Комментарий к Федеральному закону от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государс

Батяев А. А.

Комментарий

к Федеральному закону от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ

«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»

2008

1

УДК 347.7 ББК 67.404

Батяев А.А.

Комментарий к Федеральному закону от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», М. Новая правовая культура, 2008

В издании дается постатейный комментарий ФЗ з«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».

Автор анализирует нормы об обеспечении государственных нужд сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, государственных заказчиках на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд, стимулировании закупок и поставок сельскохозяйственной продукции и т.д.

Комментарий предназначен для работников юридической сферы деятельности: юрисконсультов организаций, адвокатов, работников судебной системы. Он также будет интересен студентам,

аспирантам и преподавателям юридических ВУЗов и факультетов.

2

Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ

«О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья

и продовольствия для государственных нужд»

Настоящий Федеральный закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования (размещения) и исполнения на (договорной) контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности.

Комментарий к преамбуле

1. Рассматриваемый закон в обобщенном виде представляет собой законодательный акт, регулирующий правоотношения в области закупок и поставок для государственных нужд сельскохозяйственных продуктов. Данные правоотношения регулируются также ГК РФ и рядом других федеральных законов. Ст. 525 § 4 главы 30 ГК РФ установила, что к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной

§4 гл. 30 ГК РФ, применяются иные законы:

Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

Федеральный закон от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»;

Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»;

Федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;

Федеральный закон от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».

Вместе с тем данный законодательный акт, как и ряд других законов, регулирует правоотношения в области обеспечения государством потребностей населения в продовольствии. Это более узкая специфика правоотношений, но не менее важная, поскольку обеспечение продовольствием населения для каждой страны является стратегическим вопросом. Данные правоотношения регулируются также следующими законодательными актами:

Федеральный закон от 05.12.1998 г. № 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки»;

Федеральный закон от 17.12.1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве»;

Закон РФ от 14.05.1993 г. № 4973-1 «О зерне».

3

Следует обратить внимание на то, что как законодательные акты в области поставок и закупок для государственных нужд, так и законодательные акты в области сельского хозяйства претерпели ряд изменений, особенно в 2006 году. Это свидетельствует о том, что через изменение правового регулирования данных двух областей правоотношений государство изменило свою политику в данном направлении.

2.В преамбуле к рассматриваемому закону подробно устанавливается, какие группы правоотношений урегулированы настоящим законом. Прежде всего, отметим две группы: правоотношения по закупке и правоотношения по поставке сельскохозяйственной продукции.

Осодержании понятий «закупки» и «поставки» подробно говорится в ст. 1 комментируемого закона. Закупка и поставка продукции всегда осуществляется для государственных нужд. Данные правоотношения имеют другую, отличную от гражданско-правового обязательства по поставке или договору контрактации, правовую природу. Последняя обусловлена тем, что помимо правоотношений собственно поставки и контрактации — гражданско-правовых обязательств, в данных обязательствах всегда в качестве одной из сторон будет выступать государство. Закупка и поставка осуществляется для государственных нужд, а это в свою очередь требует более жесткого государственного контроля в подобных правоотношениях. Цели, которые достигает государство в данных правоотношениях, описаны в ст. 2 настоящего закона.

Закупку и поставку продукции для государственных нужд осуществляют организации всех форм собственности. Все организации по российскому законодательству могут иметь различную организационно-правовую форму. Во многом организационно-правовая форма и определяет форму собственности, другие особенности в хозяйственной деятельности юридических лиц. Форма собственности может быть различной, в организации может на долевой основе участвовать и государство, и частные лица, и другие организации. Рассматриваемый закон никак не выразил своей позиции в отношении того, может ли быть доля иностранного участия в организациях, которые будут заниматься государственными закупками и поставками.

Когда законодатель в тексте преамбулы говорит, что закупками и поставками могут заниматься организации всех форм собственности, то в данном случае имеются в виду и те формы собственности, которые перечисляет Конституция РФ (частная, государственная и муниципальная), а также возможные варианты их смешения. Так например, организация может быть создана с участием в определенных долей государства и частных лиц.

3.Следует отметить, что рассматриваемый закон устанавливает правовое регулирование с/х продукции (более узкой области правоотношений, связанной с поставкой такой продукции для государственных нужд). Заметим, что с/х продукция относится к категории вещей по гражданскому законодательству. Это движимая вещь. В отношении животных ст. 137 ГК РФ указывает, что к правоотношениям, предметом которых выступают животные, применяются общие правила об имуществе. В отношении всех остальных видов с/х продукции такого законодательного положения нет. Определенную часть с/х продукции можно отнести к неделимой вещи (например, животное), а часть - к делимым вещам, например, плодоовощная продукция. Часть с/х продукции относится к быстропотребляемым вещам, поскольку они быстро портятся и не подлежат долгому хранению.

Определим также и понятие «государственных нужд». Государственные нужды в нашем случае выступают той характерной чертой, которая отделяет рассматриваемую группу правоотношений от обычных правоотношений по поставке и контрактации, урегулированных в

4

ГК РФ. Сам ГК РФ не содержит в себе определения «государственных нужд», хотя и содержит

всебе главу о поставках продукции для государственных нужд. Однако определение рассматриваемого термина приведено в положениях закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Так согласно ст. 3 Закона, определено содержание государственных нужд. Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ, или расходными обязательствами субъектов РФ, за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций РФ (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ, либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов РФ, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, государственные нужды, прежде всего можно подразделить на две группы: по уровню их формирования на нужды федеральные и нужды субъектов федерации. Далее, на федеральном уровне эти нужды могут формироваться под влиянием таких факторов, как выполнение государством определенных задач, которые возложены на него (Российская Федерация – социальное государство и потому обязано заботиться о своих гражданах, обеспечивать их благополучие), тем более что в нашем случае идет речь об удовлетворении потребностей в продовольствии. По этой причине данный фактор становится просто стратегически важным для обеспечения Российской Федерацией и влияет, в том числе и на состояние национальной безопасности. Свои основные задачи Российская Федерация решает посредством бюджетного финансирования ежегодных расходных статей бюджета. Однако помимо ежегодного финансирования обязательных расходов, связанных с обеспечением продовольствия населения страны есть еще и расходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью. Российская Федерация переживает период бурных преобразований, которые касаются также и сельского хозяйства. Если в советский период для деятельности отрасли сельского хозяйства государство постоянно выдавало дотации, то в последние пять лет оно стало искать новые пути поддержки и развития сельского хозяйства не посредством бесцельного финансирования всех отраслей сельского хозяйства, а посредством предоставления субсидий на конкретные стратегически важные для страны отрасли с/х. В современном мире с/х продукция становится для России одним из механизмов влияния на внешнюю политику других стран. Государственные руководители стараются создать в стране настолько эффективное сельское хозяйство, чтобы оно в полном объеме обеспечивало потребности страны в с/х продукции и экспорт в третьи страны. Президент РФ при посещении Австралии в 2007 г. предложил создать своего рода аналог газового ОПЕК — зерновой «ОПЕК», в состав которого вошли бы основные страны экспортеры зерна (пшеницы) на мировом рынке.

Кроме того, Россия готовится к вступлению в ВТО, а это означает, что государство уже не сможет так активно финансировать из своего бюджета сельское хозяйство. По этой причине

внастоящее время активно разрабатываются и финансируются действующие федеральные целевые программы по развитию и поддержке сельского хозяйства страны.

На уровне субъектов федерации государственные потребности выражаются практически

втом же, что и потребности государства на федеральном уровне. Разница состоит лишь только

втом, что на уровне субъектов РФ вопрос в потребностях стоит менее остро, поскольку есть федеральная власть, которая и должна в первую очередь обо всех заботиться. Именно на

5

Российской Федерации (а не на ее субъектах) лежит обязанность по обеспечению обороноспособности страны. Кроме того, внешнеэкономические связи в большинстве регионов страны менее развиты в области сельского хозяйства.

Всю с/х продукцию можно подразделить на продукцию растениеводства и продукцию животноводства. На законодательном уровне закреплен термин растения. Согласно ст. 2 закона от 15.07.2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений», растения представляют собой собственно само растение и части растений, в том числе семена и генетический материал. Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ в ст. 1 указывает на то, что животный мир представляет собой совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Однако вполне очевидно, что тогда необходимо и определение тех животных, которые находятся на содержании у человека (т.е. не диких), с помощью которых мы и получаем продукцию животноводства. Но нигде на законодательном уровне данный термин не определен, как и содержание определения «продукция животноводства». Законодательно всю с/х продукцию можно подразделить на растениеводство и животноводство, однако это не совсем верно с точки зрения естественной науки. Например, грибы не относятся ни к животным, ни к растениям, однако они поставлены в один ряд с продукцией растениеводства.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Закупка - форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях.

Поставка - форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

Комментарий к ст. 1

Текст рассматриваемой статьи дает два различных толкования (которые применяются в рамках настоящего закона и могут применяться во всех других законодательных актах, которые будут на него ссылаться) в отношении закупки товаров для государственных нужд и их поставки. Если обратиться к гражданско-правовому регулированию данных правоотношений, то ч. 1 ст. 525 ГК РФ указывает на то, что поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. По договору поставки поставщик — продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуется передать в обусловленный срок или сроки, производимые или закупаемые им товары покупателю для использования в предпринимательской деятельности или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Фактически поставка для государственных нужд

6

имеет ту же правовую природу, что и все обязательства по поставке товаров в гражданском законодательстве. Особенность данных правоотношений только в том, что поставка осуществляется для государственных нужд. В связи с этим и правовое регулирование данных правоотношений несколько отличается от «простой» поставки товаров в гражданском законодательстве. Данные правоотношения более четко установлены законом и ограничены в свободном их регулировании договором между сторонами. Иначе говоря, воли сторон, которая может выражаться в альтернативном урегулировании различных вопросов правоотношения по поставке, в данном случае нет.

Закупка товаров сельскохозяйственного назначения в интересах государства вообще никак не определена гражданско-правовым законодательством. Это так, поскольку закупка и поставка товаров для нужд государства в принципе ничем не отличаются с точки зрения гражданско-правового законодательства от обязательства по поставке. Другими словами это та же поставка. Однако, в связи с тем, что она, как уже отмечалось, осуществляется для обеспечения нужд государства, то комментируемый закон и определил строго два вида проведения поставки, собственно в форме поставки (здесь правоотношения возникают между производителем продукции и государством, которое ее закупает, государство впоследствии может и реализовывать данную продукцию конечному потребителю) и закупки (здесь производитель сельскохозяйственной продукции может и без участия государства сразу продавать свою продукцию конечному потребителю). Таким образом получается, что комментируемый закон определил только две формы возникновения и реализации правоотношений по поставки товаров для государственных нужд.

К правоотношениям по поставке товаров для государственных нужд применимы и нормы § 5 гл. 30 ГК РФ регулирующей правоотношения по контрактации. Согласно ст. 535 ГК РФ, по договору контрактации производитель сельскохозяйственной продукции обязуется передать выращенную (произведенную) им сельскохозяйственную продукцию заготовителю - лицу, осуществляющему закупки такой продукции для переработки или продажи. К отношениям по договору контрактации, не урегулированным правилами ГК РФ §5 гл 30, применяются правила о договоре поставки, а в соответствующих случаях о поставке товаров для государственных нужд. К правоотношениям по поставке применимы и общие положения ГК РФ относительно купли-продажи. Например, это положения по определению в договоре условий относительно количества и ассортимента товара (ст.465, 467 ГК РФ). Количество товара, подлежащего передаче покупателю, предусматривается договором купли-продажи в соответствующих единицах измерения или в денежном выражении. Условие о количестве товара может быть согласовано путем установления в договоре порядка его определения. Если по договору купли-продажи передаче подлежат товары в определенном соотношении по видам, моделям, размерам, цветам или иным признакам (ассортимент), продавец обязан передать покупателю товары в ассортименте, согласованном сторонами. Применительно к правоотношениям по договору поставки с/х продукции для государственных нужд условия о количестве передаваемого товара могут быть сформулированы в виде указания на вес поставляемого товара, а условия об ассортименте могут выражаться посредством указания в договоре конкретного сорта продукции.

7

Статья 2. Обеспечение государственных нужд сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием

1.Закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд осуществляются в целях:

удовлетворения сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации;

выполнения федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием;

обеспечения экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; формирования государственных резервов сельскохозяйственной продукции, сырья и

продовольствия; обеспечения необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и

государственной безопасности.

2.Закупка и ввоз (импорт) тех видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд, потребность в которых удовлетворяется товаропроизводителями Российской Федерации, не производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей закупка и ввоз (импорт) сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации могут производиться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

3.Сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие являются собственностью товаропроизводителей и реализуются ими по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды.

4.Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию продовольственных рынков, стабилизации межотраслевых и межрегиональных связей и стоимостных пропорций, обеспечивают поддержание ценового паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1.Текст комментируемой статьи не столько регулирует какие-либо правоотношения, сколько указывает на то, для чего данный Закон нужен и какие правоотношения он должен урегулировать. В тексте рассматриваемой статьи более подробно определено содержание правоотношений, на которые будет распространять свое действие рассматриваемый закон (т.е. устанавливаемые законом правила поставки и закупки товаров для государственных нужд). Комментируемой статьей установлены правовые принципы и требования к правоотношениям по осуществлению закупок и поставок продукции для сельскохозяйственных нужд. Рассмотрим их более подробно.

2.В ч. 1 рассматриваемой статьи указаны те правоотношения (их можно конкретно определить исходя из текста статьи), в отношении которых и будут применяться положения настоящего закона относительно проведения государственных закупок и поставок сельскохозяйственной продукции. Здесь определены четыре области правоотношений. Прежде всего, это обеспечение потребностей страны на федеральном уровне и уровне субъектов федерации в сельскохозяйственной продукции. Статья 3 комментируемого закона указывает на создание и деятельность двух видов фондов (резервов) сельскохозяйственной продукции — федерального и субъектов федерации. Именно имущество (сама сельскохозяйственная

8

продукция) данных фондов и должно удовлетворять потребностям того региона страны, в котором его создают, в необходимом количестве, а так же всей страны в целом. Помимо главной цели (обеспечения продовольствием население страны) посредством закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государство решает и ряд других задач. Так, правоотношения, урегулированные настоящим законом необходимы и для того, чтобы решать вопрос с экспортом сельскохозяйственной продукции российского происхождения. Государство должно вести эффективную внешнеэкономическую политику, в том числе и посредством поставки своей сельскохозяйственной продукции за рубеж.

Еще два вопроса должны регулироваться посредством осуществления государственных закупок и поставок — это обеспечение нужд обороны сельскохозяйственной продукцией (в целях продовольствия). Однако в данном случае речь идет не только о продовольственном обеспечении нужд всей страны в смысле создания достаточного и постоянного непрерывного обеспечения потребностей населения в продовольственных товарах. В нашем случае законодатель указывает на обеспечение продовольственных нужд посредством создания резерва продовольственных товаров. Данные резервы выражаются в виде организации складов (хранилищ) продовольственных товаров (зернохранилищ, овощных баз и т.д.). Однако большинство товаров сельскохозяйственного назначения (продовольствие) невозможно хранить довольно долгий период времени. По этой причине создать хранилище, резерв на длительный период, просто невозможно. Резерв по некоторым видам сельскохозяйственной продукции, возможно создать в среднем сроком на один год. Обеспечение продовольствием нужд армии также является стратегическим вопросом для страны. Армия на случай войны должна быть не только хорошо оснащена, но и обеспечена продовольствием. Кроме того, Россия активно участвует в различных гуманитарных программах ООН.

Положения ч. 1 комментируемой статьи указывают также на еще одну цель, которая должна достигаться посредством осуществления поставок и закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Это выполнение государственных программ развития агропромышленного комплекса. Статья 14 закона РФ от 29.12.2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» предусматривает государственные закупочные интервенции, которые проводятся в целях стабилизации цен на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и поддержания уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Государственные закупочные интервенции проводятся при снижении цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию ниже минимальных расчетных цен путем закупки, в том числе на биржевых торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими сельскохозяйственной продукции или путем проведения залоговых операций в отношении данной продукции. Государственные товарные интервенции проводятся при росте цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию свыше максимальных расчетных цен путем продажи закупленной сельскохозяйственной продукции, в том числе на биржевых торгах.

В целях стабилизации рынка зерна закупочные интервенции, товарные интервенции могут проводиться в отношении пшеницы продовольственной и фуражной, ячменя фуражного, ржи и кукурузы. Перечень иных видов сельскохозяйственной продукции, в отношении которой на основании предложения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, могут проводиться закупочные интервенции, товарные интервенции, залоговые операции, утверждается Правительством РФ. В настоящее время есть правила осуществления закупочных и товарных интервенций для

9

регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые утверждены Постановлением Правительства РФ от 03.08.2001 г. № 580.

Организация государственных закупочных и товарных интервенций осуществляется Министерством сельского хозяйства РФ. Министерство сельского хозяйства РФ несет ответственность за своевременное проведение государственных закупочных и товарных интервенций. Уровни цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции, определяются Министерством сельского хозяйства РФ по согласованию с Федеральной службой по тарифам. Размер платы за услуги по хранению сельскохозяйственной продукции определяется ежегодно Министерством сельского хозяйства РФ по согласованию с Федеральной службой по тарифам. Объемы осуществления государственных закупочных и товарных интервенций определяются Министерством сельского хозяйства РФ.

Проведение государственных закупочных и товарных интервенций, размещение запасов интервенционного фонда и организация их количественной и качественной сохранности осуществляются государственным агентом, отобранным на конкурсной основе Министерством сельского хозяйства РФ. Агенту компенсируются расходы, связанные с хранением, страхованием интервенционного фонда и обслуживанием кредитов, а так же выплачивается

комиссионное вознаграждение:

в размере до 1,4 % стоимости закупленной сельскохозяйственной продукции при проведении государственных закупочных интервенций и стоимости проданной сельскохозяйственной продукции при проведении государственных товарных интервенций;

в размере до 0,1 % стоимости хранимой сельскохозяйственной продукции, исчисляемой по цене закупки, ежемесячно с момента приема сельскохозяйственной продукции на хранение.

Сельскохозяйственная продукция, закупленная для интервенционного фонда, размещается на хранение в отобранных на конкурсной основе Министерством сельского хозяйства РФ организациях на основании договоров, заключенных с ними агентом. В договорах должна предусматриваться имущественная ответственность организаций, осуществляющих хранение запасов интервенционного фонда, за их количественную и качественную сохранность, организацию их учета и отчетности по ним. Сельскохозяйственная продукция, закупленная при проведении государственных закупочных интервенций, принимается и оформляется в соответствии с нормативно-технической документацией, определяющей порядок приема, закладки, хранения и использования этой продукции.

Государственные закупочные и товарные интервенции осуществляются путем проведения торгов на биржах, имеющих лицензию на организацию биржевой торговли и отобранных на конкурсной основе Министерством сельского хозяйства РФ в соответствии с критериями, согласованными с Федеральной службой по финансовым рынкам, на основании договоров, заключенных с ними агентом. Торги на биржах проводятся в соответствии с правилами, установленными товарной биржей по согласованию с агентом и Министерством сельского хозяйства РФ. По решению Правительства РФ возможно использование запасов интервенционного фонда без проведения торгов на биржах.

Страхование запасов интервенционного фонда осуществляется в отобранных на конкурсной основе Министерством сельского хозяйства РФ страховых организациях на основании договоров, заключенных с ними агентом, в которых выгодоприобретателем является

10