Комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях»

саморегулирования комментируемый Закон не содержит. При этом в мировой практике известны и иные формы саморегулирования3.

В рамках данного комментария есть необходимость остановиться на вопросе об

обязательном членстве в саморегулируемой организации. Конституционность данного вопроса рассматривалась в постановлении Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 г. № 12-П

«По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Так, п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в числе требований, предъявляемых к лицу, на которого могут быть возложены полномочия арбитражного управляющего, называет членство в саморегулируемой организации арбитражных управляющих. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ заявитель указал, что данная норма противоречит статье 30 Конституции Российской Федерации, в силу которой никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Рассмотрев жалобу, Конституционный Суд РФ признал данное положение не противоречащим Конституции РФ, и при этом указал, что публично-правовой статус арбитражных управляющих обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе членства в профессиональном объединении,

на которое государство также возлагает ответственность за обеспечение проведения процедур банкротства надлежащим образом. Создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих публично-правовых функций. Кроме того, Конституционный Суд РФ отметил, что в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих неприемлем вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов, поэтому государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публично-значимую деятельность и занять должность арбитражного управляющего, обязательные условия, в частности условие о членстве в саморегулируемой организации. В этой связи, как указал Конституционный Суд РФ, гражданин, если он выбрал деятельность арбитражного управляющего, должен подчиняться всем требованиям,

предъявляемым к этой деятельности законом.

11

Рассмотренным постановлением Конституционный Суд РФ по сути подтвердил те выводы, которые были сделаны им ранее. Так, в постановлении от 19.05.1998 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате от 11.02.1993 г. № 4462-1 (далее — Основы законодательства РФ о нотариате) Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что норма, устанавливающая обязательное членство занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате в качестве условия занятия этой профессией, не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (ст. 19, 30 и 37 Конституции РФ), поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.

Справедливости ради нужно отметить особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова к постановлению Конституционного Суда РФ от

19.12.2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого п. 1 ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева», в котором выражено несогласие с официальной позицией Конституционного Суда РФ и при этом указано, что формулировка ч. 2 ст. 30 Конституции Российской Федерации совершенно императивная и не допускающая иного толкования «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» не допускает исключений ни при каких условиях. Слова «какое-либо объединение» определенно и ясно говорит о любом объединении независимо от его природы. Данная позиция находит свою поддержку у некоторых теоретиков юриспруденции4.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Так, субъектами предпринимательской деятельности,

согласно целей комментируемого Закона, являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность, определяемую в соответствии с ГК РФ.

В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести

12

обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Правоспособность (способность иметь гражданские права и нести обязанности)

юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. Право физического лица на занятие предпринимательской деятельностью определено ст. 23 ГК РФ. Гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Порядок

государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

определен Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

К предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не вправе ссылаться в отношении заключенных им при этом сделок на то, что он не является предпринимателем. Суд может применить к таким сделкам правила об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Понятие предпринимательской деятельности определено ст. 2 ГК РФ. Предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Субъектами профессиональной деятельности в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи являются физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами. К профессиональной деятельности может быть отнесена любая не запрещенная законом экономически значимая деятельность, осуществляемая гражданами, т.е. физическими лицами, которые не являются индивидуальными предпринимателями и которые осуществляют профессиональную деятельность определенного вида. При этом порядок осуществления такой деятельности должен регулироваться федеральными законами.

13

Статья 3. Саморегулируемые организации

1.Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

2.Объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами.

3.Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом требованиям. К числу указанных требований помимо установленных

вчасти 1 настоящей статьи относятся:

1)объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;

2)наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;

3)обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона.

4. В случае, если иное не установлено федеральным законом, для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.

5. Требования, предусмотренные пунктами 1—3 части 3 настоящей статьи и предъявляемые к саморегулируемым организациям, и требования, предъявляемые к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемыми организациями, являются обязательными, если иное не установлено федеральным законом. Федеральными законами могут быть установлены иные требования к

14

некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в настоящем Федеральном законе требованиями к саморегулируемым организациям.

6. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра.

Комментарий к статье 3

1. В комментируемой статье определяется правовой статус саморегулируемых организаций. В последние годы с санкции государства создается все больше новых субъектов гражданско-правовых и административно-правовых отношений — саморегулируемых организаций. Так, достаточно долго уже функционируют саморегулируемые организации арбитражных управляющих, оценщиков, участников рынка ценных бумаг, автостраховщиков,

нотариусов, адвокатов и др. В то же время, несмотря на определенный период функционирования и принятие комментируемого Закона, правовая природа данных субъектов общественных отношений до сих пор вызывает многочисленные споры, как в юридической литературе, так и на практике. Да и сам комментируемый Закон в определенной степени способствует этому, т.к. содержит очень много отсылочных положений, регламентирующих правовой статус саморегулируемых организаций. Следствием этого является то, что целостная концепция правового регулирования таких организаций пока отсутствует.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи саморегулируемой организацией

признается организация, обладающая следующими признаками:

является некоммерческой организацией;

создана в целях, предусмотренных комментируемым Законом и другими федеральными законами;

основана на членстве;

объединяет субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг)

либо объединяет субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Отметим, что в настоящее время существуют и такие организации, которые не

называются «саморегулируемыми», но по сути являются ими — адвокатские и нотариальные

15

палаты, членство в которых к тому же обязательно для лиц, желающих заниматься соответствующими видами профессиональной деятельности.

2. Итак, саморегулируемая организация – это, прежде всего, некоммерческая организация. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»

некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Комментируемый Закон строго не предусматривает в какой именно форме некоммерческой организации должна создаваться саморегулируемая организация. В

соответствии с действующим законодательством некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных организаций (объединений), некоммерческих партнерств,

учреждений, автономных некоммерческих организаций, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Стоит отметить, что действующее законодательство не рассматривает саморегулируемую организацию как самостоятельную организационно-правовую форму некоммерческой организации. Кроме того, учитывая положения ст. 2 и положения ч. 3 ст. 3

комментируемого Закона, можно сказать, что саморегулируемые организации могут создаваться только в форме некоммерческих организаций предусматривающих членство. К

таким организациям относятся общественные объединения, некоммерческие партнерства,

объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Рассмотрим каждую из перечисленных форм некоммерческих организаций подробнее.

Общественными организациями (объединениями) признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей. Данная форма некоммерческой организации не представляет возможности членства в ней юридических лиц, поэтому не все саморегулируемые организации могут создаваться в указанной организационно-правовой форме.

Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности.

Коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Подчеркнем, что данная организационно-правовая форма некоммерческой организации представляет собой только объединение юридических лиц,

16

поэтому данная форма неприменима для саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов профессиональной деятельности либо субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности.

Как видим, наиболее оптимальной организационно-правовой формой создания саморегулируемой организации из числа некоммерческих организаций на сегодняшний день является форма некоммерческого партнерства. В данном случае члены некоммерческого

партнерства вправе:

участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;

получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в установленном учредительными документами порядке;

по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;

если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными

документами некоммерческого партнерства; Само некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую

деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано, за исключением случаев, если некоммерческим партнерством приобретен статус саморегулируемой организации. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов, если иное не установлено федеральным законом.

Отсутствие четкого указания в комментируемом Законе на организационно-правовую форму саморегулируемой организации, дополняется тем, что в иных федеральных законах, регламентирующих различные сферы общественных отношений, указаны различные формы саморегулируемых организаций. Так, Федеральный закон «О рекламе» (ст. 31) прямо определяет, что саморегулируемые организации в сфере рекламы создаются в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства. В Федеральном законе от 07.08.2001 г. №

117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (п. 2 ст. 28) указано, что органами саморегулирования деятельности кредитных кооперативов являются общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц, созданные и зарегистрированные в установленном законом порядке.

17

Признаком саморегулируемой организации является цель ее создания. В соответствии с определением ч. 1 комментируемой статьи у саморегулируемой организации может быть только та цель, которая предусмотрена комментируемым Законом и другими федеральными законами, посвященными саморегулированию. Говоря другими словами, целью деятельности саморегулируемых организаций является разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Это то, что касается целей комментируемого Закона. В то же время отдельные цели саморегулируемых организаций указаны в иных федеральных законах. Так, в соответствии со ст. 55.1 ГрК РФ основными целями

саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-

строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства являются:

предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу,

окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;

повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-

строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта

объектов капитального строительства.

Статья 34 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» предусматривает в том числе специфические цели саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности. Так, кадастровые инженеры вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров, в целях обеспечения условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров, установления обязательных для членов таких объединений правил осуществления ими кадастровой деятельности, правил поведения при осуществлении этой деятельности, правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров, а также в целях осуществления контроля за соблюдением данных правил,

повышения квалификации кадастровых инженеров.

В соответствии со ст. 31 Федерального закона «О рекламе» саморегулируемая организация в сфере рекламы создается в целях представительства и защиты интересов своих

18

членов, выработки требований соблюдения этических норм в рекламе и обеспечения контроля за их выполнением.

Отдельные цели саморегулируемых организаций предусмотрены также:

Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»;

Федеральным законом «Об аудиторской деятельности»;

Федеральным законом от 30.12.2008 г. № 316-ФЗ «О патентных поверенных»;

Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»;

Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации».

Анализ приведенных нормативных актов показывает, что во всех случаях

обязательными целями саморегулируемых организаций вне зависимости от их видов являются общие цели, предусмотренные комментируемым Законом, – это разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Следующий признак саморегулируемой организации состоит в особом статусе членства. Членами таких организаций могут быть не любые физические и юридические лица, а только определенные субъекты предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо субъекты профессиональной деятельности определенного вида. Норма ч. 2 комментируемой статьи конкретизирует данное положение и предусматривает возможность объединения субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида в одной саморегулируемой организации. Однако стоит отметить, что такое объединение допускается не во всех случаях, такая возможность должна быть предусмотрена соответствующими федеральными законами, регулирующими тот или иной вид деятельности. Так, на сегодняшний момент такая возможность предусмотрена в отношении саморегулирования аудиторской деятельности и оценочной деятельности. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» саморегулируемая организация аудиторов объединяет как индивидуальных аудиторов, так и аудиторские организации. Членами саморегулируемой организации оценщиков согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» являются только оценщики, но не организации, оказывающие оценочные услуги.

3. В ч. 3 комментируемой статьи содержатся дополнительные признаки саморегулируемой организации. Данные требования должны быть соблюдены, чтобы некоммерческая организация получила статус саморегулируемой организации. Так, в Законе прямо подчеркивается, что для того, чтобы получить статус саморегулируемой организации

19

некоммерческая организация должна соответствовать как требованиям, предусмотренным ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях», так и всем установленным комментируемым Законом требованиям. К числу указанных требований помимо уже перечисленных и установленных в ч. 1 комментируемой статьи относятся:

1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное.

Некоторыми действующими федеральными законами предъявляются повышенные

требования к субъектному составу саморегулируемых организаций. Во всех случаях они связаны повышенной численностью членов. Так, саморегулируемая организация арбитражных управляющих в соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О несостоятельности

(банкротстве)» должна объединять не менее чем 100 арбитражных управляющих, а

саморегулируемая организация аудиторов согласно п. 2 ст. 20 Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» должна объединять не менее 1000 аттестованных аудиторов и (или)

не менее 100 аудиторских организаций;

2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации.

Говоря другими словами, саморегулируемая организация должна иметь разработанные требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности,

которые обязательны для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;

3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг)

и иными лицами. Саморегулируемая организация вправе применять следующие способы

обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации

перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами:

создание системы личного и (или) коллективного страхования. В случае применения в качестве способа обеспечения ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами системы личного и (или) коллективного страхования минимальный размер страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена не может быть менее чем тридцать тысяч рублей в год;

20