Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»
.pdfДнем представления организацией бухгалтерской отчетности считается дата
отправки почтового отправления с описью вложения или дата ее отправки по
телекоммуникационным каналам связи либо дата фактической передачи по принадлежности.
4.Часть 3 комментируемой статьи позволяет саморегулируемой организации раскрывать
идругую информацию о своей деятельности и о деятельности своих членов. Таким образом,
список вопросов, по которым саморегулируемая организация обязана предоставлять информацию (делать ее открытой, публичной), приведенный в ч. 1 рассматриваемой статьи, не исчерпывающий. Саморегулируемая организация может в своих учредительных документах,
внутренних правилах или разрабатываемых саморегулируемой организацией стандартах и нормативах предусмотреть и другие вопросы, по которым информация считается открытой и доступной для неопределенного круга лиц. Закон установил здесь лишь два условия, которые ограничивают саморегулируемую организацию в праве по предоставлению информации неопределенному кругу лиц. Первое условие состоит в том, что подобная информация не должна относится к категории коммерческой тайны или иной, охраняемой законом тайны
(например, та же аудиторская тайна). Второе условие связано с тем, что раскрытие подобной информации не должно вести к возникновению конфликта интересов между членами саморегулируемой организации и самой саморегулируемой организацией.
5. Рассмотрим положение ч. 4 рассматриваемой статьи. Саморегулируемая организация сама определяет порядок и способы раскрытия информации. В своих учредительных документах, других внутренних документах или правилах и стандартах, которые должна разрабатывать и принимать саморегулируемая организация, она должна определять порядок предоставления информации неопределенному кругу лиц. Содержание норм рассматриваемой статьи фактически устанавливает действие принципа гласности и открытости в
деятельности саморегулируемых организаций. Саморегулируемая организация может решить вопрос о предоставлении информации неопределенному кругу лиц, а закон указывает на то, что информация должна быть доступна наибольшему числу клиентов потребителей услуг и работ,
производимых членами саморегулируемой организации, например, посредством издания собственного периодического печатного издания. В рассматриваемой статье не приводится никаких критериев или других положений, которые бы определяли способы предоставления информации потребителям услуг членов саморегулируемой организации, поэтому никаких критериев того насколько саморегулируемая организация выполняет условия комментируемой нормы в ходе своей деятельности, установить невозможно.
6. Нормы частей 5—7 комментируемой статьи устанавливают общие требования к саморегулируемой организации в отношении ее обязанности по сбору, обработке и хранению
61
информации, порядку обеспечения ее открытости и защиты. Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено общее правовое регулирование в отношении информационных ресурсов. В частности ст. 16
Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет, что под защитой информации понимается принятие правовых,
организационных и технических мер, направленных на:
обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения,
модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а
также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа,
реализацию права на доступ к информации.
Обладатель информации, в данном случае – саморегулируемая организация, в случаях,
установленных законодательством Российской Федерации, обязана обеспечить:
предотвращение несанкционированного доступа к информации и (или) передачи ее лицам, не имеющим права на доступ к информации;
своевременное обнаружение фактов несанкционированного доступа к информации;
предупреждение возможности неблагоприятных последствий нарушения порядка доступа к информации;
недопущение воздействия на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование;
возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной или уничтоженной вследствие несанкционированного доступа к ней;
постоянный контроль за обеспечением уровня защищенности информации.
7.Часть 6 комментируемой статьи возлагает на саморегулируемую организацию гражданско-правовую ответственность перед своими членами за действия работников саморегулируемой организации, связанные с неправомерным использованием информации,
ставшей известной им в силу служебного положения. Гражданско-правовая ответственность юридического лица или гражданина за вред, причиненный его работником, установлена п. 1 ст. 1068 ГК РФ, согласно которому юридическое лицо либо гражданин возмещает вред,
причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных)
обязанностей. Саморегулируемая организация, привлеченная к ответственности за действия своего работника, связанные с неправомерным использованием информации, которая стала ему известна в силу служебного положения, может со своей стороны привлечь этого работника к ответственности.
62
В соответствии с ч. 7 настоящей статьи члены саморегулируемой организации должны раскрывать информацию о своей деятельности, которая подлежит раскрытию в соответствии с законодательством Российской Федерации и установленными саморегулируемой организацией требованиями. Так, например, Федеральным законом «О рекламе» (п. 9 ст. 32) установлено, что саморегулируемая организация в сфере рекламы имеет право осуществлять сбор, обработку и хранение информации о деятельности членов саморегулируемой организации, раскрытие которой осуществляется в форме отчетов в порядке и с периодичностью, которые установлены учредительными и иными документами саморегулируемой организации. Пункт 2 ст. 22
Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих устанавливает обязанность осуществления анализа деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в саморегулируемую организацию в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов саморегулируемой организации. Федеральным законом «Об оценочной деятельности» (ст. 22.3) установлена обязанность саморегулируемых организаций оценщиков разработать и утвердить положение о раскрытии информации, в котором устанавливаются:
порядок представления отчетности в саморегулируемую организацию оценщиков ее членами,
объем содержания такой отчетности; объем публикуемой информации об отчетах членов саморегулируемой организации оценщиков; порядок предоставления информации,
содержащейся в реестре членов саморегулируемой организации оценщиков, по запросам граждан и юридических лиц и иные требования. В п. 21 ст. 33.1 Федерального закона «О
сельскохозяйственной кооперации» закреплена обязанность члена саморегулируемой организации ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов представлять в саморегулируемую организацию отчетность и иную информацию о своей деятельности,
содержание, порядок и условия представления которых предусмотрены правилами саморегулируемой организации.
Статья 8. Заинтересованные лица. Конфликт интересов
1. В целях настоящего Федерального закона под заинтересованными лицами понимаются члены саморегулируемой организации, лица, входящие в состав органов управления саморегулируемой организации, ее работники, действующие на основании трудового договора или гражданско-правового договора.
63
2. В целях настоящего Федерального закона под личной заинтересованностью указанных в части
1 настоящей статьи лиц понимается материальная или иная заинтересованность, которая влияет или может повлиять на обеспечение прав и законных интересов саморегулируемой организации и (или) ее членов.
3. В целях настоящего Федерального закона под конфликтом интересов понимается ситуация,
при которой личная заинтересованность указанных в части 1 настоящей статьи лиц влияет или может повлиять на исполнение ими своих профессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникновение противоречия между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно привести к причинению вреда законным интересам саморегулируемой организации.
4.Заинтересованные лица должны соблюдать интересы саморегулируемой организации, прежде всего в отношении целей ее деятельности, и не должны использовать возможности, связанные с осуществлением ими своих профессиональных обязанностей, или допускать использование таких возможностей в целях, противоречащих целям, указанным в учредительных документах некоммерческой организации.
5.Меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов устанавливаются уставом некоммерческой организации, стандартами и правилами саморегулируемой организации.
Комментарий к статье 8
1. Нормы комментируемой статьи устанавливают правоотношения по регулированию возможного возникновения конфликтных ситуаций. Практически в каждом Федеральном законе, который устанавливает общие положения по организации и деятельности какого-либо вида юридического лица, можно встретить правовые нормы, которые направлены на защиту интересов самого юридического лица от действий его сотрудников, учредителей, участников. В
России уже не первое десятилетие обсуждается вопрос о том, что необходимо законодательно разработать какие-либо меры (правовые нормы), реализация которых позволит не допустить влияния административного ресурса на конкурентную способность рынка. По действующему в России законодательству никто не запрещает одному и тому же физическому лицу быть одновременно учредителем нескольких юридических лиц, и при этом это могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации. Отсутствие такого запрета некоторые организации используют в корыстных целях, связанных с личной заинтересованностью.
Вполне возможна такая ситуация, при которой коммерческая фирма учреждает саморегулируемую организацию с той лишь целью, чтобы устранить конкурентов путем назначения многочисленных проверок и наложения штрафов, распространения о них
64
информации, порочащей деловую репутацию. Или наоборот, возможна ситуация, при которой учредитель какой-либо фирмы — члена саморегулируемой организации вступит с саморегулируемой организацией в трудовые отношения для того, чтобы создать максимально благоприятную репутацию о его фирме и распространять ложные сведения о других фирмах и т.д. Именно такую личную заинтересованность законодатель и имеет в виду в норме ч. 3
комментируемой статьи.
2. Законодатель не предусмотрел конкретных мер, которые могут предотвратить злоупотребления со стороны сотрудников саморегулируемой организации, довольно «туманно» раскрыто и содержание самого возможного конфликта интересов. Нормы ч. 2 и 3
комментируемой статьи говорят лишь о материальной и иной заинтересованности, которая может повлиять при принятии решений саморегулируемой организацией на обеспечение прав и законных интересов как самой саморегулируемой организации, так и ее членов. В ч. 3
комментируемой статьи раскрыто только содержание самого конфликта. Можно сказать, что под конфликтом, применительно к правоотношениям, регулируемым данным законом,
понимается противоречие между целями деятельности саморегулируемой организации и личной заинтересованностью тех лиц, которых законодатель в ч. 1 комментируемой статьи обозначил как заинтересованных лиц.
3. Заинтересованными лицами законодатель считает могут быть члены саморегулируемой организации; лица, входящие в состав органов управления саморегулируемой организации; работники саморегулируемой организации, осуществляющие деятельность по трудовым или гражданско-правовым договорам.
Более конкретно на тему разрешения конфликта интересов говорит Федеральный закон
«О некоммерческих организациях» в ст. 27. Если учесть то обстоятельство, что Федеральный закон «О некоммерческих организациях» является общим правовым актом по отношению к комментируемому Закону и применяется к правоотношениям с саморегулируемой организацией в той части, в которой не противоречит нормам комментируемого Закона, то можно сказать, что нормы ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» могут стать правовой основой для урегулирования саморегулируемой организацией в своих внутренних документах вопросов о конфликте интересов, его предотвращению и разрешению.
Саморегулируемая организация в своих внутренних документах могла бы более совершенствовать данный правовой механизм и дополнять его.
Так, заинтересованными лицами, согласно п. 1 ст. 27 Федерального закона «О
некоммерческих организациях» следует считать лиц, заинтересованных в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий с другими организациями или
65
гражданами, которыми являются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав органов управления некоммерческой организацией или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации.
Заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации.
4. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи заинтересованные лица обязаны
соблюдать интересы саморегулируемой организации, прежде всего в отношении целей ее деятельности, и не должны использовать ее возможности или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами некоммерческой организации. Под термином «возможности некоммерческой организации» в целях Федерального закона «О некоммерческих организациях» понимаются принадлежащие некоммерческой организации имущество, имущественные и неимущественные права,
возможности в области предпринимательской деятельности, информация о деятельности и планах некоммерческой организации, имеющая для нее ценность.
В случае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов данного лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки:
оно обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки;
сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организацией или
органом надзора за ее деятельностью.
Заинтересованное лицо несет перед некоммерческой организацией ответственность в размере убытков, причиненных им этой некоммерческой организации. Если убытки причинены
66
некоммерческой организации несколькими заинтересованными лицами, их ответственность перед некоммерческой организацией является солидарной.
5. Законодатель в ч. 5 комментируемой статьи указывает на то, что сама саморегулируемая организация в своем уставе или других учредительных документах,
внутренних положениях, нормативах и стандартах должна разработать более конкретные правовые механизмы по предотвращению конфликта интересов и по его разрешению.
Подробнее о некоторых мерах, направленных на предотвращение и урегулирование конфликта интересов в процессе деятельности саморегулируемой организации см. комментарий к ст. 14 и
17 комментируемого Закона.
Статья 9. Контроль саморегулируемой организации за деятельностью своих членов
1.Контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится саморегулируемой организацией путем проведения плановых и внеплановых проверок.
2.Предметом плановой проверки является соблюдение членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации. Продолжительность плановой проверки устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации.
3.Плановая проверка проводится не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год.
4.Основанием для проведения саморегулируемой организацией внеплановой проверки может являться направленная в саморегулируемую организацию жалоба на нарушение членом саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации.
5.Саморегулируемой организацией могут быть предусмотрены помимо указанных в части 4
настоящей статьи оснований иные основания для проведения внеплановой проверки.
6.В ходе проведения внеплановой проверки исследованию подлежат только факты, указанные в жалобе, или факты, подлежащие проверке, назначенной по иным основаниям.
7.Член саморегулируемой организации обязан предоставить для проведения проверки необходимую информацию по запросу саморегулируемой организации в порядке, определяемом саморегулируемой организацией.
8.В случае выявления нарушения членом саморегулируемой организации требований стандартов и правил саморегулируемой организации, условий членства в саморегулируемой организации материалы проверки передаются в орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия.
9.Саморегулируемая организация, а также ее работники и должностные лица, принимающие участие в проведении проверки, отвечают за неразглашение и нераспространение сведений, полученных
67
в ходе ее проведения, в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
10. Саморегулируемая организация несет перед своими членами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом некоммерческой организации, ответственность за неправомерные действия работников саморегулируемой организации при осуществлении ими контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации.
Комментарий к статье 9
1. Нормы ст. 9-11 комментируемого Закона более подробно регулируют правоотношения по поводу осуществления саморегулируемой организацией контрольной функции в отношении своих членов. Мы уже отмечали, что саморегулируемая организация обладает в отношении своих членов (участников) определенными полномочиями, связанными с возможностью применения мер принуждения и ответственности в отношении членов саморегулируемой организации, вплоть до применения наказания в виде штрафа.
Вот именно нормами комментируемой статьи и установлены правовые основы для осуществления саморегулируемой организацией своих полномочий по контролю, установлено само содержание и порядок применения таких полномочий, пределы осуществления полномочий саморегулируемой организации в отношении ее членов. Перейдем к более подробному рассмотрению вопроса об осуществлении саморегулируемой организацией полномочий по контролю.
Норма ч. 1 рассматриваемой статьи исчерпывающе определила осуществление контроля только посредством проведения проверок. Данные проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми. Далее все нормы комментируемой статьи можно распределить как определяющие основание, содержание и порядок проведения плановых и внеплановых проверок.
2. Плановые проверки проводятся членами саморегулируемой организации на основании положений ч. 2 и 3 комментируемой статьи в том порядке, который устанавливает сама саморегулируемая организация. Плановые проверки должны проходить периодически.
Однако комментируемая статья установила ограничение на проведение плановых проверок, их проведение возможно не чаще чем 1 раз в год и не реже чем 1 раз в три года. Предмет плановой проверки состоит в том, чтобы проверить работу члена саморегулируемой организации на соответствие стандартам и требованиям (нормативам), которые разработаны и утверждены в данной саморегулируемой организации и предъявляются к работам и услугам
68
такого рода. Также предметом плановой проверки будет являться установление фактов соответствия или несоответствия члена саморегулируемой организации требованиям в отношении членства в данной саморегулируемой организации. Таким образом, основанием для проведения плановой проверки служит определение саморегулируемой организацией периодичности проверки каждого своего члена (участника) по очереди.
3. Внеплановые проверки могут проводиться по другим основаниям. Это могут быть основания, установленные самой саморегулируемой организацией (например, информация от органа государственной власти или местного самоуправления, когда в результате налоговой проверки был выявлен ряд нарушений), так и основание предусмотренное комментируемой статьей, а именно, жалоба со стороны потребителя услуг, работ члена (участника)
саморегулируемой организации (ч. 5 комментируемой статьи). Жалоба может поступить и не только от потребителя, но и от других членов саморегулируемой организации, просто лиц, чьи права и законные интересы нарушаются деятельностью члена саморегулируемой организации.
4. В ч. 6 рассматриваемой статьи установлен предмет внеплановой проверки и ее пределы. Предметом как и в случае с проведением плановой проверки, служит деятельность члена (участника) саморегулируемой организации. Но в отличие от плановой проверки, при внеплановой проверке сотрудники саморегулируемой организации проверяют не всю деятельность члена саморегулируемой организации на предмет ее соответствия всем тем стандартам, нормативам и требованиям, которые разработаны и утверждены в данной саморегулируемой организации, а только применительно к содержанию жалобы, иной,
поступившей информации. Иными словами, проверяться будет то, о чем написано в жалобе.
5. Положения ч. 7-9 комментируемой статьи закрепляют права и обязанности
саморегулируемой организации, ее сотрудников при проведении мероприятий по контролю.
Прежде всего, согласно положениям ч. 7 комментируемой статьи, член (участник)
саморегулируемой организации обязан по запросу сотрудника саморегулируемой организации предоставить ему информацию в том порядке, который определяет сама саморегулируемая организация. Это не означает, что саморегулируемая организация каждый раз «придумывает» в
каком виде и какие документы предоставить на проверку, это единые требования относительно порядка и формы предоставления информации (скорее всего, это будут копии документов).
6. Часть 8 рассматриваемой статьи устанавливает обязанности сотрудника саморегулируемой организации в ситуации выявления по результатам плановой или
внеплановой проверки фактов нарушения членом саморегулируемой организации
требований и нормативов, которые разработаны и действуют в данной саморегулируемой организации. Сотрудник саморегулируемой организации обязан в таком случае передать
69
данную информацию с приложением соответствующих документов в тот орган саморегулируемой организации, который рассматривает дела о привлечении членов
(участников) саморегулируемой организации к дисциплинарной ответственности. Более подробно порядок применения мер дисциплинарной ответственности закреплен в ст. 10
комментируемого Закона.
7. Далее в статье приведены обязанности сотрудников саморегулируемой организации и самой саморегулируемой организации, которые необходимо соблюдать при проведении контрольных мероприятий. Так, сотрудники саморегулируемой организации обязаны
соблюдать режим коммерческой тайны, ставшей им известной в ходе проведения проверки.
Как это можно проконтролировать самим членам саморегулируемой организации? Для этого каждой организацией (каждым членом участником саморегулируемой организации)
принимается соответствующее положение, которое подписывается руководителем этой фирмы относительно тех вопросов, которые будут составлять коммерческую тайну данной организации, например, это могут быть вопросы о полученной прибыли за определенный период о тех контрагентах, с которыми фирма работает, о количествах заказов, о размере заработной платы сотрудников фирмы и порядка ее исчисления и т.д. Каждый сотрудник фирмы должен дать подписку о неразглашении данных, составляющих коммерческую тайну, а
также каждый сотрудник саморегулируемой организации, который будет проводить мероприятия по контролю (проверки) деятельности члена (участника) саморегулируемой организации, должен дать подписку о неразглашении сведений, составляющих коммерческую тайну данной фирмы.
8. Частью 10 комментируемой статьи закреплена ответственность саморегулируемой организации перед своими членами, которая возникает за неправомерные действия работников саморегулируемой организации при осуществлении ими контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации. В рамках данной статьи речь идет о гражданско-правовой ответственности, устанавливаемой законодательством РФ и уставом некоммерческой организации, в котором саморегулируемая организация, руководствуясь нормами законодательства, может прописать любые меры гражданско-правовой ответственности.
Статья 10. Порядок применения мер дисциплинарного воздействия в отношении
членов саморегулируемой организации
1. Орган по рассмотрению дел о применении в отношении членов саморегулируемой
организации мер дисциплинарного воздействия рассматривает жалобы на действия членов
70