История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

контроля в настоящее время стоит необычайно остро1. Контрольная деятельность в России дезорганизована и малоэффективна. Законодательная база еще не сложилась. Она представляет собой хаотичный и спонтанный конгломерат разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в более или менее организованную систему.

Даже официальная концепция осуществления государственного контроля в России до сих пор не сформулирована. По этому поводу еще в 1998 г. справедливо отмечал Н. Д. Погосян: «Государство не предприняло практически никаких усилий для изменения форм и методов осуществления государственного контроля»2. И эти слова не утратили своего значения и в настоящее время.

Поэтому первоочередной задачей предлагается разработка и принятие в форме Постановления Государственной Думы, Указа Президента РФ или Правительства РФ общефедеральной концепции государственного контроля и на ее основе принятие федерального и регионального законодательства о различных видах и формах контрольной деятельности. Составной частью и продолжением этой концепции должны стать основополагающие концептуальные научные теоретические положения, обосновывающие все элементы контрольной деятельности, ее признаки и принципы, механизмы осуществления.

В частности, совершенно очевидной считается необходимость теоретического обоснования концепции финансового контроля в государстве в целом, а также в его субъектах, которая должна основываться на постулатах контрольной политики России и служить основой для формирования и совершенствования законодательной базы осуществления контрольной деятельности не только в финансовой, но и в бюджетной, налоговой и иных пограничных сферах. Особое звучание эта проблема приобретает в субъектах страны. Ее решение будет обеспечено при условии достойного теоретического обоснования понятийно-ка- тегориального аппарата контрольной деятельности как особой формы осуществления государственной власти в цивилизованном государстве.

Контроль, как важнейшая составляющая государственного управления, подлежит правовому регулированию, что в первую очередь

1 См.: Бурцев В. В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-пра- вовой базы // Российская юстиция. 2005. № 4. С. 40–44; Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального контроля // Государство и право. 2006. № 3. С. 90–93.

2 Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 106.

51

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

выражается в принятии специальных нормативных правовых актов, которые являются основой осуществления государственного контроля.

Конституцией РФ учреждены основы построения современной российской государственности. Вопросы осуществления контрольной деятельности в Основном законе регламентируются не системно. Однако анализ конкретных конституционных норм и норм многочисленных ФКЗ и ФЗ дает основание представить совокупную характеристику юридической природы контроля в современной России.

Так, в конституционных нормах, закрепляющих правовой статус высших органов государственной власти, представлены соответствующие контрольные полномочия. К примеру, контрольные полномочия Президента РФ, выражающиеся в формировании органов власти, отражены в ст. 83–85, 107, 111 Конституции РФ. Полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 101–103, 111 Конституции РФ, причем, согласно ч. 5 ст. 101, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (единственное прямое указание на контроль со стороны органов государства). В ст. 114 Конституции РФ, посвященной полномочиям Правительства РФ, закреплено положение об осуществлении Правительством РФ мер по обеспечению контроля законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Ст. 125 Конституции РФ заложена основа осуществления конституционного контроля посредством разрешения дел о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и др. Согласно ст. 132 Основного закона, органы государственной власти наделены контрольными функциями в отношении органов местного самоуправления при делегировании им государственных полномочий. Таким образом, нормы Конституции РФ являются своего рода каркасом российской правовой базы осуществления государственного контроля.

Конституционные положения о контрольной деятельности высших органов государственной власти получают конкретизацию в нормах федерального и регионального законодательства, которое систематизировано по различным основаниям, прежде всего, по юридической соподчиненности нормативных правовых актов, а также по сферам общественной жизни, подвергаемым контролю.

В литературе принято различать общие и специальные нормативные

правовые акты, регламентирующие вопросы контрольной деятельности.

К первой категории относятся ФКЗ «О Правительстве Российской

52

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

Федерации», ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и другие.

Вторая группа включает, к примеру, ФЗ «О парламентском контроле», ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другие.

Весь массив нормативных актов следует дифференцировать по разным основаниям для удобства их применения и комментирования. Наиболее распространенной является классификация по сферам правового регулирования и применения.

Вопросам контроля в сфере государственного управления посвящены:

ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.

Контроль в экономической сфере учрежден ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль), ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «Об экспортном контроле» и др.

В сфере охраны окружающей среды действуют: ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об экологической экспертизе», ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации», ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации», ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» и др.

Особую группу составляют законодательные акты, регулирующие вопросы общественного контроля. Основным является ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором сформулированы правовые основы организации и реализации общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и местных организаций, других органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами разные публичные полномочия.

Кроме того, правовые нормы об общественном контроле содержатся в Конституции РФ, ФЗ «Об Общественной палате Российской

53

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Федерации», ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и других.

Подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ

ипостановления Правительства РФ. Одни из них устанавливают правовое положение соответствующего федерального органа власти. Например, Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы».

Другие регулируют осуществление государственного контроля в той или иной области. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий», Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре

иконтроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и их учета», Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 1394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства

исохранения водных биологических ресурсов» и др.

Традиционно подзаконные акты утверждают различного рода положения и правила, которые непосредственно регулируют осуществление государственного контроля в той или иной сфере, определяя основания проведения контрольных мероприятий, их форму, методы, периодичность, правовые последствия проведения контроля и т. д.

Таким образом, к настоящему времени в государстве действует система нормативных правовых актов, как законов, так и подзаконных, на федеральном и региональном уровнях, составляющих правовую основу различных видов контрольной деятельности и форм контроля.

54

Глава 2.

Контроль в системе функций российского государства

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

2.1.1. Причины актуализации проблемы контроля

Современный период развития российского государства и общества отличается усилением контрольных механизмов во всех сферах жизни. Идет активный поиск новых форм и направлений осуществления контроля, который становится одним из решающих факторов построения правового государства, углубления демократических преобразований. Распространяется эта тенденция практически на все сферы, требующие контролирования. В каждой из них существуют свои контрольные механизмы и действенные контрольные инструменты, используемые в деятельности не только государственных органов, но и общественных структур, выступающих от имени тех или иных институтов гражданского общества.

Актуальность контроля возрастает на фоне невысокого качества действующего в стране законодательства. Особую заботу составляет состояние регионального законодательства, которое требует внимания не только региональных правотворцев, но и усиление контроля со стороны федеральных государственно-властных структур. Ощущается нехватка дефинитивной проработанности принимаемых законов, вызывает сожаление необеспеченность их смысловой эквивалентности и наличие информационной избыточности.

Решение перечисленных задач способны обеспечивать контрольные механизмы, как традиционные, требующие своего совершенствования, так и вновь формируемые. Вот лишь некоторые примеры.

Явно недостаточно используется универсальный институт экспертизы, который применяется при осуществлении практически любого вида контроля. Имеют место особенности его применения при контролировании

56

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

качества нормативных правовых актов. Экспертиза вполне способна обеспечить должный контроль за состоянием качества не только отдельной нормы или нормативного акта, но и всего действующего права. Именно поэтому она все активнее включается в структуру правотворческого процесса.

Для совершенствования контроля в разных сферах практически не востребованным остается институт всенародного обсуждения и особенно голосования (референдума). Только в последние годы по инициативе Президента он стал активнее включаться в правотворческую деятельность. Однако другие сферы контроля остаются девственными для применения референдума или опроса.

Не имеет до сих пор должной правовой основы институт лоббирования интересов, пострадавших при решении вопроса о восстановлении нарушенных прав, если эти нарушения выявлены в процессе контрольной деятельности. Недостаточно реализуются контрольные полномочия общественных палат, а также других известных институтов гражданского общества.

Политические, социально-экономические и правовые реформы, осуществляемые в России, требуют существенного обновления законодательства, применяемого при осуществлении контрольной деятельности.

Но опыт последних лет показывает, что результатом этого является лишь значительное увеличение количества законов и иных нормативных актов как на федеральном, так и региональном уровнях, да вносимых в них изменений. Качество законов снижается, прежде всего, в результате внутренней несогласованности и противоречивости норм права.

Нарастание темпов наполняемости современного российского законодательства новыми или изменяющимися нормативными актами требует усиление контроля над качеством правовых норм, внедряемых в правоприменительную практику различных видов контроля, форм, способов и технологий его осуществления.

2.1.2. Теоретические основы дефинирования контрольной деятельности

Возможности контроля, его дефинирование определяются на основе общей теории контроля, которая оказывается востребованной не только исторической и общетеоретической наукой, но и различными отраслями юридических знаний — конституционным, административным, финансовым, муниципальным правом. Общая теория контроля приобретает особую тональность и значение в связи с тем, что формируется она на фоне процессов создания нового типа российской государства как демократического, правового.

57

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

Теоретические основы контроля: а) установление сущности контроля как государственно-властной деятельности, как средства обеспечения качества контролируемого явления, сферы жизни, акта, действия

ит. д.; б) комплексное определение контроля в контексте соотношения

сфункциями и компетенцией уполномоченных субъектов, с функциями государства, его органов, а также привлекаемых к контролированию общественных структур; в) характеристика контрольной деятельности как формы реализации властных полномочий (соответствующего уровня власти); г) установление видов контрольной деятельности применительно к той сфере общественных отношений, где она осуществляется; д) оценка состояния правового регулирования контрольной деятельности в рассматриваемой сфере и определение перспектив его дальнейшего совершенствования; е) выявление исторических особенностей осуществления контрольной деятельности с учетом этапов развития государства

иправа, их типов, тенденций и перспектив формирования современных институтов контрольной деятельности и механизмов ее реализации.

Учитывая перечисленные требования, определим понятие «контроль».

Контроль (в общем виде) — самостоятельное направление деятельности государственных органов, общественных структур и других субъектов, участвующих в выполнении контрольных функций и полномочий.

Напомним также, что в ряде случаев негосударственные организации, наряду с государственными, наделяются законом соответствующими контрольными полномочиями, которые осуществляются ими с использованием специфических организационно-правовых форм и методов для достижения целей обеспечения законности в решении вопросов своей компетенции, при принятии корпоративных нормативных актов.

С учетом этого можно более предметно определить понятие «контроль».

Контроль (в любой сфере, подвергаемой контрольным оценкам) — системный процесс, совокупность регулярных и непрерывных действий, осуществляемых специализированными контролирующими структурами (органами и организациями) в интересах государства и общества с целью проверки качества выполнения официальными субъектами их проверяемой деятельности и качества ее результатов.

58

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

Из приведенных определений следует, что, во первых, контроль в любой контролируемой сфере может определяться как разновидность, как аспект, как фрагмент в системе общегосударственного и общественного контроля в целом с присвоением ему всех качественных характеристик деятельностной и процессуальной сути. Во-вторых, имеются все основания констатировать диалектическую взаимосвязь контроля с общей системой функций государства и государственной власти, их видовыми характеристиками, без которых теоретическая модель контроля выглядит не завершенной.

Контроль в целом по своей сути воплощает и демонстрирует признаки и качества государственно установленной функции с присущими ей целями, задачами, формами, способами и методами осуществления, обозначенными в качестве элементов в модели государственной власти. Функциональными качествами обладает контроль и в сфере правотворчества, и в сфере финансов, и в налоговой сфере, в образовательной сфере, в сфере строительства, здравоохранения и т. д. Но в каждой из перечисленных сфер он выступает лишь как часть целого. Кроме того, каждому отдельно взятому виду контроля присущи еще и специфические черты.

К примеру, контроль в сфере правотворчества, как ни в какой другой сфере, сочетает в себе государственные и общественные институты

иформы. В этом убеждает вся история правотворческой деятельности ХХ в. Даже при том особом государственно-правовом режиме, который действовал в советский период, формы общественного контроля в целом имели правовую базу, были всем известны и приносили определенные результаты.

Всвязи с индивидуальными особенностями отдельных видов контроля возникает известная трудность в обосновании контроля как формы осуществления власти: государственной, муниципальной, общественной

ииной. Для этого требуется показать разграничение ветвей государственной власти в контексте ее функционального анализа, а также установить взаимосвязь и соотношение контроля в той или иной сфере с другими теоретическими категориями, такими как «контрольная деятельность», «государственный контроль» и др.

Известно, что современный период в истории России характеризуется углублением специализации государственных функций, совершенствованием видов государственной деятельности и органов, их осуществляющих. Концептуально и организационно такую тенденцию обеспечивают

59

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

различные теории, среди которых особое место занимает теория разделения властей. Конституционно формализованная в нашем государстве модель принципа функционального разделения властей весьма специфична. Она предусматривает функциональное обособление всего лишь трех основных ветвей власти и осуществляемых в соответствии с ними видов государственной деятельности — законодательной, исполнительной и судебной.

Как видим, в этой схеме ни государственный контроль, ни государственный надзор, ни тем более контроль общественный наглядно не просматриваются. Между тем, обязательным условием осуществления государственной власти признается необходимость ее систематического контролирования. В связи с этим В. Е. Чиркин отметил, что «государственный контроль нельзя поручать органам известной триады, ибо контроль осуществляется и за ними»1.

Издесь на помощь приходит категория «контрольная деятельность».

Оконтрольной деятельности как одной из форм юридической деятельности пишет в своих работах В. П. Беляев, убедительно доказывая ее эмпирическую обусловленность и необходимость дальнейшего совершенствования2.

По мнению Е. Ю. Грачевой, «общие и родовые признаки контрольной деятельности свидетельствуют о ее общности с юридическим процессом как комплексной системой. Однако специфические особенности контрольной деятельности могут быть взяты в качестве критериев, доказывающих ее автономность среди иных элементов юридического комплекса: правотворчества и правоприменения»3. Именно эта автономность и не нашла своего отражения в модели разделения властей, примененной в Российской Федерации.

Исходя из особенностей принципа функционального разделения властей, конституционным и текущим законодательством позиционированы такие виды юридической деятельности, как законодательная, исполнительная и судебная. Деятельность контрольная выпадает из этой схемы, что изначально вызывает недоумение.

На этот счет в научной литературе высказано достаточно аргументов о необходимости предания контрольной деятельности статуса официально учрежденной ветви власти с обеспечением ее осуществления

1 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002. С. 249, 250.

2 См.: Беляев В. П. Контроль и надзор в российском государстве. М., 2005; Он же. Контрольная форма юридической деятельности. СПб., 2006.

3 Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 108.

60