История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

Названный закон о Счетной инспекции, а также Положение о деятельности Счетной инспекции от 5 апреля 1988 г., развивая конституционные положения, определяют конкретные права и обязанности, при выполнении которых инспекция должна реализовывать свою функцию помощника парламента, учитывая различия между обязанностями общего и частного характера. Обязанности конкретизируются в основном документе — Заявлении по Отчету об исполнении государственного бюджета, посредством которого Счетная инспекция оформляет и представляет кортесам (палатам Испанского парламента) результаты проверки состояния дел и который содержит конкретные сведения об исполнении расходной части государственного бюджета1.

Следует подчеркнуть, что в странах Запада организация государственного контроля в целом и финансового в том числе исторически базировалась на идеях общественно-политической философии либерализма, положенных в свое время в основу Конституции США 1787 г. и Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а затем и в основу формирования демократических политических режимов стран Западной Европы и Америки.

За рубежом в каждой отдельной стране действует система норм, начиная с конституционных, которые определяют место органа финансового контроля в системе государственных органов, признаки и принципы его организации, полномочия участников. Так, в Конституции ФРГ (1949) такие основы закреплены в специальном разделе под названием «Финансы». А Конституция Японии (1947) вовсе не регламентирует деятельность контрольных органов этой страны. Для восполнения такого пробела принят Закон о Контрольно-ревизионном управлении Японии № 73, цель последнего — осуществление контроля за исполнением государственного бюджета.

Конституция США (1787) закрепила функции Конгресса, включая контрольную. В 1921 г. был принят закон «О бюджете и финансовом контроле». Конгрессом США было учреждено специальное контрольное ведомство — Главное контрольное управление.

В Европейском Союзе главным документом считается Лиссабонский договор от 13 декабря 2007 г. — многоструктурный документ, признанный международным договором. На его основе в Евросоюзе финансовый контроль отведен специально сформированному органу — Ревизионной палате, действующей в полном объеме с октября 1977 г.

1 Льюис Армет, Кома Д. Роль высших органов финансового контроля в связи с деятельностью национальных парламентов // Материалы V Конгресса ЕВРОСАИ. М., 2002. С. 33.

21

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Однако такой опыт не характерен для России. Для нее за редким исключением (к примеру, Петровских реформ) характерно индивидуальное администрирование, обеспечившее концентрацию власти в разных сферах деятельности, в том числе и в контрольной сфере. Эта тенденция имела свойство преемственности и проявила себя не только в дооктябрьский, но и в период советской истории.

Подводя итог, можно сказать, что к началу ХХ в. государственный контроль в России обрел вполне цивилизованные признаки и формы. К этому времени Государственный контроль окончательно приобрел статус самостоятельного ведомства и положение, равноправное с другими министерствами. К его полномочиям были отнесены проверки представленных ему финансовых смет всех подотчетных министерств; наблюдение за их соответствием действующему законодательству; дача заключений по вопросам предоставления кредитов; проведение предварительных и последующих ревизий расходования средств; совершенствование правил и форм финансовой отчетности; представление ежегодного отчета Императору и Государственному Совету о результатах своей деятельности.

К концу XIX — началу ХХ в. следует отнести и создание в российской правовой науке достаточно завершенной теоретической концепции определения сущности, содержания и форм государственного контроля, включая финансовый. В соответствии с этой концепцией, учитывающей опыт зарубежных государств, в стране осуществлялась контрольная деятельность. Но впоследствии она была отвергнута советской доктриной государственной власти и финансового контроля в социалистическом государстве, базу которой составили идеологизированные догмы коммунистической теории государственного контроля, положенные в основу системы соответствующих органов Советского государства. Главным принципом этой теории явилось сочетание партийного и государственного контроля.

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

Представляя в историческом ракурсе контрольную деятельность Советской России, а затем и СССР, следует отметить достаточную научную разработанность проблемы государственного, в том числе финансового контроля в исторической и юридической литературе. В многочисленных статьях, диссертациях, монографиях представлены результаты

22

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

исторического анализа особенностей правового регулирования и организационного строения контрольной деятельности с ориентацией на этапы развития советского законодательства1.

Наиболее объективная оценка советского периода, на наш взгляд, дана В. П. Беляевым, который утверждает, что «в советское время была создана мощная система партийно-государственного контроля (хотя он и носил название народного, фактически это был все же государственный контроль), занимавшая важное место в функционировании Советского государства на всех этапах его развития»2.

Одним из лозунгов партии большевиков, сформулированным В. И. Лениным, в советское время традиционно считался непосредственный контроль народа за использованием всего общественного достояния. Поэтому, начиная уже с 1918 г., в центре и на местах страны стали формироваться новые контрольные органы, которые и по составу, и по целям, и по стилю своей деятельности были воплощением новой власти — диктатуры пролетариата.

С. В. Степашин считает, что «по мере того, как в стране утверждалась властная монополия одной партии, а тоталитарная система охватывала все более широкие пласты жизнедеятельности государства и общества, признаки деградации стали проявляться и в сфере финансового контроля. Контрольные органы не столько служили повышению эффективности экономики, сколько становились частью общегосударственного репрессивного механизма»3.

Однако в литературе советского периода на этот счет высказывания были иными. По мнению И. П. Яковлевой, в истории изучения органов контроля в советский период можно выделить несколько этапов: 1 й этап — 1920–40 е гг.; 2 й этап — конец 1940 х — 80 е гг.; 3 й этап — 1980–90 е гг.;  4 й этап — с конца 1990 х гг. по настоящее время4.

1 См., например: Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964; Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973; Кочерин Е. А. Контроль в системе управления социалистическим производством. М., 1982; Ковалева Н. А. О сущности и функциях финансового контроля при социализме // Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов. М., 1984; Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981.

2 Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности. СПб., 2006. С. 30, 31. 3 Степашин С. В. Финансовый контроль в России. Режим доступа: http://www.

mediatext.ru/docs/7188.

4 Яковлева И. П. Советский общественный и государственный контроль в 1920–1934 гг. (на материалах Кубани): Автореф. дис. … канд. истор. наук. Краснодар, 2004. С. 12.

23

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Анализ научных работ советского времени позволяет согласиться с таким предложением. В 1920–40 х гг. были опубликованы первые работы, посвященные деятельности органов советского контроля. Однако знакомство с этими работами свидетельствует о том, что они носили в основном публицистический и описательный характер. Это была информация о деятельности отдельных структур Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ)1, воспоминания о работе в органах контроля, статьи, выпущенные к юбилейным датам и т. п.2. Изучение истории органов контроля на научной основе начинается на последующих этапах, когда появляются статьи, монографии, кандидатские и докторские диссертации и к исследованию проблемы подключаются, кроме историков, юристы, философы, экономисты.

Особое внимание в советское время уделялось изучению теоретического наследия В. И. Ленина о советском государственном аппарате, о путях его улучшения и совершенствования, вопросам организации и становления органов ЦКК-РКИ. В этой связи заслуживает внимания монография Г. А. Дороховой «Рабоче-крестьянская инспекция 1920–1923»3, в которой дан анализ правового положения РКИ в системе органов государственной власти. Вопросы реорганизации в 1923 г. ЦКК-РКИ рассматривались

втрудах Н. Е. Шмалько, В. В. Сучкова, С. Н. Иконникова и др.4

Всоветское время достаточно распространенными были исследования общественного контроля, а в последние десятилетия советской власти — и социального, в совокупности с которыми контроль государственный обеспечивал реализацию контрольной функции государственной власти. Наиболее беспристрастно и объективно, на наш взгляд, история становления и развития органов государственного финансового контроля представлена в работах Т. П. Коржихиной5.

Всоответствии с такой историографической справкой в литературе была представлена и теоретическая оценка организационно-правовых

1 См., например: Кинжалов Ф. «Легкая кавалерия» РКИ. М., 1929; Клевцов В. Группы содействия РКИ. М., 1932; Двинский Е. Бюро жалоб в борьбе за улучшение аппарата (о работе ОБЖ НК РКИ). М., 1934.

2 Сперанский Н. Десять лет Рабкрина // Советское государство. 1933. № 1. С. 21–39; Берцинский С. Ленинский путь РКИ // Советское государство. 1933. № 2. С. 40–52; Мехлис Л. З. Тридцать лет социалистического Государственного контроля // Вестник Государственного контроля. 1949. № 4. С. 8–22.

3 Дорохова Г. А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920–1923 гг. М., 1959.

4 Шмалько Н. Е. Борьба КПСС за создание и укрепление государственного контроля в 1921–1925 гг.: Автореф. дис…. канд. ист. наук. Киев, 1954; Иконников С. Н. Организация и деятельность РКИ в 1920–1925 гг. М., 1960.

5 См.: Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. М., 1986.

24

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

основ контрольной деятельности в советский период с ориентацией на исторические документы и мнения ученых. Согласно теории социалистического строительства в социалистическом государстве контроль признавался одной из важнейших функций государственного руководства хозяйством.

Развивая идеи К. Маркса по проблемам контроля, их адаптацию применительно к российской действительности произвели в своих высказываниях В. И. Ленин, Л. Д. Троцкий, Н. И. Бухарин и другие теоретики большевизма. Так, В. И. Ленин предлагал следующие меры для ограничения властных полномочий и революционного контроля над бюрократией: а) не только выборность, но и сменяемость в любое время; б) плата не выше платы рабочего; в) немедленный переход к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора1. Сегодня такие предложения, приемлемые по существу, преданы полному забвению, хотя о власти народа говорится немало.

Обосновывая последний принцип, В. И. Ленин писал: «…без всестороннего, государственного учета и контроля за производством и распределением продуктов власть трудящихся, свобода трудящихся удержаться не может, возврат под иго капитализма неизбежен»2. Правом контроля может обладать лишь тот класс, в руках которого в данное время находится реальная власть. «Контроль без власти есть пустейшая фраза… Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть»3. Контроль, с точки зрения цитируемого автора, это не чрезвычайная мера, осуществляемая лишь в первые годы после пролетарской революции, а постоянный фактор развития социалистических отношений, перерастания их в коммунистические. «Учет и контроль — вот главное, что требуется для «налаживания», для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества»4.

Именно поэтому большевиками еще в дореволюционный период предпринимались попытки установить рабочий контроль на фабриках и заводах, который в тех условиях был средством борьбы с саботажем капиталистов, рассматривался как средство мобилизации масс на завоевание власти.

1Маркс К. 1 брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2 е изд. Т. 8.

С.43.

2 Ленин В. И. Очередные задачи советской власти // Полн. собр. соч. Т. 36. С. 184. 3 Ленин В. И. Доклад о текущем моменте 24 апреля (7 мая). Т. 31. С. 345, 346.

4 Ленин В. И. Государство и революция. Т. 33. С. 101.

25

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

После установления советской власти первой формой советского контроля был рабочий контроль, но он был главным образом контролем над производством. Но «с развитием советского государственного аппарата, национализацией предприятий возникла необходимость контроля над всем советским государственным аппаратом и производством, перешедшим в руки государства, и не только контроля, но и рабочего управления производством»1.

Объясняя заслуги В. И. Ленина в организации социалистического государственного контроля, И. П. Яковлева отмечает: «Контроль вытекает из экономических основ социалистического общества и, прежде всего, из общественного характера производства и распределения материальных ценностей. Согласно ленинскому учению были обозначены три основные направления контроля: проверка пригодности людей, особенно управленческих кадров: с точки зрения добросовестности, с политической позиции, знания дела, административных способностей; контроль за производством и учетом продуктов; контроль над мерой труда и мерой потребления»2.

Исторические документы свидетельствуют, что в январе 1918 г. были созданы Центральная контрольная коллегия как специализированный орган3 и местные учетно-контрольных коллегии при исполкомах местных Советов. Основными задачами этих органов являлось производство ревизий учреждений на основе принципов внезапности и плановости проверок, а также обобщение результатов работы и на этой основе борьба за искоренение бюрократизма и волокиты, и создание рациональных форм контроля.

В целях повышения роли и значения органов государственного контроля 2 мая 1918 г. создается Народный Комиссариат государственного контроля (НКГК), в обязанности которого вменялось общее руководство всеми контрольными учреждениями страны, а также разработка и издание приказов, инструктивных указаний. ЦКК в связи с этим была упразднена 11 июля 1918 г. К концу 1918 г. аппарат Наркомата состоял уже из 20 различных контрольных подразделений. Одновременно расширяется сеть контрольных органов на местах.

1 Коржихина Т. П. Указ. соч. С. 138.

2 Яковлева И. П. Советский общественный и государственный контроль в 1920– 1934 гг. (на материалах Кубани): Автореф. дис. … канд. ист. наук. Краснодар,  2004. С. 16.

3 Декреты Советской власти. Т. 1. С. 367, 368.

26

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

Важно подчеркнуть, что на этом этапе деятельность государственного контроля сводилась именно к контролю финансовому, что свидетельствует об известной преемственности дореволюционного контрольного механизма. Однако такое положение не вписывалось в идеологические догмы теоретиков социализма. По словам Т. П. Коржихиной, «это было связано с недостатком и плохой подготовкой кадров, саботажем со стороны старых работников, слабой связью наркомата с рабочими массами»1. Поэтому дальнейшее развитие органов государственного контроля пошло по пути его постепенного преобразования в контроль общественный.

3 апреля 1919 г. была проведена реорганизация всей системы органов государственного контроля путем его демократизации и сближения с трудящимися, посредством расширения участия в работе органов контроля пролетарского населения и в обновлении аппарата самого Наркомата. На Наркомат государственного контроля были возложены следующие функции: контроль за расходованием государственных средств; контроль за исполнением декретов и постановлений правительства; проверка деятельности всех ведомств.

Такое распределение функций контрольной деятельности свидетельствует о стремлении к созданию всеохватывающей системы контроля в советском государстве. Периодизация становления контрольных органов в первые годы советской власти включала три этапа их развития.

«На первом этапе параллельно существовали общественный и государственный контроль. 14 ноября 1917 г. было издано положение ВЦИК о рабочем контроле, санкционирующее создание органов рабочего контроля на предприятиях и учреждение Всероссийского совета рабочего контроля. Декретом Совнаркома от 5 декабря 1917 г. «Об образовании Коллегии государственного контроля» устанавливалось, что народный комиссар Госконтроля имеет в СНК решающий голос по вопросам политическим и совещательный голос по вопросам финансово-экономи- ческого характера. В мае 1918 г. был образован Народный комиссариат государственного контроля во главе с народным комиссаром и коллегией. Одновременно создавались инспекции особого назначения (рабочая продовольственная инспекция, железнодорожная рабочая инспекция и др.). Это приводило к параллелизму и неразберихе в работе учреждений. 12 декабря 1919 г. была создана комиссия из представителей Президиума ВЦИК, ВЦСПС и НКГК для разработки положения

1 Коржихина Т. П. Указ. соч. С. 139.

27

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

о рабочей инспекции. Была предпринята попытка решить две задачи: 1) унифицировать и упорядочить контрольные учреждения; 2) постепенно вытеснить из органов контроля «старые» кадры, «орабочивая»   его аппарат.

На втором этапе произошло объединение органов государственного и общественного контроля. 7 февраля 1920 г. ВЦИК опубликовал декрет «О Рабоче-крестьянской инспекции», в соответствии с которым предполагалось «реорганизовать государственный контроль, как

вцентре, так и на местах, в единый орган социалистического контроля на основе привлечения в органы бывшего государственного контроля рабочих и крестьян и присвоить ему наименование «Рабоче-крестьян- ская инспекция».

На третьем этапе в ходе реорганизации 1923 года органы Рабоче-кре- стьянской инспекции были объединены с Центральной контрольной комиссией партии в единый орган государственного, общественного и партийного контроля. Такое объединение позволило разбирать дела одновременно на двух уровнях и способствовало еще большему сращиванию партийного и государственного аппарата1.

Такая позиция в литературе предложена И. П. Яковлевой, однако с ее мнением соглашаться безоговорочно не следует. Во-первых, вряд ли можно признать состоявшимся общественный контроль в этот период — период гражданской войны, объединение которого с государственным автор относит к 1920 г.

Во-вторых, по смыслу Декрета ВЦИК «О Рабоче-крестьянской инспекции» он предназначался для реорганизации государственного контроля, об общественном контроле в нем речь не идет, точно так же, как не упоминается он и в Положении ВЦИК от 14 ноября 1917 г. В связи с этим полагаем, что предложенная И. П. Яковлевой периодизация все же не основана на документальных источниках, а является следствием исключительно авторского видения, потому не может признаваться достоверной и объективной.

В-третьих, следует напомнить о решениях VIII съезда РКП(б),

вкоторых записано: «Дело контроля в Советской республике должно быть радикально реорганизовано…»2. К 1919 г. в стране существовало уже 3 системы контроля: Наркомат государственного контроля РСФСР, ведомственный контроль (в наркоматах), рабочие контроль-

1 Яковлева И. П. Указ. соч. С. 17.

2 КПСС в резолюциях и решениях съездов… Т. 2. С. 76.

28

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

ные инспекции. В связи с этим седьмого февраля 1920 г. Наркомат государственного контроля был преобразован в Наркомат рабоче-кресть- янской инспекции (НК РКИ) для «орабочивания» и «окрестьянивания» Наркомата, поскольку с этого времени члены органов РКИ избирались на фабриках и заводах, на волостных и сельских собраниях. В составе наркомата создавались отраслевые инспекции (военная, путей сообщения, продовольственная, финансовая, сельскохозяйственная и т. п.).

Анализ перечисленных документов дает основание для следующих выводов: а) о распространении контрольной деятельности на жизненно важные сферы государственной и общественной жизни; б) о привлечении к осуществлению контрольной деятельности действительных представителей народа, обладающих необходимыми способностями и знаниями; в) о необходимости обобщения первого накопленного опыта контрольной деятельности в советском государстве с целью ее дальнейшего совершенствования.

План коренной реорганизации РКИ и усовершенствования ее аппарата в 1923 г. был разработан В. И. Лениным и изложен в его статьях «Как нам реорганизовать Рабкрин», «Лучше меньше, да лучше». Причиной тому, как мы уже отмечали, явился тот факт, что советский государственный аппарат, хотя и являлся аппаратом государства нового исторического типа, унаследовал много черт от старых дореволюционных учреждений царской России.

По мнению советских аналитиков, этот план предусматривал укрепление контрольных органов. Крайне важно было упростить государственный аппарат, удешевить его, чтобы он не ложился тяжелым бременем на бюджет страны, изъять из него всяческие излишки, очистить от бюрократов, сделать его гибким, подлинно народным1. План В. И. Ленина обсуждался и был одобрен на ХII съезде партии (апрель 1923 г.).

Реорганизация совпала с созданием союзного государства, она включала в себя три мероприятия. Во-первых, был создан объединенный НК РКИ СССР2, это означало, что одноименные наркоматы продолжали функционировать и в субъектах СССР — союзных республиках. Во-вторых, и это главное, состоялось слияние РКИ с Центральной Контрольной Комиссией партии, т. е. был создан двуединый партий- но-государственный контроль. В-третьих, было проведено сокращение

1 Дорохова Г. А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920–1923 гг. М., 1959. С. 69. 2 СУ РСФСР. 1923. № 109–110. Ст. 1042.

29

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

штатного состава РКИ и одновременно она была укреплена кадрами из коммунистов, были также пересмотрены методы работы РКИ.

Целью слияния РКИ и ЦКК считается обеспечение сочетания гибкости партийного руководства с советским и на этой основе повышение авторитета РКИ. Юридически и в практической деятельности эти органы внешне сохраняли каждый свое самостоятельное лицо. Однако внутренняя взаимосвязь выражалась в том, что ЦКК выполняла направляющую роль в отношении наркомата: руководящие работники наркомата одновременно являлись членами ЦКК. Президиум ЦКК и коллегия РКИ заседали совместно, но за Президиумом ЦКК оставалось принципиальное руководство. Как результат, в Советском государстве начинался процесс постепенного создания тоталитарной, командно-бюрократической системы в целом и в части, касающейся государственного контроля.

Именно в этот период были сделаны решающие шаги по расширению масштабов государственного контроля во всех, а не только в финансовой сферах жизни и по превращению его в контроль партийногосударственный.

Так, значительно были расширены права инспекции, ей была предоставлена возможность публиковать списки лиц, уличенных в бесхозяйственности или иных проступках и преступлениях, что было важным средством воспитания должностных лиц. Инспекция могла создавать различные учреждения по рационализации государственного аппарата и научной организации труда и управления. Именно в это время создаются Совет по научной организации труда, Государственное бюро организационного строительства (Оргстрой).

Как подчеркивает Т. П. Коржихина, органы контроля проводили планомерную работу по сокращению и удешевлению государственного аппарата, который до 1926 г. неуклонно увеличивался и дорожал. Так, были сокращены штаты Наркомата финансов на 15 %, Наркомата путей сообщения — на 33 %, ВСНХ — на 26 %, Наркомата земледелия — на 60 %, Наркомата просвещения — на 30 %. ЦКК-РКИ осуществляла руководство деятельностью наркоматов РКИ союзных республик, так как и здесь одновременно была предпринята соответствующая реорганизация1.

Следует также отметить характерную для всего советского периода тенденцию к централизации власти, оказавшую влияние и на механизмы осуществления контрольной деятельности, и на уполномоченные

1 Коржихина Т. П. Указ. соч. С. 141.

30