История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

Однако, как нам представляется, во первых, признаки, предлагаемые А. И. Рябко, характерны не только для управленческой, но и для других видов государственной деятельности. Поэтому как таковые они с полным основанием могут применяться и при характеристике содержания рассматриваемой нами деятельности. Во-вторых, не все из указанных характеристик могут быть отнесены к категории признаков. По меньшей мере, два из перечисленных — объективность и научность — в литературе совершенно справедливо рассматриваются в качестве принципов любого исследуемого явления1. Полагаем, что контрольная деятельность в данном случае также не является исключением.

Специфика данного вопроса состоит в том, что в характеристиках принципов и признаков контрольной деятельности порой наблюдаются известные накладки. Причем такое явление можно считать достаточно распространенным в силу не устоявшихся взглядов по данному конкретному вопросу, когда одни и те же качественные характеристики одними учеными отнесены к принципам, другими — к признакам.

Проиллюстрируем такие явления конкретными примерами, оценивая предлагаемые в литературе рассуждения отдельных ученых.

Так, А. М. Тарасов в качестве основополагающего принципа предлагает рассматривать принцип контрольности, который, по его мнению, «выражает одно из решающих условий целенаправленного эффективного развития системы государственного управления, к тому же реализации различных принципов, в том числе законности и др.»2.

Налицо совершенно очевидное смешение признака и принципа, а точнее подмена первого вторым. Если согласиться с утверждением, что контрольность это условие, то следует напомнить, что условие не может выполнить роль основополагающего начала, каковым признается принцип. В. П. Беляев справедливо считает, что «вряд ли обоснованно в число именно принципов включать контрольность (подконтрольность, неконтролируемость, бесконтрольность). Более того, контрольность — это не принцип, по мнению автора, а признак, условие контрольной деятельности»3. И с этим нельзя не согласиться.

Еще одним доказательством может служить отношение к категории «независимость». Напомним, что в литературе предлагается перечень

1 Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности. СПб., 2006. С. 38. 2 Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное

состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 28. 3 Беляев В. П. Указ. соч. С. 53.

81

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

известных в науке управления принципов, таких как законность, независимость, объективность, неотвратимость применения мер воздействия, гласность, превентивность1.

Вприведенном перечне обратим внимание на категорию независимости, которой уделено особое внимание в известной статье Ю. Ильиной. Данный автор особое внимание уделяет принципу независимости, называя его «ключевым», и обосновывает критерии независимости. Опираясь на анализ современной практики, автор предлагает исходить из понимания сущности независимости как свободы в принятии решений

иотсутствии подчиненности и рассматривать ее, исходя из критериев организационного, функционального, материального, этического плана.

Далее автор перечисляет элементы содержания независимости, называя их «составляющими перечисленных критериев»: организационная независимость включает свободу в формировании органов управления; самостоятельность в принятии управленческих решений, в решении кадровых вопросов, в создании организационной структуры; функциональная независимость предполагает свободу в выборе объектов контроля, методическую самостоятельность, независимость в выражении мнения по результатам контроля; материальная независимость включает финансовую независимость контролирующих органов от объекта контроля, материальную независимость сотрудников, ресурсную обеспеченность, т. е. наличие необходимой материально-технической базы и квалифицированного персонала; этическая независимость выражается в отсутствии родственных связей, судебных разбирательств с объектом контроля, общих финансовых интересов2.

Аргументация указанного автора вполне заслуживает внимания, но она нуждается в серьезных уточнениях. В частности, выстроенная конструкция независимости позволяет расценивать ее не столько как принцип, сколько как самостоятельную правовую и научную категорию, автономность которой является причиной того, что в литературе допускается смешение независимости как принципа и независимости как признака.

Втеоретической концепции контрольной деятельности категория независимости должна быть представлена в качестве ее признака,

1 Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. М., 2001. С. 74, 75.

2 Ильина Ю. Принципы финансового контроля // Аудит и налогообложение. 2005. № 10.

82

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

поскольку состояние независимости должно быть обеспечено в равной степени как субъекту контролирующему, так и контролируемому.

Особого внимания заслуживает анализ таких признаков контрольной деятельности (предлагаемых А. И. Рябко), как оптимальность и непрерывность. Считаем, что эти два признака тесно взаимосвязаны и касаются одного объекта в контрольной деятельности — информации, ее объема, качества, количества, способов ее получения, хранения, использования, передачи, представления для всеобщего сведения.

Характеризуя проявление указанных признаков в содержании контрольной деятельности в России, в первую очередь, считаем необходимым разделить мнение о них, высказанное В. П. Беляевым, который совершенно точно подметил, что «разрозненная, разновременная и обрывочная информация вряд ли позволит сделать объективный вывод, правильно отреагировать на допущенные нарушения. Кроме того, контроль должен быть своевременным, оперативным, чему в значительной степени могут служить правовые закрепления периодичности проверок и их сроков, предоставления (направления) определенных отчетов, сведений, данных»1.

В настоящее время во всех контрольных механизмах применяют компьютерные системы. Популярность информационно-технологических инструментов растет. Кроме того, в условиях цифровизации управленческих отношений вопрос о действии принципа прямых и обратных связей

вфинансовых отношениях приобретает новое звучание. Как отмечает А. Е. Морозов, «властный субъект получает обратную связь на управленческие решения мгновенно (в режиме онлайн) и точно (без субъективных искажений), поскольку информация от подконтрольных лиц поступает

внесравнимо больших, чем ранее, объемах и оценивается с помощью алгоритмов искусственного интеллекта»2.

Наиболее передовые позиции в этом отношении занимает Счетная палата Российской Федерации. Так, в Стратегии деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2013–2019 годы внедрение информационных технологий в ее работу было определено как необходимое условие выполнения высшим органом финансового контроля функции

1 Там же. С. 38.

2 Морозов А. Е. Влияние новых цифровых технологий на финансовый контроль // Актуальные проблемы административного и финансового права (Посвящается 20 летию образования Российского государственного университета правосудия): Сборник статей / Отв. ред. Е. А. Бочкарева, Л. В. Бутько; СКФ ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия». Краснодар: Издательский Дом — Юг, 2018. С. 91, 92.

83

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

независимой обратной связи, а также стимулирования процессов соци- ально-экономической модернизации, повышения качества государственного и общественного управления1.

Основными достижениями в этой области стала разработка и внедрение в работу Счетной палаты двух крупных информационных систем, направленных на повышение эффективности государственного финансового контроля и аудита — Информационно-аналитической системы удаленного проведения внешнего государственного аудита (контроля) (ИАС УВГА) и Государственной информационной системы для размещения информации о проведении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений2.

Информационная, программная и технологическая поддержка контрольной деятельности Счетной платы в настоящее время обеспечивается российскими информационными и коммуникационными технологиями. Разработаны и функционируют следующие комплексы программных средств: 1) хранилище данных информационно-телекоммуникационной системы Счетной палаты, в котором нормативно-справочная информация, поступающая из различных источников, согласуется и консолидируется; 2) комплекс аналитических и сводных отчетов по результатам ревизии исполнения федерального бюджета, позволяющий предоставлять информацию в удобной для пользователя форме в разрезе бюджетной классификации; 3) комплекс экспертизы, анализа и контроля формирования и исполнения федерального бюджета; 4) комплекс программных средств ввода и первичной обработки информации системы хранения данных и управления информационными ресурсами Счетной палаты Российской Федерации3; 5) комплекс программных средств аудита формирования и исполнения бюджета, разработанный для сбора, первичной обработки и контроля данных, поступающих из различных источников. Значение этого комплекса заключается в том, что он консолидирует разнородную информацию о подготовке проекта бюджета и исполнении бюджета субъекта РФ в едином хранилище данных, обеспечивает анализ межбюджетных отношений, анализ и прогнозирование

1 Утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 22 ноября 2013 года // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: http://www. ach.gov.ru/ru/about/strategy/ (дата обращения 14.11.2018).

2 Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://audit.gov.ru/press_center/ news/32 593 (дата обращения 14.11.2018).

3 Комплекс предназначен для ввода и автоматической загрузки из текстовых файлов утвержденных форматов и обработки электронных документов.

84

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

социально-экономического развития региона; 6) база знаний функционального модуля оценки анализа и ключевых национальных показателей предназначена для накопления и структуризации данных по этим показателям и методикам их расчета. Этот ресурс позволяет проводить анализ и сопоставление систем ключевых национальных показателей разных стран и основных нормативно-правовых документов, регламентирующих стратегии развития стран и международные стратегии развития.

Как видим, перечисленные информационные базы соответствуют, во первых, концепции распределенной обработки данных, «…которая предполагает наличие единого хранилища данных, в котором объединены данные разного уровня детализации. Сюда включаются архивы, данные из традиционных систем управления данными, отдельные фрагменты баз данных и т. д. Данные в таком хранилище структурированы по тематическому и временному признакам, позволяют выполнять агрегирование и селекцию»1.

Во-вторых, на что следует обратить внимание, — это соответствие информационного взаимодействия Счетной палаты, осуществляемого с помощью указанных программных средств, сформулированным Д. А. Ловцовым отраслевым специфическим (предметным) принципам, обеспечивающим учет специфики правового регулирования информационных отношений в инфосфере. В частности, таким принципам, как: обеспечение качества обработки информации в эргосистеме; определенность, достоверность и полнота предоставления информации; принцип обеспечения информационной безопасности2.

Упомянутая выше ИАС УВГА была создана в 2015 г. для проведения контрольных и экспертных действий без выезда на объект аудита и контроля. Она позволяет осуществлять поиск и получать всю необходимую информацию, в том числе первичные документы по объектам проверок в онлайн режиме, автоматизированно выявлять нарушения без выезда на объект проверки.

Например, Счетная палата РФ автоматизированным способом может выявлять такие нарушения, как несоблюдение сроков размещения

1 Добровольская Н. Ю., Харченко А. В. Организация информационных потоков в правовом поле // Информация как объект гражданских прав предпринимателей: Материалы Международной научно-практической конференции. Краснодар, 2018. С. 50.

2 См.: Ловцов Д. А. Система принципов эффективного информационного взаимодействия в правовом пространстве // Информация как объект гражданских прав предпринимателей: Материалы Международной научно-практической конференции. С. 72, 77.

85

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

утвержденного плана-графика закупок, заключения государственного контракта, распределения и доведения лимитов бюджетных обязательств ведомствами до подведомственных получателей, а также неприменение мер ответственности по контракту (отсутствуют взыскания неустойки (пени, штрафы) к недобросовестному поставщику (подрядчику, исполнителю), нарушения предельных размеров авансовых платежей по государственным контрактам, превышение нормативных затрат на отдельные виды товаров, работ, услуг и предельные цены на них.

Удаленный аудит также позволяет существенно повысить оперативность и обоснованность принятия решений на этапе формирования планов проверок отдельными инспекциями и планирования деятельности Счетной палаты в целом.

Впечатляют результаты работы ИАС УВГА. В 2017 г. она была задействована в большинстве проведенных проверок — более 240 мероприятий. Значительное увеличение выявленных нарушений в 2017 г. (6517 нарушений на сумму 1,881 трлн руб., для сравнения в 2016 г. — выявлено 3855 нарушений на сумму 965 млн руб.) обусловлено в первую очередь использованием информационной системы1.

Однако при всей позитивной оценке внедрения информационных технологий в государственное управление и контроль не следует забывать и о возможных негативных последствиях углубленной информатизации, основанной на возрастающих вычислительных мощностях. Например, таких, как рост зависимости процесса контроля от своевременности и адекватности действий по защите государственных информационных систем от кибератак и угроза персональным данным подконтрольных субъектов.

Таким образом, информационные технологии сегодня составляют неотъемлемую часть содержания контрольной деятельности, осуществляемой в любой сфере общественной жизни. Контроль в правотворчестве не является исключением. Достаточно напомнить, что сегодня вся правовая информация, включая вносимые в законы изменения, подается через СПС «Консультант Плюс», «Гарант» и другие. Поэтому они не могут оставаться без внимания в ходе научной оценки рассматриваемой деятельности.

Научное и практическое значение признаков контрольной деятельности, раскрывая сущность контрольной деятельности, они: а) показывают ее

1 Официальный сайт Счетной палаты РФ: http://audit.gov.ru/press_center/news/ 32 593 (дата обращения 14.11.2018).

86

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

обусловленность современным уровнем развития властных отношений, состоянием действующего федерального и регионального законодательства, регламентирующего статус участников контроля; б) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на федеральном и региональном уровнях, благодаря которым достигаются цели и задачи контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной и органов муниципальной власти; в) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в любой контролируемой сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя тем самым единство государственной власти в стране; г) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольной деятельности в Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования.

Таким образом, представленные признаки контрольной деятельности, ее соотношение, сходства и различия с другими категориями свидетельствуют о том, что она обладает необходимой самостоятельностью, функционально проистекает из содержания государственной власти, предопределяется правовой политикой государства, является составной частью общего государственного контроля, но не подлежит отождествлению с ним.

Контрольная деятельность — совокупность социально признаваемых, юридически установленных государством действий, возложенных законом на уполномоченных субъектов, объединенных общими контрольными целями и задачами обеспечения качества и эффективности правообразования и применения действующего в стране права.

Главным в теоретической характеристике контрольной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая позволяет ставить вопрос о системе контрольных механизмов. Их многообразие и системность представляется возможным показать на примерах контрольных механизмов, сформировавшихся и применяемых в сфере правотворчества.

Контрольные механизмы в правотворчестве следует различать с учетом сложившихся подходов к видам контроля как властной деятельности. В юридической науке, основываясь на исторически сложившихся и вновь создаваемых формах, принято различать внутренний и внешний контроль, предварительный, текущий и последующий контроль, ведомственный и межведомственный контроль, общий и специализированный т. д.

87

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

В сфере правотворчества вполне допустимо применение каждого из перечисленных видов. Однако постановка вопроса о совокупности (системе) контрольных механизмов в сфере правотворчества имеет под собой более существенные основания в лице, прежде всего, их институциональной обособленности, различиях в организации и исполнении.

Учета заслуживают и особенности состава субъектов, участвующих в осуществлении контрольных полномочий, юридическая природа их властной составляющей, их контрольной компетенции, форм, способов и средств ее реализации.

По совокупности перечисленных оснований в первую очередь следует разграничить контрольные механизмы, сориентированные на государственный и общественный характер статуса участников контрольной деятельности. По этому основанию в первую очередь необходимо разграничить: 1) контрольную деятельность в сфере правотворчества официальных государственных структур: палат Федерального Собрания РФ, Президента, Конституционного Суда РФ, Правительства, Прокуратуры, Минюста и аналогичных институтов регионального уровня; 2) контрольную деятельность общественных структур: Общественных палат, представителей общественности в процедурах лоббирования, политических партий, общественных объединений, института «открытого правительства» и других; 3) объединения депутатов; 4) субъекты права законодательной инициативы.

Названные механизмы существенно различаются по своей сути, формам, осуществления контрольной деятельности, состоянию правового регулирования, объему и характеру властных и контрольных полномочий.

Объединяет их концепция общегосударственной правовой политики и общая задача обеспечения необходимого качества российского права. Каждый из механизмов в указанных группах институционально обособлен, но сложность институциональной обособленности у них разная.

Иэто влияет на специфику осуществления контрольной деятельности. Следующим по значимости критерием установления контрольных

механизмов назовем объем и характер властных полномочий, по которому в первую очередь представляется необходимым выделить контрольный механизм, используемый в рамках такой формы непосредственной демократии, как всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). В этом механизме задействован весь народ, имеющий по Конституции статус источника власти и носителя суверенитета, поэтому объем властных полномочий народа должен признаваться наибольшим.

88

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

По этому же основанию может быть выстроена и иерархия государственных органов, но применительно к ним требуются дополнительные основания — общефункциональная обособленность (функции законодательная, исполнительная, судебная), федеративная форма государственного устройства (федеральные и региональные органы государственной власти), разделение государственной и муниципальной власти.

Для государственных структур контрольная деятельность в правотворчестве является неотъемлемым компетенционным элементом, а для некоторых из них такой элемент простирает свое действие и на другие государственные органы, к примеру, органы конституционного контроля, Прокуратура, Минюст.

Особым по значимости, результативности и расширяющейся востребованности мы считаем механизм экспертизы в правотворчестве.

Далее обратимся к такому основанию, как эмпирическая основа совершенствования и повышения качества права в целом, его отдельных норм, институтов, отраслей. По этому основанию мы выделяем механизм формализации и придания официального статуса и юридической силы обобщениям правоприменительной практики. Конкретное выражение этот механизм получает в Постановлениях Пленумов высших судебных инстанций — Верховного Суда.

В последние десятилетия широкое распространение получил механизм внесения перманентных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. Его использование приобрело такие грандиозные масштабы, что пора вводить самостоятельные ограничения по его применению или в его рамках устанавливать дополнительные контрольные механизмы.

Отдельный контрольный механизм составляет деятельность, связанная с применением правил юридической техники, кодификационная работа и другие виды систематизации.

Наконец, следует выделить в самостоятельный механизм совокупность действий, связанных с реализацией права «вето», которым наделены отдельные субъекты (Президент, глава исполнительной власти субъекта Федерации, Совет Федерации — верхняя палата российского парламента). Самостоятельным элементом в этом механизме можно обозначить действия, совершаемые в рамках института лоббирования, а также проводимые в рамках законодательной и исполнительной власти согласительные процедуры, процедуры визирования с учинением согласительной подписи.

89