Комментарий к Федеральному закону от 08.01.1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ»

ПОД РЕДАКЦИЕЙ ШКУНОВОЙ Е.В. МИРОНОВ А.А.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 08.01.1998 г. № 7-ФЗ "О

СУДЕБНОМ ДЕПАРТАМЕНТЕ ПРИ ВЕРХОВНОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

2011

1

УДК 347.9 ББК 67.410

Под редакцией:

Шкуновой Елены Викторовны — судьи Арбитражного Суда Саратовской области.

Автор:

Миронов Артем Анатольевич — помощник мирового судьи аппарата мирового судьи Санкт-Петербурга судебного участка № 126, Советник государственной гражданской службы Санкт-Петербурга 3 класса.

Миронов А.А. Комментарий к Федеральному закону от 08.01.1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» / под ред. Шкуновой Е.В.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 08.01.1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

За время действия этого закона сложилась определенная практика применения его положений. Комментируя Pакон, автор приводит примеры практического применения его отдельных норм, случаи судебной практики. Вместе с тем анализируются пробелы и несовершенства данного нормативного акта, а также приведены авторские рекомендации по правоприменению отдельных норм.

Положения комментария могут быть применены в практической деятельности работников судебной системы. Комментарий также будет полезен преподавателям, аспирантам, студентам высших учебных заведений.

2

принципа разделения властей все существующие в стране государственные органы именовались органами государственного управления.

Исходя из семантической оценки самого наименования Судебного департамента, в системе разделения властей, явственно следует, что он относится к судебной власти. Данное суждение находит свое подтверждение и в Общероссийском классификаторе органов государственной власти и управления ОК 006-93 (ОКОГУ) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. № 294) в соответствии с которым Судебный Департамент, как орган судебной власти, внесен в классификационную группировку «14000 Судебная власть Российской Федерации», а также в постановлении Госкомстата России от 11.07.2002 г. № 153 «Об утверждении Методологических положений о проведении статистического наблюдения за кадрами органов государственной власти и местного самоуправления». Об отнесении Судебного департамента именно к судебной власти, вне прямой взаимосвязи, но опосредованно, можно судить также и на основании положений совместного распоряжения Администрации Президента РФ от 10.12.1996 г. № 2868 и аппарата Правительства РФ от 10.12.1996 г. № 1027 «О сокращении наименований федеральных органов исполнительной власти», из текста которого следует, что Судебный департамент сокращенного наименования, именно как федеральный орган исполнительной власти, не имеет, следовательно, не может быть и соотнесен с таковыми.

Вместе с тем, по мнению автора, придание Судебному департаменту статуса федерального органа государственной власти с безусловным соотнесением его к судебной ветви государственной власти не является столь явно очевидным и бесспорным. Исходя из анализа целей деятельности Судебного департамента и его организационной структуры и властных полномочий, как определяющих признаков данного государственного органа, явственно прослеживается их схожесть с аналогичными признаками характерным федеральным исполнительным органам государственной власти.

Судебной практикой (см. например, постановление ФАС Северо-Западного округа от

16.07.2008 г. № А42-2584/2007 и др.) полномочия Судебного департамента определяются схожими с представительскими в силу закона, устанавливается отсутствие правовых оснований причислять Судебный департамент к органам судебной власти, в том числе и в виду отсутствия у него исключительного права на осуществление правосудия, и осуществлением им своей деятельности сугубо лишь как органа, непосредственно обеспечивающего создание суду необходимых условий для реализации им своих властных полномочий, как одной из составляющих обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Представляется, что Судебный департамент должен находиться под некой формой патронажа Президента РФ, выступающего в данных правоотношениях через структурное подразделение Управления делами Президента РФ, как органа, организационно обеспечивающего его деятельность. Данный тезис в полной мере соотносится и с Конституцией РФ, в силу которой Президент РФ является гарантом соблюдения ее предписаний (ст. 80), в том числе и в ходе реализации им от имени государства, обеспечение осуществления принципа независимости не только в отношении судебной системы в целом, но и в отношении личности конкретного судьи в частности. Вместе с тем Верховному Суду РФ, в рассматриваемом примере, безусловно, должны быть представлены права по контролю деятельности Судебного департамента, назначения на

4

должности и освобождения от них (при наличии соответствующего согласия Совета судей РФ) всего руководящего состава Судебного департамента, а также право введения в

отношении Судебного департамента оперативного и кратковременного (например, на срок не более трех месяцев) управления. Введение такого способа управления Судебным департаментом, по своему характеру правоограничительного воздействия, являясь мерой исключительной, подлежит введению именно как следствие выявления Верховным Судом РФ и Советом судей РФ в отношении его действий любых признаков, позволяющих установить об осуществлении им деятельности напрямую не связанной с выполнением обязанностей по обеспечении деятельности суда или каким-либо образом ограничивающими ее. Вероятностные предположения относительно ошибочности данного суждения, вследствие определения неких признаков коррупционной составляющей, в случае возникновения названных взаимоотношений, в виду прямого подчинения Судебного департамента органу самого напрямую подчиненного Президенту РФ, не могут расцениваться иначе как алогичные, так как если исходить из верности данного суждения, следует, что любой Президент РФ будет априори являться тенденциозным по отношению к независимости суда как таковой, следовательно, определить, что именно мешает возникновению названной тенденциозности сейчас или чем обуславливается ее отсутствие при существующем положении вещей, не представляется возможным.

При этом стоит принять во внимание то обстоятельство, что в настоящее время деятельность Верховного Суда РФ обеспечивает его аппарат, который в свою очередь непосредственно обеспечивается, в части материально-технического и социально-бытового обеспечения, Управлением делами Президента РФ (Указ Президента РФ от 20.03.1996 г. № 401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 19.08.1996 г. № 1206 «Об обеспечении деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», Распоряжение Президента РФ от 27.06.1994 г. № 330-рп, Распоряжение Президента РФ от 23.08.1994 г. № 441-рп «Об использовании объектов социально-бытового назначения, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»). Также в силу Указа Президента РФ от 09.09.2000 г. № 1624 «Об утверждении Положения о порядке выдачи удостоверения судьи судьям Конституционного Суда РФ, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и судьям, назначаемым Президентом РФ» оформление удостоверения судьи осуществляется Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, а расходы, связанные с выдачей удостоверений судьи, производятся за счет сметы Администрации Президента РФ.

Само по себе создание Судебного департамента, рассматривается автором не более чем как исторически сложившаяся и логически предопределенная необходимость, возникшая вследствие изменения существовавшего ранее политического строя. Закрепленный в Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную сам по себе является обуславливающим созданием таких механизмов его реализации, которые могут соисполняться независимо друг от друга. До принятия комментируемого Закона провозглашенный де-юре конституционный принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) в отношении судебной власти в действительности (де-факто) не претворялся в жизнь как таковой, так как предоставленные

5

Судебному департаменту полномочия в настоящем самостоятельно реализовывались непосредственно Министерством юстиции РФ, что в свою очередь, вследствие явно наличествующей зависимости от прямого волеизъявления должностных лиц указанного органа исполнительной власти, влекло безусловную подчиненность суда. Одним из примеров прямого вмешательства Министерства юстиции РФ в отправление судом правосудия может служить письмо Минюста России от 13.05.1996 г. № 06-05-21-96 «Об образцах судебного приказа», которым были не только установлены образцы судебных приказов, но и указано о необходимости судьям использовать их в работе. Также на основании приказа Минюста России от 16.06.1994 г. № 19-01-88-94 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в районном (городском) суде», соответствующие суды обязаны были организовывать делопроизводство, основываясь на положениях вышеуказанного приказа, вплоть до его отмены 11.12.1998 г.

Документально, существовавшую полемику относительно сложившихся условий прямо обуславливающих необходимость создания Судебного департамента как такового, можно проследить по следующим правовым актам:

9распоряжение Президента РСФСР от 03.09.1991 г. № 32-рп «О неотложных мерах по улучшению работы судов РСФСР»;

9постановление Совета Федерации от 25.05.1995 г. № 492-1 СФ «О парламентских слушаниях "Проблемы судебной реформы в Российской Федерации"»;

9постановление Совета судей РФ от 18.10.1995 г. «О необходимости создания Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации»;

9постановление Совета судей РФ от 20.10.1995 г. «Об актуальных проблемах функционирования судебной системы Российской Федерации и прогнозе ее развития»;

9письмо ВАС России от 09.11.1995 г. № ОУ-413 «О постановлениях Президиума и Совета судей Российской Федерации от 18 и 20 октября 1995 года»;

9письмо Министерства юстиции РФ от 22.12.1995 г. № 14-16-2853 «Разъяснение по вопросам оплаты труда, выплаты компенсаций по пайковому довольствию социальных льгот работникам аппарата судов»;

9распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 12.03.1996 г. № 221-р «О выделении денежных средств Федеральному арбитражному суду Северо-Западного округа»;

9Указ Президента РФ от 20.03.1996 г. № 401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации»;

9постановление Государственной Думы от 18.07.1996 г. № 594-II ГД «О состоянии финансирования судов общей юрисдикции»;

9постановление Правительства РФ от 07.10.1996 г. № 1177 «Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации»;

9постановление Государственной Думы от 25.10.1996 г. № 765-II ГД «О критической ситуации в финансовом обеспечении судебной системы Российской Федерации»;

9Указ Президента РФ от 02.12.1996 г. № 1612 «О некоторых мерах по стабилизации положения в судебной системе Российской Федерации»;

9постановление Правительства РФ от 14.03.1997 г. № 305 «Об образовании Межведомственной комиссии по разработке комплекса организационно-кадровых

6

мероприятий по созданию Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации»;

9постановление Пленума Верховного Суда РФ от 08.04.1997 г. № 5 «О внесении

вГосударственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке осуществления законодательной инициативы проекта федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и входящих в его систему органов"»;

9постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.1997 г. № 7 «О внесении

впорядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации»;

9постановление Совета Федерации от 15.10.1997 г. № 332-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о финансировании налоговых органов и федеральных судов»;

9Послание Президента РФ от 17.02.1998 г. (см. абз. 27-28 п. 1.3);

9постановление Государственной Думы от 07.10.1996 г. № 3042-II ГД «О критической ситуации в финансовом обеспечении судебной системы Российской Федерации»;

Вместе с тем необходимо отметить, что как таковой вопрос о создании Судебного Департамента, вероятно политически, был уже разрешен и до принятия комментируемого Закона, что в целом подтверждается, в том числе и письмом Министерства юстиции РФ от 10.06.1997 г. № 14-25-971-97 «О государственном страховании судей и их имущества», в седьмом абзаце которого указывалось, что документы по вопросам страхования, в

последующем, подлежат передаче в соответствующий орган Судебного департамента.

В историческом контексте следует отметить, что нашедший свое отражение в ныне действующей Конституции РФ принцип разделения властей в России провозглашается уже вторично, т.к. первоначально он был провозглашен вследствие проведенной судебной реформы 1864 г. Однако несмотря на провозглашение суда как самостоятельной ветви государственной власти путем отделения его от власти законодательной и исполнительной, в силу ранее принятого Манифеста Александром I «Об учреждении министерств» от 08.09.1802 г. и принятыми в его исполнение инструкциями, право кадровых назначений по судебному корпусу все также сохранялось за Министерством юстиции. Названное свидетельствует не только о повторном становлении в России суда как независимого органа, но и о том, что это происходило при очень схожих предпосылках и условиях.

Закрепление за Судебным департаментом в отношении мировых судей только функции их финансирования, то есть только исполнение обязанностей по осуществлению выплат денежного содержания и социального обеспечения, бесспорно, привело к дисбалансу

вформально установленном единстве судебной власти. Не вызывает сомнений то обстоятельство, что законодательное возложение иных, в отношении вышеуказанной категории судей, безусловных обязанностей Судебного департамента, непосредственно на региональную власть, может реализовываться только в прямой зависимости от финансового благосостояния соответствующего субъекта России. Вследствие названного как одной из основополагающих причин какого-либо нормативного единства в обеспечении мировых судей помещениями, оргтехникой, расходными материалами и иным имуществом (услугами)

7

не существует как такового. Например, в Санкт-Петербурге материально-техническое обеспечение мировых судей возложено на Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности (далее – Комитет), являющегося уполномоченным исполнительным органом Правительства Санкт-Петербурга, некоторые примеры деятельности которого могут быть рассмотрены как показательные.

Так, во исполнение положений Федерального закона от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» постановлением Президиума Совета Судей РФ от 18.02.2010 г. № 214 «О ходе разработки программного обеспечения в составе ГАС "Правосудие" для реализации положений Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"» органам по обеспечению деятельности мировых судей в субъектах России, в целях консолидации информации о деятельности мировых судей, а также унификации формы публикуемой информации, рекомендовано размещать ее на интернетпортале мировой юстиции (http://www.mirsudrf.ru) и использовать в работе соответствующий модуль интеграции с участками мировых судей.

Однако под эгидой Комитета начал свою работу сайт мировых судей СанктПетербурга (http://www.mirsud.spb.ru), являющийся обособленным по отношению к вышеуказанному единому интернет-порталу. Вместе с тем, согласно принятому Комитетом Распоряжению от 07.02.2005 г. № 2-р «Об утверждении временных норм материальнотехнической обеспеченности мирового судьи Санкт-Петербурга» основанием его издания послужил приказ Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации от 16.11.2000 г. № 150 "О введении в действие временных норм обеспечения материальнотехническими средствами судов общей юрисдикции и управлений (отделов) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, форм отчет-заявок"1, что позволяет судить о несколько произвольно избираемом данным правоприменителяем подходе, к соответствующим правовым нормам, при исполнении им возложенных на него обязанностей.

Некоторого внимания в рассматриваемом примере заслуживает также и тот факт, что, как следует из постановления Президиума Верховного Суда РФ от 24.11.2004 г., которым утверждено «Положение по созданию и сопровождению официальных Интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской Федерации», постановления Совета судей РФ, принятых по существу работы Интернет-сайтов судов общей юрисдикции, в систему которых входят и мировые судьи, отнесены к актам законодательства Российской Федерации.

Также показательным является пример деятельности указанного исполнительного органа в части игнорирования им положений ст. 34 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а именно в виде бездействия при вмененной обязанности по установке Государственного флага РФ на зданиях судов. Примечательным также является избирательной позиция названного Комитета и при обеспечении им мировых судей помещениями. Так, предоставляемые помещения по своим характеристикам в целом соответствуют положениям Свода правил по проектированию и строительству СП 31-104-2000 «Здания судов общей юрисдикции»

1 В настоящее время документ утратил силу

8

(утвержден приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 02.12.1999 г. № 154) относительно требований предъявляемых к зданиям судов, вместе с тем в Санкт-

Петербурге нет ни одного предоставленного мировым судьям здания, реально доступного лицам с ограниченными физическими возможностями, т.к. в нарушение в т.ч. СНиП 35-01- 2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» здания, входы в здания не оборудованы специальными приспособлениями (перилами, настилами, рельсами, пандусами), также отсутствуют и лифты, что вне всяких сомнений препятствует свободному доступу инвалидов.

Оценивая деятельность самого Судебного департамента в отношении вышеописанной сферы деятельности следует принять во внимание нормативно изложенную позицию Правительства РФ, согласно которой проблема обеспечения эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти до конца не решена (Распоряжение Правительства РФ от 04.08.2006 г. № 1082-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы»).

Вопрос о самой возможности возложения на Управление судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъекте РФ функции по обеспечению деятельности мировых судей был предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ, который по существу рассматриваемого спора, в частности установил, что соответствующим законом субъекта РФ, названные полномочия, в т.ч. и в силу ст. 78 Конституции РФ, могут быть делегированы от органа исполнительной власти субъекта РФ непосредственно Управлению Судебного департамента (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 03.10.2002

г. по делу № 20-г02-14).

В приведенном примере применение указанных положений Конституции РФ, фактически также указывает на то обстоятельство, что статус Судебного департамента также определяется именно как статус федерального исполнительного органа государственной власти, т.к. содержание ч. 3 ст. 78 Конституции РФ непосредственно указывает на право органов исполнительной власти субъектов РФ, передавать осуществление части своих полномочий лишь федеральным органам исполнительной власти.

2. Нормативным закреплением в пункте втором комментируемой статьи раскрывается данное ранее в ней же понятие об относительных пределах такой сферы деятельности Судебного департамента как организационное обеспечение деятельности судов. Исходя из положений названной статьи следует, что любая деятельность Судебного департамента организационного свойства, осуществляемая им сугубо в целях обеспечения деятельности судов, априори является деятельностью направленной на создание всех возможных условий осуществления правосудия только независимым судом и в полном объеме. К названной деятельности относятся не только прямо перечисленные в статье мероприятия в виде кадрового, финансового, материально-технического (финансово-экономического и финансово-хозяйственного обеспечения, бухгалтерского учета и отчетности, социального обеспечения судей (страхования, медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения), капитального строительства и эксплуатации зданий и сооружений, правовой информатизации) характера, но также и деятельность по статистическому наблюдению, нормотворчеству, изучению организации деятельности районных судов, деятельность по взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами судейского

9

сообщества и средствами массовой информации, определению функциональных обязанностей государственных гражданских служащих с их последующим закреплением в должностных регламентах.

Положениями данной статьи в части организационного обеспечения судов по своей сути содержания, законодателем фактически полностью воспроизводятся положения ст. 30 и 31 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе», то есть, по сути, они являются прямо дублирующими их (трафаретными), что в силу действующей правовой доктрины является допустимым. Запрет на дублирование положений законодательства установлен только в отношении положений закона субъекта Российской Федерации к Федеральному закону и только при условии нарушения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ, что предусмотрено подп. "е" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

3. Как определятся третьим пунктом комментируемой статьи, деятельность Верховного Суда РФ осуществляется непосредственно его аппаратом, реализующим свои полномочия на основании специально принимаемых нормативных правовых актов. Названный аппарат не является структурным подразделением Судебного департамента и соответственно ему неподконтролен и неподотчетен, что является законодательным закреплением его правового статуса действующего со времен СССР.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в указанный период сотрудники аппарата Верховного Суда РСФСР на основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 18.11.1991 г. № 1897-1 «О единой системе оплаты труда работников правоохранительных органов в РСФСР» относились к работникам правоохранительных органов, притом, что названное постановление по настоящий момент формально является действующим и применяемым в практической деятельности Судебного департамента.

В настоящее время предметы ведения аппарата Верховного суда РФ, структура и штатная численность, порядок реализации им полномочий, а также и иные вопросы, связанные с его деятельностью, определяются Законом РСФСР от 08.07.1981 г. «О судоустройстве РСФСР», постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16.12.1991 г. № 2041-1 «О структуре и штатной численности аппарата Верховного Суда РСФСР», постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 16.03.1992 г. № 2530-1 «О структуре и штатной численности Верховного Суда Российской Федерации и его аппарата», а также целым рядом других нормативных правовых актов.

Выплата денежного содержания работникам аппарата Верховного суда РФ, являющимся федеральными государственными служащими, происходит за счет и в пределах средств федерального бюджета, выделенных на содержание Верховного Суда РФ и определяемых Верховным Судом РФ самостоятельно.

Также особо следует отметить, что согласно положениям Указа Президента РФ от 19.08.1996 г. № 1206 «Об обеспечении деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», работникам аппарата Верховного Суда РФ, социально-бытовое, медицинское и санаторно-курортное обслуживание обеспечивается Управлением делами Президента РФ, а помимо этого им

10