Комментарий к Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»

Ермолаев А.В., Копылова Е.А.

Комментарий

к Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I

«О ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

2010

1

УДК 342

ББК 67.7

Авторы:

Ермолаев Александр Владимирович — кандидат юридических наук, автор ряда публикаций, в том числе: «Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего и жестокое обращение с ним. Неизбежная параллельность явлений» и др.

Копылова Екатерина Александровна — практикующий юрист, автор ряда публикаций.

Ермолаев А.В., Копылова Е.А.

Комментарий к Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной

иохранной деятельности в Российской Федерации».

©ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Издание представляет собой постатейный комментарий к Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Комментарий носит научно-практический характер и подробно освещает вопросы частной детективной и охранной деятельности, создания частных детективных и охранных предприятий, а также объединений из таких предприятий.

Подробно исследованы особенности содержания договора между частным охранником (детективом) и клиентом, условия применения субъектами охранной и детективной деятельности специальных средств и огнестрельного оружия, гарантии социальной и правовой защиты, а также ответственность лиц, занимающихся оказанием детективных или охранных услуг.

Настоящий комментарий предназначен для практикующих юристов, студентов и аспирантов юридических вузов, а также широкого круга читателей, интересующихся проблемами частной детективной и охранной деятельности.

2

Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I

"О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (с изменениями от 21 марта 2002 г., 10 января 2003 г., 6 июня 2005 г., 18 июля

2006 г., 24 июля 2007 г., 22 декабря 2008 г., 25 ноября, 27 декабря 2009 г.)

Раздел I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Частная детективная и охранная деятельность

Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

На граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется.

Граждане, занимающиеся частной детективной деятельностью, не вправе осуществлять какиелибо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов, которым такое право предоставлено.

Иностранные граждане, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, иностранные юридические лица, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица, могут осуществлять частную детективную и охранную деятельность и (или) принимать участие в ее осуществлении в любой форме, в том числе в управлении частной охранной организацией, только на основаниях и в рамках, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к ст. 1

1. В ст. 1 комментируемого Закона дается общее определение частной детективной и охранной деятельности, которое звучит как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Исходя из приведенного определения можно отметить следующие черты частной детективной и охранной деятельности:

9договорный характер такой деятельности (это означает, что частная детективная и охранная деятельность подпадает под регламентацию в том числе и ГК РФ, а также Федеральным законом от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» и др. Более того, договорный характер подчеркивает такую черту, как диспозитивность правоотношений, складывающихся между субъектами частной детективной и охранной деятельности – исполнителем и клиентом);

9оказание услуг на возмездной основе.. За оказание услуг частными детективами и охранниками клиент обязуется уплатить предусмотренное договором

4

вознаграждение. Судебной практике известны случаи, когда субъекты частной охранной или детективной деятельности обращались в суд за защитой прав, нарушенных противоположной в договоре стороной путем невыплаты вознаграждения за оказание услуг. Так, из материалов дела установлено, что 01.08.1998 между индивидуальным частным предприятием сыскным бюро "Хабаровский Алекс" (преобразованно в ООО

"Частное охранное предприятие "Хабаровский Алекс") и ФГУП УСС "Дальспецстрой" заключен договор, на основании которого охранное предприятие обязывалось осуществить охрану объектов ФСУ, а последнее обязалось оплачивать услуги по охране объектов частному предприятию или его работникам. На период с 01.05.2000 у истца образовалась кредиторская задолженность в сумме 2018545 руб. 04 коп., которую по соглашению от 18.05.2000 должен был перечислить ФГУП УСС "Дальспецсторой". Доказательств об исполнении ФГУП УСС "Дальспецстрой" принятого на себя обязательства по возмещению истцу долга по выплате заработной платы работникам за охрану объектов по договору 01.08.1998 ответчик не представил, поэтому суд правомерно взыскал с него сумму 2018545 руб. 04 коп. и проценты за пользование денежными средствами, начисленными в порядке ст. 395 ГК РФ1);

9клиентами могут быть как физические, так и юридические лица (законодатель не делает ограничений в этом отношении, утверждая принцип равенства в частной детективной и охранной деятельности. Клиент, как одна из сторон правоотношений в частной детективной и охранной деятельности становится таковым с момента заключения договора на оказание возмездных услуг);

9физические и юридические лица, занимающиеся оказанием исследуемой деятельности, должны получить специальное разрешение (лицензию) на оказание такой деятельности (этот вопрос регулируется ФЗ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Инструкцией об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ, утвержденной приказом МВД РФ от 19 июня 2006 г. № 447, др. нормативно-правовыми актами);

9такие услуги должны оказываться лишь с целью защиты законных прав и интересов клиентов (Конституция РФ в ч. 2 ст. 45 закрепила правило, согласно которому, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Обращение в частные детективные и охранные предприятия – один из таких способов).

Перечисленные отличительные черты позволяют разграничивать частную детективную и охранную деятельность от схожих с ней других видов деятельности.

Прежде всего, частную детективную и охранную деятельность необходимо отличать от во многом схожей с ней оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и специальных служб. Так, А.Ю. Шумилов предлагает различать их по двум особенностям:

1Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 24 декабря 2002 г. № Ф03-

А73/02-1/2613.

5

1)в зависимости от субъекта – оперативно-розыскная деятельность осуществляется исключительно государственными органами, а сыскная – негосударственными организациями и частными лицами;

2)в зависимости от целей, преследуемых субъектом – целью оперативно-розыскной деятельности является исключительно защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства только от общественно опасных противоправных деяний лиц, а частной детективной – не только защита законных прав и интересов своих клиентов, но также получение прибыли посредством совершения действий по защите интересов клиентуры.

Однако, на наш взгляд, список отличий можно продолжить. Например, рассматриваемые виды деятельности различаются основным источником регламентации: оперативно-розыскная деятельность регулируется Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а частная детективная и охранная деятельность – комментируемым Законом. Далее, ограничение можно провести в зависимости от основы исследуемых видов деятельности: оперативно-розыскная деятельность имеет в основе исключительно законы и подзаконные акты, в то время как частная детективная и охранная деятельность опирается, в том числе, и на договор, заключаемый предприятием с клиентом. Этот список не является исчерпывающим.

Однако оперативно-розыскная и частная детективная и охранная деятельность имеют много общего. Например, частными детективами могут проводиться по сути многие из оперативно-розыскных действий (такие, как устный опрос граждан и должностных лиц, наведение справок, изучение предметов и документов, наблюдение для получения необходимой информации и др.).

Далее частную детективную и охранную деятельность следует отличать от уголовнопроцессуальной. В принципе, разграничение можно проводить по тем же основаниям, по которым мы отличали частную детективную деятельность от оперативно-розыскной. Так, субъектом уголовно-процессуальной деятельности может быть лишь государственный орган, определенный в качестве такового в УПК РФ (органы дознания, предварительного следствия

идр.); извлечение прибыли как цель уголовно-процессуальной деятельности – исключена; нормативным источником такой деятельности является УПК РФ; одним из последствий уголовно-процессуальной деятельности, может стать привлечение виновного к уголовной ответственности и наказанию, наступление же такого правового последствия в частной детективной и охранной деятельности невозможно.

2. В комментируемой статье содержится правило, согласно которому, на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов,

закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется.

Сразу необходимо отметить, что единого мнения насчет содержания понятия «правоохранительные органы» в отечественной науке нет. Так, если отнесение к этому понятию органов ФСБ, милиции, прокуратуры не вызывает полисемичности мнений, то, например, органы ГТК в отношении своей принадлежности порождают споры.

Перечислим законы, действие которых не распространяется на частных детективов и охранников:

6

9Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»;

9Федеральный закон от 18 апреля 1991 г.№ 1026-I «О милиции»;

9Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – ФЗ «О прокуратуре РФ»);

9Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»;

9Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»;

9Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г.

№ 4462-I;

9другие законы.

Рассмотрим ситуацию на частном примере. В ст. 5 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержится норма, устанавливающая следующее правило: воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. В отношении частных детективов или охранников подобного ограничения комментируемый Закон не устанавливает. В ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» установлено правило, согласно которому, неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность. Соответственно Закон «О частной детективной и охранной деятельности» норм такого содержания не устанавливает.

3. Граждане, занимающиеся частной детективной деятельностью, не вправе осуществлять какие-либо оперативно-розыскные действия, отнесенные законом к исключительной компетенции органов., которым такое право предоставлено .Согласно ст. 6 ФЗ от 12 августа 1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводятся следующие оперативно-

розыскные мероприятия:

1)опрос;

2)наведение справок;

3)сбор образцов для сравнительного исследования;

4)проверочная закупка;

5)исследование предметов и документов;

6)наблюдение;

7)отождествление личности;

8)обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств;

9)контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений;

10)прослушивание телефонных переговоров;

11)снятие информации с технических каналов связи;

12)оперативное внедрение;

7

13)контролируемая поставка;

14)оперативный эксперимент.

В соответствии со ст. 13 Закона об ОРД органами, имеющими право на осуществление оперативно-розыскных мероприятий являются ОВД, органы ФСБ, федеральные органы государственной охраны, служба внешней разведки и др., определенные указанной статьей.

Указанные органы вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия гласно и негласно, при их проведении производить изъятие документов, предметов, материалов и сообщений. Также они вправе использовать служебные и др. помещения, имущество предприятий, организаций, воинских частей и т.д. (более подробно о полномочиях органов, имеющих право осуществлять оперативно-розыскные мероприятия см. ст. 15 Закона об ОРД).

Правила, установленные ч. 2 и 3 ст. 1 комментируемого Закона, опираются, на наш взгляд, на следующее объяснение. Частные детективы и охранники не могут быть наделены компетенцией в части осуществления функций властного характера по применению мер административного пресечения от имени государства. Должностные лица правоохранительных органов являются представителями государственной власти. Для решения законодательно определенных задач и в рамках установленной компетенции они наделены государственно-властными полномочиями и используют правовые средства, в частности меры правового принуждения. Целью этих нормативных положений является предотвращение заблуждений относительно правового статуса частных детективов и охранников и их прав и обязанностей.

Такой подход существует не только в российском законодательстве. Например, в ФРГ в инструкции частного охранника сказано, что он "не имеет полномочий полицейского, так как не является государственным служащим"2.

4. Часть 4 комментируемой статьи наделяет правом на осуществление частной детективной и охранной деятельностью иностранных граждан, граждан РФ, имеющие гражданство иностранного государства, иностранных юридических лиц, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица. Эта норма соотносится с ч. 1 комметируемой статьи, так как там сказано, что частную детективную и охранную деятельность могут осуществлять физические и юридические лица и нет указания на их принадлежность к определенному государству.

Помимо прав данная норма закрепляет также и некоторые ограничения. В ней сказано, что указанные лица могут осуществлять исследуемую деятельность только на основаниях и в рамках, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Под международным договором принято понимать соглашение, заключенное между субъектами международного права об установлении, изменении или прекращении правоотношений.

Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" определено, что иностранным гражданином является лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного

2 Комментарий к закону «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» / Под ред. Захаровой Т.В. 2002. – С. 7.

8

государства; лицом, имеющим двойное гражданство является лицо, у которого есть гражданство Российской Федерации и иностранного государства.

Статья 2. Правовая основа частной детективной и охранной деятельности

Правовую основу частной детективной и охранной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Закон, другие законы и иные правовые акты Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. Комментируемая статья определяет правовой круг источников частной детективной и охранной деятельности. Правовую основу вышеназванной деятельности составляет система законов и иных правовых актов РФ. Н.Н. Гусев и О.Г. Федорова отмечают, что понятие «правовая основа» при конструировании ст. 2 Закона нельзя признать обоснованным и предлагают заменить это понятие на «правовую систему», поскольку дефиниция «система» в большей мере, чем дефиниция «основа», соответствует содержанию этой статьи, перечисляющей именно систему юридических актов, определяющих объем правосубъектности частных охранных и детективных предприятий, а не их определенную часть (от системы) в виде некоей «основы»3. В.М. Мелихов и С.А. Шаронов предлагают ввести термин «правовая база», исходя из требований лингвистики4.

Одним из элементов правовой основы частной детективной и охранной деятельности закон называет Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Глава 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» устанавливает основы правового статуса личности в Российской Федерации и гарантируют основные естественные и неотъемлемые права и свободы человека и гражданина. К составляющим правовую основу частной детективной и охранной деятельности можно отнести следующие нормы:

1)п. 3 ст. 17: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В частности, уже в ст. 1 комментируемого закона мы сталкиваемся с термином «законные права и интересы», который несомненно опирается на конституционное установление;

2)п. 1 ст. 30: каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется и п. 1 ст. 34: каждый имеет право на свободное

использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не

3Федорова О.Г. Гражданско-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в РФ: Дис. канд. юрид. наук. Спб., 2002. – С. 42; Гусев Н.Н. Гражданско-правовое положение субъектов частной охранной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. – С. 14-15.

4Мелихов В.М., Шаронов С.А. Правовая база и особенности регулирования услуг негосударственной

(частной) охранной деятельности в условиях развития рыночных отношений // Вестник СГАП. № 2 (43). 2005. – С. 136.

9

запрещенной законом экономической деятельности. На приведенных нормах базируется само создание частных детективных и охранных предприятий;

3) п. 1 ст. 37: труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. В этой норме закреплена свобода выбора профессии.

2.Закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» является специализированным актом, направленным на урегулирование отношений, возникающих в процессе оказания определенных в законе услуг. Прежде чем обращаться к другим нормативно-правовым актам, необходимо использовать в качестве регулятора правоотношений, следующих из частной детективной и охранной деятельности, именно этот закон. Однако в случае противоречия норм исследуемого Закона и норм Конституции РФ или международного права действовать будут последние.

3.Далее в тексте статьи следует, что правовую основу частной детективной и охранной деятельности составляют другие законы. В первую очередь, необходимо обратить внимание на крупные систематизированные акты – кодексы.

ГК РФ содержит нормы, регулирующие широчайший круг правоотношений. Например, он определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

УК РФ включает нормы как общего порядка, так и специальные, непосредственно касающиеся отношений, регулируемых Законом «О частной детективной и охранной деятельности». К нормам общего порядка можно отнести, например, правила о неоконченном преступлении, об освобождении от уголовной ответственности, обстоятельствах, исключающих преступность деяния и т.д. К специальным нормам можно отнести ч. 1 ст. 203, предусматривающую уголовную ответственность за превышение руководителем или служащим частной охранной или детективной службы полномочий, предоставленных им в соответствии с лицензией, вопреки задачам своей деятельности, если это деяние совершено с применением насилия или с угрозой его применения. Указанные действия характеризуются тремя признаками:

9 должен быть установлен сам факт превышения полномочий, предоставленных лицензией, т.е. совершения действий, которые частный детектив или охранник был совершать не вправе (например, задержание частным детективом лица, подозреваемого в совершении преступления);

9 действия виновного совершаются вопреки задачам частной детективной или охранной деятельности, т.е. противоречат целям, ради достижения которых осуществляется такая деятельность. Иначе говоря, превышение полномочий не является вынужденным, например, не вызвано целями необходимой обороны или крайней необходимости;

9 действия виновного сопряжены с применением насилия или с угрозой его применения. Понятием насилия и угрозой его применения охватываются побои (ч. 1 ст. 116 УК РФ), причинение легкого (ч. 1 ст. 115 УК РФ) или средней тяжести (ч. 1 ст. 112 УК РФ) вреда здоровью, истязание (ч. 1 ст. 117 УК РФ), а также угроза причинением любого вреда здоровью или убийством.

10