История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля

Финансовый контроль, выступая сложным и многоаспектным явлением правового, управленческого и экономического характера, может быть определен следующим образом.

1.Система правовых норм — цельная и обособленная совокупность правовых норм, регулирующих специальные однородные общественные отношения, возникающие в пределах предмета регулирования финансового права.

2.Управленческая функция1, реализуемая уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления, образующими особую систему органов публичного финансового контроля2, а также (в широком аспекте) — и иными органами, обеспечивающими целесообразность и эффективность денежных операций в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов.

Полагаем, что любой контроль (и финансовый — вне зависимости от того, публичный он или нет) имеет смысл тогда, когда по его результатам происходит устранение (корректировка) обнаруженных недостатков, оценивается эффективность деятельности подконтрольных объектов, создаются условия для устойчивого развития государственных и общественных систем и институтов, своевременно и достоверно информируются все заинтересованные участники регулятивных, правоприменительных и правоохранительных отношений, иными словами — достигаются его цели.

3.Экономически-значимая деятельность, представленная комплексом контрольных мероприятий, осуществляемых субъектами контроля в отношении объекта контроля по поводу предмета контроля3 посредством установленных законодателем методов и в определенных им формах.

1 Финансовое право России: Учебник / Ю. А. Крохина. М, 2011. С. 129. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Карасевой. М., 2016.

2 Савченко Л. А. Теоретико-правовые проблемы публичного финансового контроля (на примере России и Украины) // Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса: Сб. науч. ст. / Отв. ред. Е. В. Покачалова. Саратов, 2009. С. 20; Рыбакова С. В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23–29.

3 Субъектами контроля являются лица, заинтересованные в результатах управленческой деятельности, ее эффективности. Субъектом контроля (кто проверяет) может быть непосредственно субъект управления (орган, осуществляющий процесс управления) или специализированный орган контроля, осуществляющий контроль в интересах субъекта управления; объект контроля (кого проверяют) — тот, в отношении кого проводится контроль. Предмет контроля (что проверяют) — документы, денежные средства, материальные ценности, а также деятельность, применительно к которой осуществляется контроль.

101

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Финансово-контрольные отношения — отношения, возникающие между проверяющим и проверяемым в ходе проведения ревизии, проверки, инвентаризации, осмотра.

Определим их как собственно контрольные отношения, именно они

внаибольшей степени обеспечены нормативным материалом и процессуализированы. Во всех основных источниках финансового права — Бюджетном кодексе, Налоговом кодексе, ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и т. д. — мы найдем соответствующие главы и статьи, посвященные финансовому контролю или же отсылающие к подзаконным нормативным правовым актам, в которых должны устанавливаться правила и стандарты контрольной деятельности.

Однако спектр отношений по поводу финансового контроля существенно шире и включает предварительный анализ и оценку предполагаемой к осуществлению финансовой операции, а если брать еще шире, то и формулировку целей финансовой деятельности субъекта соответствующего уровня (государства, его субъектов, муниципальных образований, коллективных и индивидуальных участников общественных отношений и др.). Совершенно прав А. Д. Селюков, когда говорит о необходимости распространения финансового контроля на уровень разработки целеполагания государственного управления1.

Примером правового расширения субъектного состава финансовоконтрольных отношений являются положения ст. 38 ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», закрепляющей за лизингодателем право на финансовый контроль деятельности лизингополучателя в той ее части, которая относится к предмету лизинга, а также формирования финансовых результатов деятельности лизингополучателя и выполнения лизингополучателем обязательств по договору лизинга. Анализ положений этой статьи позволяет сделать вывод о недостаточности правового регулирования данной сферы финансово-контрольных отношений: отсутствуют какие либо требования

вотношении сроков и периодичности проведения финансового контроля, нет и самого определения финансового контроля.

Оттолкнемся от представленной выше триады определений финансового контроля — правового института, функции управления и вида

1 Селюков А. Д. Факторы, обусловливающие принцип эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 41.

102

3.2. Финансовый контроль в системе финансового права

деятельности как некоторого промежуточного результата рассуждений и увидим, что каждый является исходной точкой для анализа теоретических и практических проблем финансового контроля.

3.2. Финансовый контроль в системе финансового права

Проблематика определения места финансового контроля в системе финансового права теснейшим образом связана с более широкой теоретической проблемой систематизации всего финансового права как отрасли права, анализ научных подходов к рассмотрению которой представлен в работах И. А. Цинделиани1.

Дискуссия о месте финансового контроля в системе финансового права 

имеет свою историю. Первоначально и длительный период времени финансовый контроль рассматривался как институт Общей части финансового права, а начало этому было положено Р. О. Халфиной в 1952 г. в работе «К вопросу о предмете и системе советского финансового права»2. Позже в учебнике «Финансовое право» под редакцией В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкина3 финансовый контроль было предложено рассматривать как институт Особенной части.

Однако с течением времени «…вследствие изменения предмета (финансового права. — Авт.) претерпела изменение сама материя финан- сово-правового регулирования, что повлекло перераспределение функций между отдельными финансовыми инструментами, появление новых институтов, смещение юридических акцентов, что в конечном счете кардинально повлияло на систему финансового права»4. Относительно финансового контроля это выразилось в предложении о наделении его характеристикой комплексного внутриотраслевого института, включающего как нормы Общей (это, прежде всего, нормы-принципы), так

1 См.: Цинделиани И. А. Предмет и система финансового права как отрасли права в советской финансово-правовой литературе // Финансовое право. 2011. № 12. С. 16–22;   Он же. Предмет и система финансового права в современной финансово-правовой литературе // Современная теория финансового права: сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: РАП, 2011. С. 233–248, и др.

2 Халфина Р. О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182–213.

3 Финансовое право: Учебник / Под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М., 1967. 4 Запольский С. В. О модернизации системы финансового права // Современная теория финансового права: Сборник материалов Международной научно-практиче-

ской конференции. М.: РАП, 2011. С. 11.

103

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

инормы Особенной части финансового права, представленные в большинстве ее элементов1.

Наряду с этим в науке все более распространенным (и надлежащим образом обоснованным) становится вывод о финансовом контроле как подотрасли финансового права2. Более того, К. С. Бельский характеризует финансово-контрольное право как одну из крупных подотраслей — экономически и политически важных структурных подразделений в составе финансового права3.

Определение финансового контроля как комплексной подотрасли представляется нам в большей степени отражающим природу самого контроля, его функциональную характеристику и прикладное значение.

Вкачестве аргументов укажем на следующее: 1) существенный удельный вес финансово-контрольных отношений, связанный с характеристикой финансового контроля как этапа управления; 2) большой объем норматив- но-правового материала (это и нормы актов высшей юридической силы,

иположения подзаконных документов, принимаемые на всех уровнях публичной власти); 3) взаимные связи с Общей частью и большинством (если не со всеми) подтораслями и институтами Особенной части финансового права; 4) высокая социально-экономическая и политическая значимость предмета правового регулирования с тенденцией к ее повышению.

Так как финансовой контроль — это, прежде всего, деятельность, то предмет правового регулирования рассматриваемой подотрасли финансового права -финансово-контрольная деятельность коллективных и индивидуальных субъектов финансового права4, характеризующаяся разнообразием видов, форм и методов, но основанная на единых принципах и осуществляемая с целью обеспечить экономическую эффективность и функциональную достаточность финансовой системы и ее отдельных институтов.

1 См. Ашмарина Е. М. Новый взгляд на современную систему финансового права как отрасли российского права // Экономико-правовые проблемы в современной России: Сб. научных статей. М., 2009. С. 4–12.

2 Эту точку зрения последовательно аргументирует Е. Ю. Грачева. См.: Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 235, 236.

3 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011. С. 49.

4 Индивидуальные субъекты финансового права — это физические лица, индивидуальные предприниматели, должностные лица уполномоченных государственных

ииных органов; коллективные субъекты финансового права — это государственные

иобщественные организации — государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица разных форм собственности и организационно-пра- вовых форм, политические партии и иные общественные объединения.

104

3.2. Финансовый контроль в системе финансового права

На источниковую базу финансового контроля1 непосредственно влияют: 1) форма государственного устройства — федерализм (нормы, регулирующие отношения в сфере финансового контроля, принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях); 2) конституционные принципы организации власти в Российской Федерации, такие, как принцип разделения властей, принцип автономии органов местного самоуправления, принцип гласности; конституционные положения о статусе Президента, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Счетной палаты, Центрального банка России, судебных органов; 3) конституционно закрепленный комплекс экономических, социальных и политических прав человека и гражданина;3) наличие воспринятых Российской Федерацией требований и положений международных правовых актов2; 4) содержательные характеристики подотраслей и институтов Особенной части финансового права; 5) организационные взаимосвязи объектов и субъектов финансового контроля (вертикальные — для государственного и муниципального финансового контроля, горизонтальные — для внутрихозяйственного и аудиторского контроля).

В результате источники подотрасли представлены актами различной юридической силы, уровня издания и территории применения, весьма многообразны по содержанию и характеру правовых предписаний. Особенно велик объем подзаконных актов, регулирующих финансовый контроль, осуществляемый министерствами и федеральными службами. Несмотря на это, признать правовое регулирование финансовоконтрольных отношений на уровне федеральных отраслевых органов исполнительной власти достаточным и соответствующим принципу эффективности мы не можем.

Например: федеральные министерства не утверждают акты, определяющие объекты их контроля, не соблюдают требования профильного органа — Министерства финансов России — об определении форм, методов, периодичности и сроков контроля качества своей контрольной деятельности3.

1 См. подробнее: Козырин А. Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. № 1. С. 66–76.

2 Один из наиболее значимых международных источников, регулирующих государственный финансовый контроль, — Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI), г. Лима, октябрь 1977 года.

3 Сайт Счетной палаты РФ. Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/control/ 29192/.

105

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Неграмотное отражение сведений о казенном имуществе, управление и распоряжение которым осуществляется несколькими органами власти, приводит к дублированию информации и искажению сводной отчетности органов власти — собственников имущества и учредителей доверительного управления, нарушению требований бюджетного законодательства1.

Одна из актуальных проблем — низкая эффективность, а порой и пол-

ное отсутствие контроля процесса реализации федеральных целевых программ, что в совокупности с неконкретностью целей их реализации, хаотичным и неравномерным исполнением не позволяет достигать результативного использования бюджетных ресурсов, нивелирует все предпринимаемые усилия по апробации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Например, Минстрой России, являясь госзаказчиком по федеральной целевой программе «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009–2018 годы», не обеспечил контроль своевременности и полноты исполнения субъектами федерации принятых обязательств по финансированию мероприятий программы. Вне интереса министерства осталась документация, предоставляемая регионами в подтверждение исполнения условий заключенных соглашений2, что, безусловно, способствует возникновению рисков недостижения основных целей ее реализации.

В настоящее время нерешенными остаются вопросы в области организационного, финансового, информационного, кадрового обеспечения деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований3.

Устранение этих и обозначенных выше проблем возможно не только путем совершенствования положений бюджетного законодательства, но и путем принятия специального закона, необходимость разработки которого с достаточной полнотой обоснована как с научной

1 Сайт Счетной палаты РФ. Режим доступа: http://audit.gov.ru/press_center/ news/29 450.

2 Отметим факт, вызывающий недоумение: в ФЦП по сейсмоуселению не участвуют регионы с наивысшим (!) индексом сейсмической опасности — это Краснодарский край и Республика Дагестан. Сайт Счетной палаты РФ. Режим доступа: http:// audit.gov.ru/activities/control/29 244/.

3 См.: Ялбулганов А. А., Лагутин И. Б. Модернизация органов регионального финансового контроля (финансово-правовой аспект) // Государство и право. 2010. № 12. С. 42–50; Холопов В. А. Актуальные вопросы развития системы муниципального финансового контроля в России // Налоги. 2012. № 42. С. 18–20.

106

3.2. Финансовый контроль в системе финансового права

(О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Т. В. Конюхова), так и с практической точки зрения (Л. Н. Овсянников).

В юридической и экономической научной литературе вопрос о необходимости разработки и принятия закона о финансовом контроле поднимался неоднократно1. На государственном уровне делались попытки разработать концепцию такого закона2, а в 2005 г. был разработан проект Модельного закона о государственном финансовом контроле3, который установил единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государствучастников СНГ, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

Не снят этот вопрос с повестки дня и в настоящее время: практически все авторы, исследующие проблемы правового регулирования отношений в сфере финансового контроля, солидарны в том, что данный закон необходим4. Однако законодатель до сих пор такой закон не принят, поэтому, оценивая качество правового регулирования финансового контроля, признать его достаточным сложно.

Учитывая наличие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях функционирующих органов финансового контроля5, сложившихся особенностей правового регулирования их деятельности и форм практического взаимодействия, предлагаемый акт можно было бы назвать Федеральным законом «Об основах финансового контроля в Российской Федерации».

1 См.: Кармоков Х. М. Письмо Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Н. Селезневу // Государство и право. 1998. № 6. С. 31; Горбунова О. Н. Финансовое право и мониторинг в современной России. М., 2003; Бочкарева Е. А. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного законодательства в Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 2 (8). Часть I.

2 См.: Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Документ утратил силу с 25 октября 2018 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 25.10.2018 № 610.

3 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участ- ников СНГ. 2005. № 35. С. 183–195.

4 См.: Миронова С. М. Правовые основы финансового контроля: проблемы и перспективы развития // Финансовое право. 2009. № 4; Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012, и др.

5 См.: Лагутин И. Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9; Он же. Проблемы создания, организации и деятельности местных финан- сово-контрольных органов в России // Право и экономика. 2011. № 4.

107

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

3.3. Формы, виды, методы финансового контроля

Еще одной теоретической проблемой является определение видов, форм и методов финансового контроля, т. е. его системы. И если относительно методов (их дефинирования, как минимум) особых научных споров не ведется, то разграничение и определение набора форм и видов финансового контроля — вопрос, которым ученые интересуются довольно активно.

Обобщенно представим некоторые существующие подходы к определению форм контроля: 1) форма контроля отражает методологию осуществления контрольной деятельности, различное соотношение контрольно-надзорных приемов, средств и способов в деятельности контролирующих государственных органов; 2) форма контроля выражает видовую характеристику контрольной деятельности (внутренний

ивнешний контроль — формы контроля); 3) форма контроля — внешне выраженное действие субъекта контроля, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия; 4) форма контроля — способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение его функций (ревизия, инвентаризация, экспертиза — формы контроля)1.

На наш взгляд, разграничение может быть произведено с опорой на предлагаемые в формальной логике критерии и понятия. Так, если форма — это: 1) внешнее очертание, наружный вид, контуры предмета; 2) внешнее выражение какого либо содержания, которое находится в единстве с ним, т. е. с тем, что является основой предмета и явления, то вид (в логике) — это каждый класс предметов, входящий в объем более широкого класса предметов, называемого родом. Если мы определили «нечто» в качестве вида, то это говорит о том, что данное «нечто» является классом, менее широким по объему, чем класс, более широкий по объему.

Следовательно, понятие «вид» характеризует соотношение объемов, подчинение меньшего по объему класса предметов (вида) большему по объему классу (роду). Исходя из этих рассуждений, формы финансового контроля можно определить как характеристику внешнего выражения

иорганизации финансово-контрольной деятельности2.

1 Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Отв. ред. Е. Ю. Грачева. С. 146.

2 Кондаков Н. И. Логический словарь — справочник. М., 1975. С. 88, 646.

108

3.3. Формы, виды, методы финансового контроля

В зависимости от соотношения этапов финансовой деятельности и времени осуществления финансово-контрольной деятельности (времени проведения контрольных мероприятий) формами контроля будут:

Практически любой вид финансового контроля может осуществляться во всех трех формах, но с учетом специфики подконтрольной сферы общественных отношений.

В зависимости от характеристики предмета контроля (какие предметы материального мира — документы, материальные ценности, технические средства — носители информации об объекте контроля — подвергаются проверке) можно выделить документальный и фактический финансовый контроль. Выбор конкретной формы проведения контроля, так же, как и принятие решения об их сочетании, во многом обусловлено видом финансового контроля и конкретными задачами контролирующих органов.

Вопрос классификации финансового контроля является широко обсуждаемым в науке. Данная проблема актуальна в связи с тем, что отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов, методик контрольных мероприятий соответствующих органов, провоцирует возникновение ряда спорных ситуаций1.

Наиболее распространенным основанием систематизации финансового контроля является субъектный критерий.

Для лучшего уяснения и усвоения видов финансового контроля, выделяемых по указанному основанию2:

1 См.: Селюков М. В., Могилевская В. А., Могилевский А. С. Система государственного и муниципального финансового контроля как фактор укрепления национальной безопасности РФ // Фундаментальные научные исследования. 2015. № 7. С. 210.

2 Анализ предлагаемой автором классификации видов финансового контроля может стать предметом самостоятельной работы магистрантов в форме подготовки рефератов, сообщений, участия в дискуссии.

109

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Финансовый контроль

В зависимости от субъектов контроля и особенностей их правового статуса

Отметим, что в подготовленном Минэкономразвития РФ проекте Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» также было предложено подразделять контроль в зависимости от уровня органов, его осуществляющих. Все виды контроля по проекту объединялись в три большие группы: федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор), местный контроль, а в соответствующих приложениях содержался исчерпывающий перечень видов контроля каждой из групп.

Еще одним основанием для классификации видов финансового контроля является сфера его осуществления, что позволяет выделить бюджетный, налоговый, валютный, банковский, в сфере расчетов и денежного обращения и т. д. В этом случае можно говорить о корреспондировании данной классификации и системы Особенной части национального финансового права.

110