Комментарий к Федеральному закону от 02.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государс
.pdfвследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств. Заключенное заранее соглашение об устранении или ограничении ответственности за умышленное нарушение обязательства ничтожно.
Как раз в нашем случае комментируемым законом предусмотрены те случаи и обстоятельства, которые необходимо считать непреодолимой силой, и следовательно, они исключают гражданско-правовую ответственность для стороны не исполнивший надлежащим образом свои обязательства по данной причине. Это события чрезвычайного характера, такие как засуха, градобитие, другие погодные негативные явления. Главное в данном случае то, что стороны не могли их предвидеть. Вообще обстоятельства непреодолимой силы могут отдельно оговариваться сторонами и в договоре. Помимо негативных природных явлений в договорах часто можно встретить и такие обстоятельства непреодолимой силы как гражданские волнения населения, насильственный захват власти, издание органом государственной власти какого-либо нормативного акта, который существенно ограничил права хозяйствующих субъектов на определенное время. Например, приняты и действуют два Федеральных Конституционных закона «О военном положении» от 30 января 2002г. № 1-ФКЗ и «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. № 3 — ФКЗ.
Согласно закону «О военном положении», ст. 19, организации, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны выполнять требования федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов военного управления, обеспечивающих режим военного положения, и их должностных лиц и оказывать содействие таким органам и лицам. Организации в период действия военного положения обязаны:
предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества;
выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами (контрактами).
Согласно ФКЗ «О чрезвычайном положении», ст. 11, Указом Президента Российской
Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного
положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:
полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
71
установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-
экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия
ипредметов первой необходимости;
запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий
ипикетирования, а также иных массовых мероприятий;
запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;
эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и
исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
Таким образом сам текст договора относительно содержания условий непреодолимой силы может предусматривать введение военного положения или чрезвычайного положения как одно из обстоятельств действия непреодолимой силы.
Совсем другая правовая норма содержится в последнем абзаце рассматриваемой статьи. В комментарии к ч. 4 ст. 6 настоящего закона мы рассматривали положения относительно
72
порядка расчетов государственного заказчика и поставщика (производителя) с/х продукции. Расчеты подразделялись на два вида в зависимости от того, какой является поставляемая (закупаемая с/х продукция) — продукцией животноводства или растениеводства. В комментируемом же положении, законодатель приводит меры ответственности для государства (именно оно дает средства государственным заказчикам на расчеты с поставщиками) за несвоевременное перечисление денежных средств производителю с/х продукции. Указаны конкретные меры ответственности (их можно рассматривать как неустойку) в виде 2% о суммы несвоевременно оплаченной, а в случае если просрочка идет уже свыше 30 дней, то и 3% за каждый день просрочки. Это сравнительно высокий процент. Данная мера, предусмотренная в законе федерального уровня, направлена на повышение защиты с/х товаропроизводителей от возможных «проволочек» и несвоевременного распределения бюджетных средств. Кроме того, закон говорит, что в данном случае банки, обслуживающие с/х товаропроизводителей в данном случае могут в безакцептном порядке списывать данные денежные средства. Это означает, что с/х товаропроизводитель может и не обращаться в суд за вынесением решения (не тратит лишних средств и не растягивается данный процесс по времени), а банк, его обслуживающий выставляет банку, обслуживающему должника счет на определенную сумму и при наличии любых средств на счете должника — они списываются на счет с/х товаропроизводителя.
Акцепт означает ответ стороны о принятии направленных ей условий, безакцептное списание денежных средств закон допускает в исключительных случаях и данное означает, что согласие должника или банка, обслуживающего должника вовсе не нужно.
Статья 9. Порядок введения в действие настоящего Федерального закона
1. Ввести в действие настоящий Федеральный закон со дня его официального опубликования.
2.Признать утратившими силу статью 2 в части, касающейся государственной поддержки производства и переработки зерна, и часть третью статьи 3 Закона Российской Федерации "О зерне" от 14 мая 1993 года № 4973-1 (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 22, ст. 799).
3.Правительству Российской Федерации:
привести нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом; обеспечить отмену министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти их
нормативных актов, противоречащих настоящему Федеральному закону.
Комментарий к ст. 9
1. Рассматриваемый закон вводится в действие на территории РФ со дня его официального опубликования. Федеральный закон от 14.06.1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» подробно регламентирует порядок вступления в законную силу федеральных законов. На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.
Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Федеральные законы подлежат официальному
73
опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Текст Федерального закона опубликован в «Российской газете» от 15.12.1994 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 05.12.1994 г. № 32 ст. 3303. Таким образом, самое первое опубликование рассматриваемого закона (официальное) произошло 5 декабря 1994 г., следовательно, эту дату и можно считать днем официального вступления в законную силу комментируемого закона. Федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
«Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в «Парламентской газете». Обязательному опубликованию в «Парламентской газете» подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании. Федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В нашем же случае как раз сам текст комментируемого закона и предусматривает другой порядок вступления его в законную силу без соблюдения 10 дневного срока. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, Постановления и распоряжения Правительства РФ.
«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:
в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;
во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;
в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
в четвертом разделе публикуются Постановления и Распоряжения Правительства Российской Федерации;
в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.
Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются Постановления
палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями
74
102 и 103 Конституции Российской Федерации; во второй части иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.
Публикуемые в «Собрании законодательства РФ» акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации Постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный закон, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.
2. Часть 2 рассматриваемой статьи устанавливает отдельное положение относительно действия других норм в другом законодательном акте. Закон «О зерне» был принят и начал действовать еще раньше, чем комментируемый законодательный акт. Зерно, как мы уже не раз отмечали в тексте настоящего комментария становится таким же доходным и стратегически важным для нашей страны экспортным продуктом, как и нефть. Та статья, в которую вносятся изменения в законе «О зерне» она, по сути, повторяет те же положения (но в законе «О зерне» они сформулированы иначе), что предусматривает и комментируемый законодательный акт. Статьи 4 и 7 рассматриваемого закона говорят о тех видах и мерах государственной поддержки, которые применяются в отношении с/х товаропроизводителей. И ст. 2 закона «О зерне» повторяется в той же части относительно именно продукции зерна по мерам государственной поддержки. Однако положения комментируемого закона, наиболее обобщающие, поскольку они касаются всей с/х продукции, а не только зерна и его продуктов переработки. Кроме того, закон «О зерне» очень конкретно говорит о следующих видах поддержки:
компенсирует производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну выращенного зерна, и не менее половины затрат, произведенных на тонну экологически чистого зерна и семян, проданных в федеральный или региональный фонды зерна. При определении размера компенсаций учитываются фактические затраты за предыдущий год и прогнозируемый уровень инфляции расчетного года;
возмещает производителям зерна 50 процентов затрат на покупку зерноуборочных комбайнов;
возмещает производителям зерна 50 процентов и хлебоприемным предприятиям 30 процентов собственных затрат на строительство и реконструкцию материальнотехнической базы сушки, обработки, хранения зерна и семян.
Такие меры ранее распространялись и в отношении с/х товаропроизводителей зерновой продукции. Теперь данные меры государственной поддержки распространяются только на финансирование государственных программ научных исследований и опытно-конструкторских работ по селекции, семеноводству, подработке, хранению зерновых, зернобобовых и масличных культур, а также по разработке технологий, направленных на рациональное использование зерна. Если бы данные права (льготы) которые устанавливались ранее для с/х товаропроизводителей зерна, были бы сохранены в законе «О зерне», то коллизии правовых норм в принципе бы не было. Однако получалась бы ситуация при которой с/х
75
товаропроизводители имели бы права и на те льготы, которые установлены в ст. 7 рассматриваемого закона и на те льготы, которые предусматривались бы для них в ст. 2 закона «О зерне». Производство зерна стало бы для государства очень не выгодным, поскольку оно взяло бы на себя практически все расходы с/х товаропроизводителей.
Кроме того, согласно положению ст. 2 закона «О зерне», все расходы государства на поддержку производства и переработки зерна должны быть представлены в федеральном бюджете отдельной строкой, а это уже противоречит действующему бюджетному законодательству. Поскольку не только федеральный, но и региональные бюджеты участвуют в расходах по поддержке с/х товаропроизводителей, это создавало бы дополнительную нагрузку на федеральный бюджет. Кроме того, действующее бюджетное законодательство предусматривает несколько другой порядок расходования средств на отрасль развития с/х.
3. Наша правовая система построена по принципу соблюдения строгой иерархии нормативных актов. Те положения, которые изложены в ч. 3 рассматриваемой статьи подтверждают данный вывод. Рассматриваемая статья указывает на то, что все нормативные правовые акты подзаконного характера федерального уровня должны быть приведены в соответствие с рассматриваемым законом. Однако это не полное отражение места рассматриваемого акта в системе правовых актов страны. Согласно Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительной компетенции РФ. Обязательства по государственным поставкам с/х продукции для государственных нужд находятся в области регулирования гражданского законодательства, следовательно, субъекты РФ не вправе принимать своих нормативных правовых актов или законов по урегулированию данных правоотношений. Однако, например земельное и экологическое законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Данное означает, что на федеральном уровне могут приниматься свои законы и подзаконные нормативные правовые акты, но в части правоотношений, не урегулированных на федеральном уровне, субъекты федерации вправе принимать свои законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Правоотношения именно по поставке с/х продукции для государственных нужд должны быть урегулированы только нормами федерального законодательства. На федеральном уровне иерархия нормативных правовых актов подзаконного и законодательного характера строится следующим образом. Конституция РФ является самым важным и верховным законом, который имеет юридическую силу на всей территории страны. Норм права, содержащихся в Конституции страны, которые бы регулировали отдельные вопросы государственных закупок и поставок с/х продукции для государственных нужд, нет. Есть только нормы, регулирующие отдельные вопросы (устанавливающие общие положения) в области земельного, водного, лесного и экологического законодательства, а также гражданского права. Далее по своей юридической силе идут федеральные конституционные законы. Они соответственно не должны противоречить по своему содержанию Конституции РФ, хотя в определенных случаях могут и вносить в нее изменения. Каких – либо федеральных конституционных законов регулирующих правоотношения (содержащих нормы) относительно поставок и закупок с/х продукции для государственных нужд также нет.
После федеральных конституционных законов далее по юридической силе идут федеральные законы. Сами по себе федеральные законы могут быть различными. Федеральные законы не могут противоречить по содержанию своих норм Конституции РФ или федеральным конституционным законам. Самим федеральным законам не должны противоречить все остальные подзаконные нормативные правовые акты, это акты Президента РФ и Правительства
76
РФ, отдельные акты федеральных министерств и ведомств. Собственно сам закон (рассматриваемая ч. 3 ст. 9) и говорит о том, что положения нормативных актов Правительства РФ и отдельных его министерств и ведомств не должны противоречить положениям комментируемого закона. Это необходимо для соблюдения принципа законности в системе правовых актов страны.
Интересным также представляется и вопрос о соотношении других федеральных законов с комментируемым законом, равным ему по юридической силе. Статья 76 Конституции РФ устанавливает основы для коллизионного права. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Однако есть и другая сторона вопроса. Сами действующие федеральные законы могут иногда противоречить друг другу при урегулировании смежных правоотношений.
В комментарии к ст. 1 настоящего закона мы уже рассматривали вопрос о соотношении правовых норм ГК РФ и рассматриваемого закона. Есть еще и закон «О развитии сельского хозяйства», «О зерне», «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», которые также регулируют смежные области правоотношений и по некоторым вопросам могут давать различное содержание правильной (законной) модели поведения субъектов (участников правоотношений) в той или иной ситуации.
Так, закон «О развитии сельского хозяйства» имеет отношение в целом, ко всему сельскому хозяйству (аграрной отрасли) страны. Все те нормы и положения, которые могут касаться государственных закупок и поставок продукции для с/х нужд в полной мере относятся
ик рассматриваемым положениям и могут применяться. Закон «О развитии сельского хозяйства» регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными на основании настоящего Федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства. Закон «О развитии сельского хозяйства» устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем
исодействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется настоящим законом «О развитии сельского хозяйства», другими федеральными законами и иными нормативными
77
правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, закон «О развитии сельского хозяйства» действует как бы в дополнение к ряду других федеральных законов направленных на государственную поддержку отрасли сельского хозяйства страны.
Закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Данный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации. Особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами. Например, помимо рассматриваемого законодательного акта
применяются также:
Федеральный закон от 27.12.1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе»;
Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».
Государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом
материальных ценностей (в том числе и сельскохозяйственной продукции), предназначенным для использования. В состав государственного резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд РФ, запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
78