Комментарий к Закону РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»

определяют полномочия лиц, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Также необходимы суду нормативные акты, регламентирующие порядок принятия такими лицами ненормативных правовых актов, а также подтверждающих их полномочия на осуществление действий (либо подтверждающие отсутствие таких полномочий).

В случае оспаривания решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления или его должностных лиц суду необходимо истребовать устав такого муниципального образования; в необходимых случаях – тексты уставов или конституций субъектов РФ.

Если оспариваются решения, действия (бездействие) должностных лиц государственных органов или органов местного самоуправления к материалам дела необходимо приобщить тексты должностных инструкций, иных документов, которыми определяются полномочия таких лиц.

Все вышеуказанные нормативные акты и иные документы необходимы суду для того, чтобы правильно определить возникшие между заявителем и заинтересованными лицами правоотношения и, как следствие определить правомерность (либо отсутствие таковой) принятых такими лицами решения, совершенных действий либо правомерность их бездействия.

Решая задачу об определении фактических обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, нашедшую свое отражение в ст. 148 ГПК РФ, суд должен также определить распределение бремени доказывания по делу между сторонами (что тоже является задачей подготовки дела к судебному разбирательству).

Как указано в п. 22 Постановления № 2, при подготовке дела к судебному

разбирательству суду следует выяснить:

9во-первых, был ли соблюден гражданином срок обращения с заявлением в суд;

9во-вторых, законность и обоснованность оспариваемого решения, действия (бездействия).

Исходя из указанных обстоятельств, а также в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, в

отличие от дел, рассматриваемых в порядке искового производства, бремя доказывания законности оспариваемого решений, действия (бездействия) возлагается на государственный орган или орган местного самоуправления, а также их должностных лиц, т.е. на то лицо, которое вынесло оспариваемое решение, совершило оспариваемое действие либо не совершило действие, которое по мнению заявителя должно было совершить (бездействие).

Следует также добывать, что заявитель также должен доказать, что он не нарушил сроков на предъявление заявления в суд, либо тот факт, что пропуск срока был вызван уважительными причинами.

2. В дополнение к ч. 1 ст. 249 ГПК РФ абзац второй комментируемой статьи содержит указание на то, что гражданин, обратившийся в суд с заявлением о защите своих прав и свобод обязан доказать, что его права и свободы нарушены оспариваемым решением, действием (бездействием) указанных лиц.

Если дело о защите прав и свобод граждан рассматривается в порядке гл. 25 ГПК, то судья не реализует задачу подготовки дела к судебному разбирательству (ст. 148 ГПК РФ), касающуюся примирения сторон. Обусловлено это характером вида судопроизводства, в котором рассматривается заявление гражданина. Именно публично-правовой характер

21

правоотношений, складывающийся между заявителем и заинтересованными лицами, которые состоят во власти и подчинении, не позволяет им окончить дело мировым соглашением.

В подтверждении указанного, в п. 27 Постановления № 2 содержится запрет для суда на утверждение мирового соглашения между заявителем и заинтересованным лицом. Пленум Верховного Суда РФ разъясняет, что невозможность заключения и утверждения мирового соглашения связана с тем, что при рассмотрении заявлений граждан о защите своих прав и свобод проверяется законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, т.е. лиц, осуществляющих властные, публичные полномочия.

Срок рассмотрения заявления в порядке производства, возникающего из публичных правоотношений, не может превышать десяти дней, а в Верховном Суде РФ – двух месяцев

(ч. 1 ст. 257 ГПК РФ).

Если же гражданин защищает свои права и свободы в исковом производстве, то дело надлежит рассмотреть до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд, если дело рассматривается судом общей юрисдикции; мировым судьей – до истечения месячного срока со дня принятия заявления к производству (ч. 1 ст. 154 ГПК РФ).

Порядок рассмотрения заявления об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права и свободы граждан, рассматриваются, как указано в ч. 1 ст. 246 ГПК РФ, по общим правилам искового производства (гл. 15 ГПК РФ), но с учетом особенностей, содержащихся в гл. 23, 25 ГПК РФ.

Так, например, при неявке в судебное заседание заинтересованных лиц суды применяют общие правила ст. 167 ГПК РФ. Устиновский районный суд г. Ижевска счел возможным рассмотреть дело об оспаривании решения органа местного самоуправления в отсутствие заинтересованных лиц. Применяя ч. 3 ст. 167 ГПК РФ, суд указал, что заинтересованные лица извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомили, о рассмотрении дела в их отсутствие не ходатайствовали.9

Так, в соответствии с ч.2. ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении заявления в порядке гл. 25 ГПК РФ не применяются правила заочного производства.

Исходя из публичного характера правоотношений, возникающих между заявителем и заинтересованным лицом, суд может выйти за пределы требований гражданина. Как указано в ч. 3 ст. 246 ГПК, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Само судебное заседание строго регламентировано нормами гл. 15 ГПК РФ, состоит из четырех частей: подготовительной части, рассмотрения дела по существу, судебных прений и вынесения и оглашения решения.

рассмотрения судами Удмуртской Республики в 2006-2007 годах гражданских дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в порядке, предусмотренном главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

22

Статья 7. Решения суда по жалобе

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Обжалуемое действие (решение) признается незаконным, если оно приводит к указанным в статье 2 настоящего Закона последствиям.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений), указанных в статье 2 настоящего Закона.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Комментарий к ст. 7

1. Норма абзаца первого комментируемой статьи закрепляет, что по итогам рассмотрения заявления гражданина о защите своих прав и свобод суд выносит решение – постановление суда, которым дело разрешается по существу.

По смыслу норм абзацев второго и третьего комментируемой статьи суд удовлетворяет просьбу заявителя в случае установления обоснованности поданного заявления. Раскрывая содержание ч. 1 ст. 258 ГПК РФ, в п. 28 Постановления № 2 указано, что суд выносит решение об удовлетворении просьбы заявителя, если установит, что оспариваемое решении, действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего нарушает права и свободы заявителя – гражданина, а также не соответствует закону и (или) иному нормативному правовому акту.

Следует учитывать, что, несмотря на норму ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, суд, принимая решение, не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. В качестве примера Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 2 указывает следующее: установив, что письменное обращение поданное гражданином и поступившее должностному лицу не рассмотрено в установленный законом срок, суд признает бездействие такого должностного лица незаконным. При этом суд должен обязать должностное лицо рассмотреть указанное

23

письменное обращение в срок, который установлен судом, не предрешая, при этом, существа решения, которое должно быть принято по результатам рассмотрения письменного обращения гражданина.

Прежде чем реализовывать право суда на определение ответственности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих необходимо в резолютивной части решения указать на восстановление нарушенных прав заявителя. Признав решение, действие (бездействие) незаконным, суд должен установить срок, в течение которого лицо, вынесшее незаконное решение, совершившее незаконное действие (бездействие), должно принять меры для восстановления нарушенных прав и свобод заявителя в полном объеме (например, совершить конкретные действия в отношении заявителя).

При этом судам следует обратить внимание, что срок на восстановление нарушенных прав и свобод заявителя необходимо устанавливать с учетом характера дела, особенностей тех действий, которые вменили в обязанность лицу, нарушившему своим решением, действием (бездействием) права и свободы заявителя (п. 28 Постановления № 2).

Также пленум Верховного Суда РФ в указанном постановлении обращает внимание на особенность содержания решения по делу о защите прав и свобод неопределенного круга лиц. В таком случае суд должен определить способ размещения информации о принятом по делу решении, который бы обеспечивал свободный доступ к такой информации лицам, чьи права и свободы могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), для своевременной защиты своих прав и свобод.

2. Законодатель императивно устанавливает для суда в абзаце четвертом комментируемой статьи необходимость определения ответственности для лиц, чьи решения, действия (бездействие) были признанны незаконными в установленном законом порядке, что, в свою очередь, привело к нарушению прав и свобод заявителя – гражданина.

Абзацем пятым комментируемой статьи законодатель определяет, что меры ответственности (почему-то только в отношении государственных служащих) суд определяет в соответствии с законодательством, такую ответственность регламентирующим.

Следует отметить, что в настоящее время Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской федерации» утратил свою силу. В этой связи очевидность приведения в соответствие комментируемого Закона с другими нормативными правовыми актами не вызывает сомнений.

Анализируя в совокупности абзацы четвертый и пятый следует отметить, что суд должен определить меру ответственности любого лица, решением, действием (бездействием) которого были нарушены права и свободы заявителя – гражданина. При этом норма абзаца пятого комментируемой статьи расширяет круг лиц, привлекаемых к ответственности. Помимо лиц, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются, к ответственности могут бить привлечены те лица, которые предоставили информацию, послужившую основанием для принятия оспоренного решения, совершения оспоренного действия (бездействия).

Так, в частности ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе» установлены меры дисциплинарного взыскания, к которым законом отнесены: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы.

24

Возможна административная ответственность государственных и муниципальных служащих в соответствии со ст. 2.4. КоАП РФ, уголовная ответственность (например, ответственность, предусмотренная с гл. 30 УК РФ).

Гражданско-правовая ответственность лиц, чьи решения, действия (бездействия) признаны незаконными в установленном законом порядке, а равно лиц, предоставивших информацию, которая явилась основой для вынесения решений, совершения действий (бездействия), наступает в порядке ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный гражданину незаконными решениями, действиями (бездействием) возмещается за счет казны Российской Федерации, либо казны субъекта Российской Федерации, либо казны муниципального образования.

Моральный вред определяется и компенсируется в соответствии со ст. 151, 1099–1101 ГК РФ.

Если суд в процессе рассмотрения заявления установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не нарушает прав и свобод гражданин, не противоречит действующем законодательству, то он выносит решение об отказе в удовлетворении

заявления.

Статья 8. Исполнение решения суда

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст 8

1. Обязательность исполнения вступившего в законную силу судебного решения закреплена, помимо абзаца первого комментируемой статьи, в нормах Гражданского процессуального кодекса РФ (ч. 2 ст. 13), Арбитражного процессуального кодекса РФ (ч. 1 ст. 16 АПК РФ).

Обязательность исполнения, как свойство законной силы судебного решения, имеет свои пределы. Так, исполнение решения суда обязательно для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных юридических и физических лиц. При этом следует учитывать, что такое судебное решение по своим территориальным пределам подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

25

По истечении десяти дней со дня вступления решения в законную силу суд направляет для исполнения копию (а не само решение) такого решения соответствующему лицу, чьи решения, действия (бездействие) были признаны незаконными. Статья 258 ГПК РФ конкретизирует, что решение направляется соответствующему лицу для устранения допущенного нарушения закона, при этом копия решения также может быть направлена в порядке подчиненности в вышестоящий орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Также копия судебного решения направляется в адрес гражданина.

Следует обратить внимание на установленные законодателем сроки, в течение которых суд рассылает копии решения указанным адресатам. Абзац второй комментируемой статьи устанавливает срок в десять дней, т.е. в течение этого времени (исчисление происходит со дня вступления решения в законную силу) суд должен выслать копии решения заявителю и заинтересованным лицам.

Часть 2 ст. 258 ГПК РФ устанавливает трехдневный срок для направления копии решения указанным лицам.

Какой нормой следует руководствоваться суду, если вынесено решение по заявлению гражданина о защите его прав и свобод, законодателем остался неразрешенным.

2.Десятидневный срок, как указано в абзаце втором комментируемой статьи, применялся во время действия ГПК РСФСР. Так, ст. 239.8 ГПК РСФСР, также устанавливала десятидневный срок на высылку копий решения.

Представляется верным применять срок на направление копии решения указанный в ч.2 ст. 258 ГПК РФ, дабы устранить противоречия с нормами ГПК РФ, регламентирующими аналогичные правоотношения. Необходимо привести в соответствие нормы комментируемого Закона с нормами ГПК РФ, либо признать утратившим силу комментируемый Закон.

3.Норма, указанная в абзаце третьем комментируемой статьи, аналогична норме ч. 3 ст. 258 ГПК РФ. Месячный срок, установленный для исполнения решения суда, исчисляется

смомента получения копии такого решения государственным органом, органом местного самоуправления, их должностными лицами, государственными или муниципальными служащими. При этом при высылке копии решения лицу, чьи решения, действия (бездействие) было оспорено, в сопроводительном письме необходимо указать на то, что в соответствии с требованием ч. 3 ст. 258 ГПК РФ, указанным лицам необходимо сообщить в суд и гражданину об исполнении решения (Постановление № 2).

Решение суда исполняется по правилам ст. 206 ГПК РФ, в соответствии с которыми, если действия могут быть совершены только ответчиком (в данном случае заинтересованным лицом), то суд обязан в резолютивной части такого решения установить

срок для исполнения.

Если решение не исполняется в установленный судом срок, то к государственному органу, органу местного самоуправления, их должностным лицам, государственным или муниципальным служащим могут быть применены меры дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной ответственности.

26

Статья 9. Распределение судебных издержек, связанных с рассмотрением жалобы

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленного статьей 4 настоящего Закона.

Комментарий к ст. 9

1. Комментируемая статья содержит правила распределения судебных издержек,

связанных с рассмотрением заявления, поданного гражданином для защиты своих прав и свобод.

Согласно ст. 94 ГПК РФ издержками, связанными с рассмотрением дела

являются:

9суммы, которые необходимо выплатить свидетелям, экспертам, переводчикам, специалистам, если таковые принимали участие в рассмотрении заявления гражданина;

9расходы, связанные с услугами переводчика;

9расходы на проезд и проживание лиц участвующих в деле;

9расходы, связанные с оплатой услуг представителя;

9расходы на производство осмотра на месте;

9компенсация за фактическую потерю времени (ст. 99 ГПК РФ);

9почтовые расходы;

9иные расходы, которые могут быть признаны судом как необходимые.

Возмещение судебных издержек возлагается судом на государственный орган, орган

местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, если заявление гражданина о защите своих прав и свобод подлежит удовлетворению, а решения, действия (бездействие) указанных лиц признанны незаконными.

Данное общее правило распределения судебных издержек нашло свое отражение в ст. 98 ГПК РФ, в соответствии с которой распределяются не только судебные издержки, но и государственная пошлина, то есть – судебные расходы (ч. 1 ст. 88 ГПК РФ).

Законодатель в комментируемой статье почему-то «обошел» вниманием государственную пошлину. Представляется, что ее распределение осуществляется судом по общим правилам Гражданского процессуального кодекса.

Особенностью распределения судебных издержек, связанных с рассмотрением заявлений граждан о защите своих прав и свобод, является случай возложения на лицо, чье

27

решение, действие (бездействие) оспаривалось, возмещение судебных расходов даже в том случае, если таковое решение, действие (бездействие) признанны судом законными.

Это возможно только при наличии одного из следующих условий: если гражданин, защищая свои права и свободы, обратился сначала с жалобой в порядке подчиненности, а ему, либо не ответили, либо ответ поступил в его адрес с нарушением месячного срока, установленного статьей 4 комментируемого Закона.

2. Норма абзаца второго комментируемой статьи не подлежит расширительному толкованию, другими словами перечень случаев возложения на государственный орган, орган местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих судебных издержек при отказе гражданину в удовлетворении его заявления

исчерпывающий.10

принятии к рассмотрению жалобы гражданина Желуницина Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав частью второй статьи 9 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»».

28