актам, которые должны быть приняты строго в соответствии с федеральными законами. Если нормативный правовой акт не соответствует федеральному закону, то он не может быть применен в отношении саморегулируемых организаций, либо применен только в части, не противоречащей федеральному закону.
Также ч. 3 настоящей статьи закреплено, что стандартами и правилами саморегулируемой организации могут быть установлены дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида. При этом следует отметить, что данные требования не могут быть ниже требований федеральных стандартов и не могут соответственно им противоречить.
4. В ч. 4 рассматриваемой статьи предусмотрена норма, которая должна разрешать конфликт норм (положений) между требованиями и стандартами различного уровня. Вполне естественно, что при формировании стандартов и требований как на федеральном уровне, так и
26
на уровне самих саморегулируемых организаций будет возникать конфликт содержания
самих правовых норм правил и стандартов. Норма ч. 4 рассматриваемой статьи предусматривает право саморегулируемой организации обращаться с заявлением в суд по оспариванию положений нормативных правовых актов подзаконного характера на предмет их несоответствия положениям федеральных законов, регулирующих определенные виды профессиональной или предпринимательской деятельности.
В настоящее время существует целый ряд законодательных актов, которыми
регулируется деятельность отдельных направлений профессиональной и
предпринимательской деятельности. Это законы, в которых напрямую говорится о работе
саморегулируемых организаций в той или иной области профессиональной деятельности:
о саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий, архитектурно-
строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (см. ГрК РФ);
о саморегулируемых организациях в сфере рекламы (см. Федеральный закон «О рекламе»);
о саморегулируемых организациях оценщиков (см. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»);
о саморегулируемых организациях ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов (см. Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации»).
Также в ряде других законодательных актов хотя и не говорится о создании
саморегулируемых организаций, но в них есть определенные требования к оказываемым услугам или выполняемым работам. Сюда можно отнести положения ГК РФ по некоторым видам обязательств, Федеральный закон от 19.07.2007 г. № 196-ФЗ «О ломбардах», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и т.д.
Процессуальные вопросы производства в судах общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов определены в главе 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ).
Согласно ст. 251 ГПК РФ организация, считающая, что принятым в соответствии с законодательством РФ нормативным правовым актом нарушаются ее права и гарантированные действующим законодательством интересы, вправе обратиться в суд с заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части. Действительно сам нормативный правовой акт может не полностью противоречить другому нормативному акту большей юридической силы, а противоречить своими отдельными
27
правовыми нормами, например, отдельным положениям федерального законодательства. Более подробно данный вопрос рассматривается в комментарии к ст. 6 настоящего Закона.
При подаче заявления о признании нормативного правового акта не действующим должны быть соблюдены правила о подсудности и подведомственности таких дел судам.
Это касается не только разграничения компетенции между арбитражным судом и судами общей юрисдикции, но и Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством. Как правило, такое заявление должно содержать в себе сведения относительно наименования органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
5. Положения ч. 5 рассматриваемой статьи возлагают на саморегулируемые организации определенные обязанности. Фактически это обязанности, из которых и возникают полномочия саморегулируемых организаций. Саморегулируемая организация должна определить
(предусмотреть) определенные виды дисциплинарной ответственности для своих членов
(участников) с тем, чтобы впоследствии иметь возможность посредством полномочия применения мер дисциплинарной ответственности, регулировать деятельность той же коммерческой организации — члена саморегулируемой организации. Более подробно о вопросах применения к членам саморегулируемых организаций мер дисциплинарного взыскания мы будем говорить в комментарии к ст. 6, 9, 10, 13 комментируемого Закона.
Саморегулируемая организация должна сформулировать конкретные виды (меры)
дисциплинарной ответственности, основания и порядок их применения. Помимо вопроса о дисциплинарной ответственности членов саморегулируемой организации саморегулируемая организация должна обеспечить доступность (открытость) информации для широкого
(неопределенного) круга лиц о деятельности членов данной саморегулируемой организации. В
ст. 7 комментируемого Закона более подробно регламентировано содержание подобной информации и порядок ее раскрытия. Это должна быть та информация, которая может быть
28
полезна как самим членам саморегулируемой организации, так и гражданам (иным хозяйствующим субъектам), которые обращаются к членам саморегулируемой организации за оказанием для них определенного рода услуг, выполнением работ. Вопрос о предоставлении подобной информации будет более подробно рассмотрен в комментарии к ст. 7 настоящего Закона.
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи разрабатываемые правила и стандарты саморегулируемой организации должны включать в себя нормы, устанавливающие правила деловой этики. Предусмотрение в подобных нормативах правил и основных требований деловой этики стало необходимым после того, как многие потребители услуг, работ стали жаловаться на грубое к ним отношение. С одной стороны сами организации и индивидуальные предприниматели не заинтересованы в том, чтобы их сотрудники вели себя с клиентом грубо и некорректно, ведь это ведет к тому, что деловая репутация такой фирмы страдает. Однако несмотря на все эти объективные обстоятельства, случаи негативного отношения к клиентам со стороны сотрудников фирм остаются. Если организация является членом саморегулируемой организации, то в отношении нее действуют свои нормативы и требования по выполнению определенного рода работ и оказанию услуг. И если клиент такой организации посчитает, что к нему плохо отнеслись, он всегда сможет пожаловаться в саморегулируемую организацию и сообщить о фактах такого поведения со стороны сотрудников фирмы, являющейся членом данной саморегулируемой организации.
Кроме того, в документах саморегулируемой организации должны быть прописаны такие стандарты и правила, которые призваны не допустить конфликта интересов членов саморегулируемой организации, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации. Таким образом, в
стандартах и правилах саморегулируемая организация должна прежде всего урегулировать вопрос взаимоотношений (прав и обязанностей) между ней и ее членами, в частности с органами управления саморегулируемой организации. В процессе работы саморегулируемой организации последняя осуществляет контрольные функции в отношении своих членов
(хозяйствующих субъектов). Естественно, что в практике применения комментируемого Закона могут возникать ситуации, при которых сами работники саморегулируемой организации будут лично материально заинтересованы в том, чтобы «выявить нарушение и привлечь к ответственности» кого-либо из членов саморегулируемой организации. Фактически полномочия саморегулируемой организации могут использоваться отдельными ее сотрудниками для установления недобросовестной конкуренции, способствованию ее развития,
а не наоборот. Вот именно для устранения подобных ситуаций комментируемый Закон и
29
предлагает саморегулируемым организациям в разрабатываемых и принимаемых правилах (стандартах) предусматривать меры по устранению возникновения подобных ситуаций или по их уменьшению.
7. В стандартах и правилах должны также предусматриваться нормы, которые будут способствовать устранению недобросовестной конкуренции со стороны хозяйствующих субъектов — членов саморегулируемой организации. Недобросовестная конкуренция всегда ведет в конечном итоге к понижению качества выполняемых работ или оказываемых услуг населению, к необоснованному завышению цены на подобного рода услуги (работы). На определенной территории складывается практически монопольное положение одного из участников данного рода предпринимательской деятельности и в итоге будут страдать конечные потребители таких работ, услуг.
Частью 2 ст. 34 Конституции РФ предусмотрена правовая норма, согласно которой не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В нашей стране действует антимонопольное законодательство, однако оно касается деятельности совсем других хозяйствующих субъектов, тех, на которых действие комментируемого Закона не распространяется. Законодательная база, касающаяся антимонопольного регулирования, включает:
Закон РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»;
Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;
Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Приведенные законодательные акты не могут применяться к правоотношениям по
деятельности хозяйствующих субъектов, на которые распространяется действие комментируемого Закона, поскольку антимонопольное законодательство защищает от монополистических действий в масштабах всей страны или конкретного региона, но оно не защищает от недобросовестной конкуренции, например, со стороны одной риэлтерской фирмы в масштабах небольшого города.
Недобросовестную конкуренцию можно охарактеризовать как деятельность, направленную на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности на определенной территории. Можно выделить несколько форм недобросовестной конкуренции:
1) распространение информации о конкуренте и его услугах (работах):
распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующего субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;
30