Комментарий к Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»

3)определяет требования к юридическим лицам и гражданам при реализации законных прав, связанных с использованием оружия, а также систему мер по обеспечению безопасности при владении оружием;

4)устанавливает обязательные требования по ведению учета оружия и патронов.

Согласно названной Инструкции органы внутренних дел осуществляют контроль

за:

9оборотом оружия и патронов;

9деятельностью юридических лиц, осуществляющих торговлю оружием и патронами;

9передачей оружия и патронов;

9приобретением оружия и патронов;

9обеспечением сохранности и безопасности хранения оружия и патронов;

9перевозкой и транспортированием оружия и патронов.

Приказами МВД РФ от 15 июля 2005 г. № 568 «О порядке проведения органами внутренних дел РФ периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» и от 15 июля 2005 г. № 569 «О мерах по обеспечению периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» установлен порядок проведения названных проверок, что также является элементом контроля за деятельностью частных охранных и детективных организаций.

5) в целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий органами внутренних дел проводятся плановые и внеплановые проверки как по месту регистрации, так и непосредственно на объектах оказания охранных услуг. Плановые проверки проводятся в соответствии с ежеквартальными графиками, утвержденными руководителем подразделения лицензионно-разрешительной работы. В соответствии с комментируемой статьей такая проверка может проводиться не чаще одного раза в тири года и не должна превышать месяц. Плановые и внеплановые проверки проводятся на основании распоряжения (приказа) органа внутренних дел, копия которого предъявляется лицензиату (службе безопасности) перед началом проверки одновременно со служебным удостоверением. В случае неисполнения этого правила лицензирующим органом частное охранная организация может обратиться в суд за защитой своих прав.

Так, заявитель ООО "Н(ч)ОП "ФЛЕШ-2" обжаловал в суд действия сотрудников ОВД Ленинского района города Чебоксары Министерства внутренних дел Чувашской Республики, выразившихся в проведении проверки выполнения лицензионных требований и условий по осуществлению негосударственной (частной) охранной деятельности. Заявитель ссылался, в том числе, на то, что руководитель ООО "Н(ч)ОП "ФЛЕШ-2" не был извещен о начале проведения проверки28.

28 Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 февраля 2007 г. № А79525/2006.

151

Если с плановыми проверками все понятно – они проводятся по заранее составленному графику, то с внеплановыми не совсем все ясно. Для более правильного понимания комментируемой статьи Федеральным законом от 22 октября 2008 г. № 272-ФЗ в нее были внесены изменения, а точнее она была дополнена интересующими нас случаями проведения внеплановой проверки.

Так комментируемый Закон четко определил, в каких случаях проводится

внеплановая проверка:

1)если в результате проведения плановой проверки выявлены нарушения лицензионных требований и условий. Лицензионные требования и условия закреплены в Положении о лицензировании негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600);

2)если от органов государственной власти и органов контроля (надзора) получена информация о создающем угрозу здоровью и жизни граждан нарушении лицензиатом законодательства РФ, регламентирующего деятельность частных детективов и частных охранных организаций;

3)если имеются обращения граждан и (или) юридических лиц с жалобами на нарушение их прав и законных интересов действиями лицензиата либо его работника , а также если получена иная информация, подтверждаемая документами и другими доказательствами, свидетельствующими о наличии такого нарушения.

По результатам проверки осуществляющее ее должностное лицо составляет акт установленной формы. Форма акта проверки установлена приказом Министерства экономического развития от 30 апреля 2009 г. № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В акте проверки указываются:

1)дата, время и место составления акта проверки;

2)наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

3)дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4)фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

5)наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

6)дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

7)сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

8)сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического

152

лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. Применительно к комментируемой статье

– это руководитель охранной организации, частный детектив или его представитель. В случае невозможности подписания акта непосредственно, он отправляется посредством постовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Руководитель охранной организации, частный детектив, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом руководитель частной охранной организации или частный детектив вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

6) Пунктом 10 комментируемой статьи установлено, что к отношениям, связанным с проведением органами внутренних дел проверок лицензиатов и не урегулированным комментируемым Законом, применяются положения законодательства РФ.

Так, Инструкцией об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации, утвержденной приказом МВД РФ от 19 июня 2006 г. № 447, установлено, что при выявлении сотрудниками органов внутренних дел нарушений требований и условий, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими негосударственную (частную) охранную или сыскную (детективную) деятельность, а также правил оборота оружия и специальных средств орган внутренних дел вправе вынести письменное предупреждение, а в случае выявления неоднократных (двух и более в течение года) или грубых нарушений орган внутренних дел, выдавший лицензию, вправе принять меры по приостановлению срока действия лицензии.

В случае неустранения в установленный срок нарушений лицензионных требований и условий соответствующий орган внутренних дел принимает меры по аннулированию лицензии в установленном порядке.

153

Должностное лицо органа внутренних дел в течение пяти рабочих дней со дня получения сведений о вступлении в законную силу решения суда о приостановлении действия лицензии, возобновлении или прекращении действия лицензии, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Раздел VIII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ НЕЗАКОННОЙ ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья 21. Ответственность за осуществление незаконной частной детективной и охранной деятельности

Нарушение установленных настоящим Законом требований к осуществлению частной детективной и охранной деятельности, а также условий ее осуществления влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к ст. 21

Комментируемая статья устанавливает ответственность за нарушение требований к осуществлению частной детективной и охранной деятельности, а также условий ее осуществления, предусмотренных комментируемым Законом.

Данная норма носит обобщающее-конкретизирующий характер в следующем смысле. Дело в том, что ответственность за незаконную деятельность наступила бы в любом случае, прописал ли в комментируемом нормативно-правовом акте законодатель норму об ответственности или нет. Во-первых, ранее комментируемыми статьями уже косвенно предусмотрена ответственность за незаконное создание и деятельность частных охранных и детективных организаций при установлении ими правил позитивного поведения. А вовторых, правовая ответственность предусмотрена различными нормативно-правовыми актами: УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ и др.

На субъектах совершения потенциального правонарушения мы подробно останавливаться не будем, поскольку их мы рассматривали в ранее комментируемых статьях. Некоторыми исследователями отмечено, что под не предусмотренными настоящим Законом частными детективными и охранными организациями рассматриваемая норма подразумевает перечисленные организации, созданные и действующие с нарушением положений, установленных Законом «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». На наш взгляд, с этим мнением трудно согласиться, поскольку невозможно лишить действия такие ФЗ, как Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,

154

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», ГК РФ и др. законы. Названные законы не теряют своего действия с введением комментируемой нормы, они лишь обретают свою относительность именно к частным детективным и охранным структурам через ст. 21 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в РФ». Помимо того, что частные детективные и охранные предприятия имеют специальный статус и правоспособность, они являются одновременно и просто юридическими лицами и соответственно обязаны подчиняться правилам, установленным для них иными федеральными законами.

Далее мы не считаем возможным согласиться с А.Ю. Шумиловым в том, что под законодательством РФ (такой термин был использован в комментируемой статье) можно понимать только федеральные и федеральные конституционные законы РФ. Данное законодательство не включает законы и иные нормативные правовые акты субъектов в составе РФ, нормативные акты Президента и Правительства РФ, а также приказы и инструкции министерств и ведомств. И, следовательно, ответственность не может устанавливаться названными актами, которые не являются законами РФ в узком смысле.

Однако мы попытаемся обосновать противоположную точку зрения:

9на наш взгляд, законодатель использовал формулировку «законодательство РФ» не с целью обратить внимание на то, что законодательство субъектов РФ не может быть источником норм об ответственности. Законодатель определил лишь то, что ответственность устанавливается отечественным законодательством, но не иностранным;

9все подзаконные акты и законы субъектов были созданы и создаются (в идеале, по крайней мере) в соответствии с принципом законности, то есть их противоречие с федеральным законодательством исключено;

9в ряде случаев законы субъектов и подзаконные акты конкретизируют федеральное законодательство и дополняют его, причем легитимно, что объясняется, например, тем, что Конституция РФ в ст. ст. 71, 72, 73 распределяет сферы ведения РФ и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти;

9действие какого-либо федерального закона в подавляющем большинстве случаев означает автоматическое действие и соответствующего ему (или конкретизирующего) его подзаконного акта. Например, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» конкретизируется относительно частной охранной и детективной деятельности приказом МВД РФ от 19 июля 2006 г. № 447 «Об утверждении инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ»;

9законодательство РФ в широком смысле включает в себя не только федеральные и конституционные законы, но и иные нормативно-правовые акты.

Вернемся к объективной стороне типа правонарушения, предусмотренного комментируемой статьей. Итак, правонарушение может быть выражено в виде нарушений установленных комментируемым Законом требований к осуществлению частной детективной и охранной деятельности, а также условий ее осуществления. Указанные

155

правонарушения влекут за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, например, ответственность предусмотрена за незаконные создание и деятельность частных детективных и охранных организаций. Форма зависит от рода нарушения. Например, ответственность может быть уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, административной и др.

При уголовной ответственности виновным может быть признан исключительно гражданин. Юридическое лицо субъектом совершенного преступления быть не может.

Статья 171 УК РФ предусматривает ответственность за незаконное предпринимательство, а именно за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере (крупным размером, крупным ущербом, доходом либо задолженностью в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей двести пятьдесят тысяч рублей).

Статья 173 УК РФ предусматривает ответственность за лжепредпринимательство, а именно за создание коммерческой организации без намерения осуществлять предпринимательскую или банковскую деятельность, имеющее целью получение кредитов, освобождение от налогов, извлечение иной имущественной выгоды или прикрытие запрещенной деятельности, причинившее крупный ущерб гражданам, организациям или государству (крупным размером, крупным ущербом, доходом либо задолженностью в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей двести пятьдесят тысяч рублей).

УК РФ содержит запрет и на другие преступления, которые могут быть совершены при создании или осуществлении деятельности частными детективными и охранными организациями.

КоАП РФ содержит перечень правонарушений в области предпринимательской деятельности. Например, ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без

государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица; ст. 14.23 содержит запрет на

осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом.

Дисциплинарная ответственность будет иметь место, когда, к примеру, лицо, являющееся частным охранником в охранном предприятии, нарушит трудовую дисциплину, и правонарушение будет связано с осуществлением им деятельности по оказанию охранных услуг. Также дисциплинарное взыскание может быть реакцией работодателя по отношению к охраннику в случае совершения им административного правонарушения или уголовного преступления.

156

Юридическое лицо может быть привлечено к ответственности в качестве субъекта такой ответственности, пожалуй, лишь в случае если она носит гражданско-правовой характер. Решением суда юридическое лицо может быть обязано выплатить компенсацию надлежащему истцу, также на юридическое лицо могут быть возложены иные материальноправовые обязанности. Нормы, регулирующие этот вид ответственности, содержатся в ГК РФ и других нормативно-правовых актах. Так, индивидуальный предприниматель Ершова Инна Федоровна предъявила иск к обществу с ограниченной ответственностью "Охранное агентство "АЯКС" о взыскании 791 895 рублей убытков, возникших вследствие ненадлежащего исполнения ответчиком договора на оказание охранных услуг. Впрочем, Апелляционный суд обоснованно указал, что представленные документы носят односторонний характер; перечень недостающего товара и акт инвентаризации составлены не в день совершения хищения, а спустя несколько дней. В деле отсутствуют доказательства, подтверждающие, какой именно товар, в каком количестве, на какую сумму находился в автомобиле на момент совершения кражи, а также двухсторонний акт снятия остатков товара непосредственно после обнаружения хищения. При указанных обстоятельствах апелляционный суд правомерно отказал предпринимателю Ершовой И.Ф. в удовлетворении иска29.

РАЗДЕЛ IX ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СВЯЗИ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ И ПРОВЕДЕНИЕМ XXII ОЛИМПИЙСКИХ ЗИМНИХ ИГР И XI ПАРАЛИМПИЙСКИХ ЗИМНИХ ИГР 2014 ГОДА В ГОРОДЕ СОЧИ

Статья 22. Осуществление частной охранной деятельности в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи

Осуществление частной охранной деятельности в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи регулируется настоящим Законом, если иное не определено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Комментарий к ст. 22

1. 30 октября 2007 г. был издан Федеральный закон № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта". Данным Законом установлены правовые положения, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью,

29 Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 августа 2007 г. № А28- 2840/2006-173/9.

157

порядок реорганизации и ликвидации Государственной кооперации по строительству олимпийских объектов и развитию г. Сочи как горноклиматического курорта.

Целью деятельности Корпорации является осуществление контрольных функций, предусмотренных указанным Законом, управленческих и иных общественно полезных функций, связанных со строительством, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта.

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ утверждена организация и порядок проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, развитии г. Сочи как горноклиматического курорта.

2. Указанная Кооперация для осуществления целей своей деятельности осуществляет множество функций, таких как, например:

9осуществление мероприятий, направленных на строительство олимпийских объектов за счет собственных средств и (или) средств других инвесторов в соответствии с Программой строительства (утвержденной постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991) и требованиями Международного олимпийского комитета и Международного паралимпийского комитета к олимпийским объектам;

9организация эксплуатации олимпийских объектов;

9осуществление за счет собственных средств финансирования мероприятий по изъятию в соответствии с законодательством РФ в федеральную собственность объектов недвижимости в целях строительства олимпийских объектов;

9 проведение работ и осуществление иных мероприятий с использованием в установленном порядке сведений, составляющих государственную тайну, и средств защиты этих сведений (перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203) и др.

Среди множества функций, указанных в приведенном Законе (ст. 3), законодатель приводит и такую, как право Корпорации создавать (учреждать) частные охранные организации. Такое право Корпорации предоставлено в целях обеспечения безопасности строительства и эксплуатации олимпийских объектов. Безопасность подразумевает собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1 Закона от5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности»).

Комменртируемая статья указывает на то, что осуществление частной охранной деятельности в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи регулируется рассматриваемым Законом, однако делает ограничение - если иное не определено Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Из этого следует, что более значимым нормативно-правовым актом при осуществлении частной охранной деятельности в связи с организацией и проведением указанных игр является ФЗ № 238-ФЗ.

158