Комментарий к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

Под редакцией Зайцева А.И. М.В. Филимонова

Комментарий к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

2010

1

УДК 347.9 ББК 67.410

Под редакцией: Зайцева Алексея Игоревича – кандидата юридических наук,

доцента кафедры гражданского процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», члена редакционной коллегии журнала «Третейский суд» (г. Санкт-Петербург), председателя третейского суда для разрешения экономических споров при Торговопромышленной палате Саратовской области

Автор: Филимонова Маргарита Владимировна — кандидат юридических наук,

доцент кафедры гражданского процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», директор филиала кафедры гражданского процесса ГОУ ВПО «СГАП» при УФССП Саратовской области.

Филимонова М.В.

Комментарий к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» / под редакцией Зайцева А.И.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Настоящий научно-практический комментарий содержит пояснения общих положений о праве граждан на судебную защиту в случае, если они считают, что их права и свободы нарушены неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений и т.д.; раскрывается содержание действий (решений), которые могут быть оспорены в судебном порядке гражданами; анализируются нормы, регламентирующие сроки, порядок обращения в суд, процедура рассмотрения заявления в суде; с позиции проблем правоприменения комментируется процедура исполнения решения суда, вынесенного по результатам рассмотрения заявления, а также распределение судебных издержек, затраченных на судебное разбирательство.

В настоящем комментарии проанализированы все положения закона с учетом изменений в законодательстве, дана оценка пробелам закона, проанализированы пути решения проблем законодательства.

2

заявление или исковое заявление). Такое право возникает у гражданина в том случае, если он считает что его права и свободы нарушены действиями или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.

Часть 1 ст. 254 ГПК РФ закрепляет право на обращение в суд с заявлением в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Сравнительный анализ ст. 1 комментируемого Закона и ч.1 ст. 254 ГПК РФ позволяет придти к выводу о том, что круг лиц, чьи решения, действия (бездействие) можно оспорить гражданину различен.

В абзаце первом комментируемой статьи, помимо органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, указано, что обжаловать (в настоящее время – оспорить) можно также решения, действия

(бездействие) учреждений, предприятий и их объединений.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый имеет право на судебную защиту. Как гласит ч. 2 указанной статьи Конституции РФ, решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, а

также должностных лиц подлежат обжалованию в судебном порядке.

Исходя из этого, следует отметить, что глава 25 ГПК РФ применима к комментируемому Закону, только если оспариваются решения, действия (бездействие) лиц, перечисленных в ст. 1 комментируемого Закона, в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений.

Таким образом, практическое применение абзаца 1 комментируемого Закона, выглядит следующим образом:

9если гражданин считает, что его права и свободы нарушены решением, действием

(бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, то такой гражданин подает заявление в суд об оспаривании такого решения, действий (бездействия) по правилам главы 25 ГПК РФ в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, с особенностями, установленными комментируемым Законом;

9если гражданин считает, что его права и свободы нарушены решением, действием

(бездействием) учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, то в таком случае в порядке главы 25 ГПК РФ можно обратиться с заявлением, если, во-первых, такие учреждения, предприятия, объединения, как разъяснено в п. 5 постановления Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О порядке рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее – Постановление № 2), не являясь органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают

4

решения, носящие обязательный характер для тех, в отношении которых они вынесены (см. комментарий к ст. 2) В остальных случаях решения, действия (бездействие) учреждений, предприятий и их объединений могут быть обжалованы в суд в порядке искового производства. В п. 10 Постановления № 2 Верховный суд указывает, что в порядке главы 25 ГПК РФ недопустимо оспаривание решений, действий (бездействия) органов управления организациями, а также их объединений, общественных объединений, политических партий. Поэтому, как указано в п. 10 Постановления № 2, такие дела необходимо рассматривать по правилам искового производства, также и в тех случаях, если в своем заявлении гражданин ссылается на нормы комментируемого Закона.

3. Закрепляя право гражданина на защиту своих прав и свобод, комментируемая статья в абзаце втором содержит законодательную регламентацию ответственности

государственного служащего.

Так, ответственность (гражданско-правовая, административная, уголовная) государственного служащего неотвратимо наступает в случае нарушения основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, которые нашли свое отражение в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Прежде всего, государственный служащий в своей деятельности, согласно указанному Федеральному закону, должен соблюдать принципы законности и приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты, а также иные принципы, нашедшие свое отражение в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Указанные принципы являются основополагающими также и для государственной гражданской службы (ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Государственный гражданский служащий обязан:

9 соблюдая принцип законности осуществлять свою деятельность в точном соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами иными нормативными правовыми актами РФ, а также конституциями (уставами) и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

9руководствуясь принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина,

соблюдать права и законные интересы граждан и организаций, а также исполнять иные обязанности, указанные в ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Соблюдение приоритетных принципов государственной гражданской службы нашло

свое отражение и в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, исходя из требований к служебному поведению, гражданский

служащий обязан:

9при осуществлении своих полномочий руководствоваться, прежде всего, тем, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являясь принципом государственной службы, определяют смысл и содержание его профессиональной и служебной деятельности;

5

9не выходить за рамки компетенции государственного органа, в структуре которого гражданин является государственным гражданским служащим;

9не допускать в своей деятельности поступки, порочащие его честь и достоинство;

9в обращении с гражданами проявлять корректность;

9уважать нравственные обычаи и традиции народов Российской Федерации, а также выполнять иные обязанности в соответствии с указанной статьей.

Соблюдение или нарушение принципов государственной службы, государственной

гражданской службы; надлежащее или ненадлежащее выполнении государственным служащим, государственным гражданским служащим своих обязанностей являются

предметом рассмотрения гражданских дел, рассматриваемых по правилам главы 25 ГПК или в порядке искового производства.

4. Абзац третий комментируемой статьи регламентирует распространение действий комментируемого Закона на муниципальных служащих. В частности, в норме указано, что только в случае приравнивания муниципальных служащих к государственным служащим гражданин может защитить свои права и свободы, нарушенные решениями, действиями (бездействием) муниципальных служащих, в порядке, регламентированным комментируемым Законом.

В настоящее время решения, действия (бездействие) муниципального служащего, отвечающего требованиям ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно оспорить в порядке главы 25 ГПК РФ с особенностями, установленными комментируемым Законом.

При этом следует учитывать, что помимо должностей муниципальной службы существуют и иные должности в органах местного самоуправления, избирательных комиссиях муниципальных образований, создаваемые, как указано в ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», для технического обеспечения деятельности таких органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований. Решения, действия (бездействие) лиц, замещающих должности, которые не являются должностями муниципальной службы, можно оспорить только в порядке искового производства.

Статья 2. Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

6

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных в части первой настоящей статьи органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

Комментарий к ст. 2

1. Абзац первый комментируемой статьи определяет условия, при наличии которых решения и действия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, могут быть обжалованы в суд.

Так, если коллегиальные или единоличные действия или решения, а также официальная информация, предоставленная гражданину указанными органами, нарушают права и свободы граждан, и (или) создают препятствия для гражданина при осуществлении им своих прав и свобод, и (или) на гражданина незаконно возложена обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Данная норма также нашла свое отражение в ст. 255 ГПК РФ.

Для конкретизации понятий решения, действий и бездействия, необходимо обратиться к вышеупомянутому Постановлению № 2.

Как разъясняется в пункте 1 постановления № 2, решениями являются:

9акты органов государственной власти, их должностных лиц;

9акты органов местного самоуправления, их должностных лиц;

9акты государственных служащих и приравненных к ним лиц;

9акты муниципальных служащих и приравненных к ним лиц.

При этом указанные акты могут быть приняты как единолично, так и коллегиально;

содержать властное волеизъявление, которое порождает правовые последствия для конкретных граждан. Такие решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме.

Действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих являются властные волеизъявления таких органов и их должностных лиц, которые не облачены в форму

7

решения, но влекут за собой нарушение прав и свобод граждан и (или) создают препятствие в осуществлении таких прав и свобод.

Как показывает практика, судьи не всегда верно определяют, что же именно оспаривает заявитель – действие или решение. Как следствие этого, резолютивная часть решения не содержит четкого вывода по существу заявленного требования, либо не соотносится с мотивировочной частью судебного решения.

Например, обращаясь в Кисилевский городской суд Кемеровской области, заявитель в своем заявлении указал на оспаривание действий государственного инспектора труда в Кемеровской области. Исходя из содержания заявления, следовало, что фактически заявитель оспаривает выданное в его адрес предписание, т.е. юридический факт, облаченный в форму решения. Однако суд в своем решении, так же, как и заявитель, ссылался на оспаривание действия.

Решением Заводского районного суда г. Кемерово удовлетворены требования Зайцева Р.Ю. об обжаловании действий ОУФМС РФ по КО в Заводском районе г. Кемерово и признано незаконным решение ОУФМС РФ по КО в Заводском районе г. Кемерово от 23.11.2006 г. № 1457 об отказе в регистрации по месту жительства Зайцева Р.Ю. 1

В случае подмены понятия «действие» на понятие «решение», или наоборот, судья может в ходе определения правомерности совершенного действия или принятого решения неправильно применить нормы материального права, регламентирующие совершение такого действия или принятии такого решения, что, в свою очередь, может повлечь отмену такого решения в порядке ст. 363 ГПК РФ.

Представляется необходимым устранить такую понятийную путаницу и еще на стадии принятия заявления к производству уточнять, что заявителем оспаривается – действие или решение.

Тогда решение суда будет законным и обоснованным, терминологически однородным, что, в свою очередь, позволит судьям принимать решения в точном соответствии с нормами материального права.

Если органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие не исполняют свои обязанности, исходя из их полномочий, то это является бездействием указанных органов и их должностных лиц. Такие обязанности должны быть возложены на органы и их должностные лица нормативными правовыми и иными актами, которые определяют полномочия таких органов

иих должностных лиц.

2.Абзацем шестым комментируемого Закона закреплено право гражданина на получение и обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц по предоставлению информации, которая непосредственно затрагивает права и свободы такого гражданина. Такую информацию могут составлять документы и иные материалы, за исключением тех, которые содержат информацию, на которую в соответствие с федеральным законодательством существуют ограничения по порядку ее предоставления.

судами Кемеровской области дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

8

Право гражданина на получение информации, затрагивающей его права и свободы, основано на конституционном положении ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, в соответствии с которым на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица возложена обязанность обеспечить каждому ознакомление с документами и иными материалами, в которых такая информация содержится.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», реализуя указанное конституционное положение, в п. 6 ст. 4 закрепляет одним из принципов государственной гражданской службы принцип доступности информации о гражданской службе.

Муниципальная служба в Российской Федерации также основана на принципе доступности информации о деятельности муниципальных служащих (п. 5 ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Нарушение обязанности по предоставлению гражданину информации, нашедшей свое отражение в норме абзаца шестого комментируемой статьи, влечет установленную законом ответственность.

Так, в соответствии со ст. 5.39 КоАП РФ, неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации, затрагивающей его права и свободы, а равно несвоевременное предоставление такой информации, либо предоставление неполной или заведомо недостоверной информации влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц, размер которого может варьироваться от пятисот до одной тысячи рублей.

В том случае, если такие деяния, связанный с предоставлением информации гражданину, причинили вред его правам и законным интересам может наступить уголовная ответственность. На основании ст. 140 УК РФ возможно наказание в виде:

9штрафа в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы осужденного за период до восемнадцати месяцев;

9либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет.

3.Абзацем седьмым комментируемой статьи законодатель обращает внимание, что наряду с оспариванием постановлений, действий (бездействия), гражданин также может оспорить и информацию, которая явилась основанием для принятия того или иного решения либо совершения того или иного действия. Причем оспаривание такой информации возможно как вместе с оспариванием соответствующего решения, действия (бездействия), так и отдельно (то есть можно оспорить только информацию).

На практике довольно затруднительно представить оспаривание только предоставленной гражданину информации, так как такая информация, как правила влечет за собой принятие решения должностным лицом либо органом государственной власти, органом местного самоуправления. Также информация может послужить основанием какоголибо действия указанных лиц. Поэтому оспаривание информации с неизбежностью повлечет за собой оспаривание принятого решения или совершенного действия.

4.Абзац восьмой комментируемой статьи, содержит определение официальной информации, которая как раз и содержит условия, при наличии которых можно определить, что такая информация носит официальный характер.

Информация, которую можно оспорить, считается официальной, если:

9

9это сведения в письменной или устной форме;

9такие сведения повлияли на осуществление гражданином своих прав и свобод (как правило, под термином «повлияли» следует понимать «нарушили» или «воспрепятствовали»);

9данная информация должна быть представлена в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, которые на основании такой информации приняли решение либо совершили действия;

9установлен источник такой информации (как указывает законодатель: «…с

установленным авторством данной информации»);

9суд признает, что предоставленная информация явилась основанием для принятия решения указанными выше лицами либо для совершения ими каких-либо действий.

Статья 3. Пределы действия настоящего Закона

Всоответствии с настоящим Законом суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме:

действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Комментарий к ст. 3

1. Законодатель в комментируемой статье, устанавливая пределы действия комментируемого Закона, применил правило исключения. И это оправданно, поскольку в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право обжаловать действия (бездействие), решения, затрагивающие его права, свободы и законные интересы. Охватить весь перечень таких случаев не представляется возможным. Поэтому целесообразно отразить в норме только те действия (бездействие) и решения, законность которых не подлежит рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом.

Итак, порядок рассмотрения заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающие права и свободы граждан, можно рассматривать двумя способами. В зависимости от субъекта, вынесшего решение, совершившего действие либо допустившего бездействие – это либо производство, возникающие из публичных правоотношений (глава 25 ГПК РФ), либо исковая форма защиты (см. комментарий к ст. 1 Закона).

Проверка законности действий (бездействия), решений, нарушающих права и свободы граждан, отнесенная к компетенции Конституционного Суда РФ не может быть рассмотрена в порядке, установленном комментируемым Законом.

10