История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

3.3. Формы, виды, методы финансового контроля

По степени обязательности финансовый контроль можно подразделить на:

→  львиная доля всего финансового →  проведение которого зависит контроля, который проводится в слуот усмотрения объекта контроля. чаях, прямо предусмотренных законом

Отнесение финансового контроля к тому или иному виду по данному основанию имеет существенное значение для объектов контроля: если контроль обязателен, а проверяемые (например, получатель бюджетных средств, налогоплательщик, банковская организация) уклоняются от его проведения или препятствуют обоснованным требованиям субъектов контроля, то это является основанием для привлечения нарушителей к юридической ответственности. Однако нередко именно вопросы привлечения к ответственности остаются слабо урегулированными, а результаты применения действующих норм оставляют желать лучшего1.

3.3.1. Новые виды финансового контроля

Развитие законодательства, расширение сферы финансово-правово- го регулирования, новые объективные вызовы и потребности государственной и общественной жизни обусловили появление новых юридических конструкций и правовых механизмов, изменение качественных характеристик и содержательного наполнения «традиционных» видов финансового контроля, а также появление новых направлений финан- сово-контрольной деятельности.

Так, в научный оборот введено понятие «публичный финансовый контроль»; развитие институтов гражданского общества реанимировало институт общественного финансового контроля; нормативное закрепление получили финансовый мониторинг, контроль государственных и муниципальных закупок; самостоятельным направлением контрольной деятельности с собственными задачами и функциями стал государственный внешний аудит и аудит эффективности.

1 См. подробнее: Селюков А. Д. Факторы, обусловливающие принцип эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1; Юголайнина Е. О. Дискуссионные вопросы привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения банковского законодательства // Молодой ученый. 2017. № 7. С. 379–382.

111

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Нормативно и организационно оформились новые направления государственной финансово-контрольной деятельности, среди которых: контроль за уплатой страховых взносов; контроль за применением контрольнокассовой техники, контроль за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей; контроль и надзор в сфере финансовых рынков; надзор в национальной платежной системе1.

3.3.2. Финансовый мониторинг

Отношения в сфере финансового мониторинга характеризуются пуб- лично-значимым характером, являются публично-властными, «вертикальными» правоотношениями, опосредованно затрагивающими финансовую деятельность государства и его территорий.

Обстоятельно и подробно новеллизация финансового мониторинга как вида финансового контроля представлена в работах М. М. Прошунина, по мнению которого финансовый мониторинг — это система мер, осуществляемых органами государственной власти и уполномоченными организациями с целью недопущения преступных доходов в национальную экономику и предотвращения использования субъектов финансового мониторинга для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма2.

Указанный автор рассматривает финансовый мониторинг как государственный финансовый контроль, который осуществляется в первую очередь ЦБ РФ и Росфинмониторингом, и как негосударственный внутрихозяйственный контроль, осуществляемый, например, организациями, проводящими операции с денежными средствами. При этом такие организации (прежде всего — кредитные организации) одновременно реализуют возложенные на них законом публичные агентские функции по обеспечению финансового мониторинга как государственного финансового контроля.

Специалисты обоснованно отмечают постепенную концентрацию усилий и полномочий органов финансового мониторинга при расширении объема охватываемых операций и повышения прозрачности финансовой сферы. Внимание органа или агента может привлечь участие в банковских

1 Анализ представленных направлений финансово-контрольной деятельности может стать предметом самостоятельной работы магистрантов в форме подготовки рефератов, сообщений, участия в дискуссии.

2 Прошунин М. М. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма): Учебное пособие / Под ред. С. В. Запольского. М.: РАП; Статут, 2009. С. 30–32.

112

3.3. Формы, виды, методы финансового контроля

сделках компаний с признаками фиктивной деятельности, наличие в расчетах сложных многоступенчатых цепочек платежей — транзитных операций, переводы в оффшоры, проведение сомнительных операций через крупные кредитные организации с широкой филиальной сетью1. Отслеживаются открытые призывы к сбору средств в социальных сетях, схемы краудфандинга (народно-общественного финансирования) с использованием электронных кошельков, применение виртуальной валюты и др.2

3.3.3. Налоговый мониторинг

Новым элементом организационно-правового механизма государственного администрирования в области налогов, сборов и взносов является налоговый (горизонтальный) мониторинг, который представляет собой форму электронного информационного взаимодействия налогового органа и налогоплательщика с целью минимизации налоговых рисков. В результате, после заключения соответствующего соглашения, ФНС России на постоянной основе получает доступ к данным бухгалтерского и налогового учета организации3.

Налоговый мониторинг, являясь, по сути, предварительным налоговым контролем, выполняет важную превентивную функцию и направлен на соблюдение баланса интересов всех участников соответствующих контрольных отношений.

Для налогоплательщика это выражается в прекращении выездных налоговых проверок, снижении рисков наступления юридической ответственности и судебных разбирательств, повышении стабильности и определенности налоговой нагрузки.

Со стороны налоговых органов следует отметить формирование пруденциальной функции4, «…возможность оперативнее, предусмотрительнее

1 Овчинникова О. П., Аничкин И. М. Эволюция национальной системы финансового мониторинга // Вестник ВГУ. Серия: Экономика и управление. 2016. № 3. С. 123.

2 См.: Новые риски финансирования терроризма. Париж, 2015.

3 Следует отметить, что в соответствии со ст. 105.26 НК РФ право на мониторинг имеют компании, сумма уплаченных налогов которых составляет не менее 300 млн рублей, а суммарный объем годового дохода и совокупная стоимость активов исчисляется тремя миллиардами рублей и выше.

4 Первичное значение prudential связано с латинским словом providentia — предвидение, предусмотрение, предусмотрительность, предосторожность: providere «смотреть вперед, готовиться» — от pro- «впереди» + videre «видеть». URL: // http://dictionaryeconomics.ru/word/%D0 %9F%D1 %80 %D1%83 %D0 %B4 %D0 %B5 %D0 %BD%D1 %86 %D0 %B8 %D0 %B0 %D0 %BB%D1 %8C%D0 %BD%D1 %8B%D0 %B9.

113

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

и соответственно лучше контролировать соблюдение налогового законодательства, правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и сборов»1, что в целом улучшит фискальное администрирование.

При этом использование возможностей налогового мониторинга возможно только в том случае, если применяемая организацией система внутреннего контроля (которая включает все виды финансово-хозяйственного учета и контроля деятельности субъекта) будет соответствовать требованиям, предъявляемым к ней налоговыми органами (п. 7 ст. 105.26 НК РФ).

Однако при расширенном информационном контакте с налоговыми органами проблемным является определение степени раскрытия данных, неурегулирован вопрос о внесудебном разрешении возникших в процессе информационного обмена противоречий между налоговым органом и налогоплательщиком, высок риск трансформации мероприятий налогового мониторинга в перманентную «удаленную» проверку. Имеет значение и устоявшиеся императивно-властные, фискально-ориентированные традиции взаимодействия проверяющих и проверяемых: российские налогоплательщики не привыкли сотрудничать по вопросам минимизации налоговых рисков с налоговыми органами, последние же в большей степени ориентированы на исполнение бюджета по доходам. Отсюда — имманентный конфликт интересов сторон, сглаживание которого возможно не столько путем совершенствования законодательства, сколько в процессе изменения психологии взаимоотношений по линии «налоговый орган — налогоплательщик».

3.3.4. Методы финансового контроля

Методы финансового контроля — система приемов и способов, с помощью которых достигаются цели финансового контроля2.

Наиболее универсальными и практически апробированными являются ревизия, проверка, анализ, обследование, опрос, истребование информации и документов, наблюдение, осмотр территории и помещений, экспертиза, получение письменных объяснений, исследование документов, направление запросов. Перечисленные методы отличаются друг от друга функциональным предназначением, характером взаимоотношений

1 Воронов А. А. Мониторинг как перспективная форма налогового контроля // Вестник Финансового университета. 2016. № 2. С. 147.

2 Вострикова Л. Г. Финансовое право: Учебник. М., 2007. С. 47.

114

3.3. Формы, виды, методы финансового контроля

проверяющих и проверяемых, реакцией на выявленные недостатки, юридической силой принимаемых итоговых документов, процедурными и процессуальными характеристиками и могут быть соотнесены как методы документального и методы фактического контроля.

Нормативно система методов финансового контроля (ввиду отсутствия, в первую очередь, единого законодательного акта о финансовом контроле) может быть соотнесена с конкретными отраслевыми видами финансового контроля, например: налоговый контроль — методы налогового контроля — Налоговый кодекс РФ; бюджетный контроль — методы бюджетного контроля — Бюджетный кодекс РФ; валютный контроль — методы валютного контроля — ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», и т. д.

Несмотря на ранее сделанный вывод о несовпадении финансового контроля и государственного (муниципального) финансового контроля (первое понятие шире второго), важным следует признать правовую конкретизацию методов финансового контроля (по сути — бюджетного контроля) в ст. 2661 БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет в качестве методов государственного (муниципального) финансового контроля проверку, ревизию, обследование, санкционирование операций, а также дает их определения. Устанавливаются виды проверок — выездные, камеральные, встречные1.

О необходимости законодательного определения ревизии как метода финансового контроля говорилось давно и неоднократно2. Поэтому включение этого понятия в БК РФ следует признать большим шагом вперед.

Ревизия — комплексная проверка деятельности объекта контроля, «…которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности» (п. 2 ст. 267.1 БК РФ).

1 В науке финансового права озвучена точка зрения о том, что ревизии, проверки, обследования и др. — это формы, а не методы финансового контроля. См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С. В. Запольский. М., 2011.

2 См.: Овсянников Л. Н. Время узаконить ревизию // Финансы. 1997. № 11. С. 49–52. Васильев А. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации // Адвокат. 2003. № 4; Ваградян А. Г. Бюджетный контроль в условиях финансового кризиса // Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса. Саратов, 2009.

115

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Однако содержание «контрольных действий», порядок их проведения и оформления результатов, а также функции, обязанности,­ права, способы деятельности ревизора­ (инспектора, проверяющего), возмож­ ности и правовое положение ревизуемой организации, требования к составлению документов ревизии не оговариваются. Все сказанное отно­ сится и к проверке.

Отсутствие единых методик и стандартов­ контрольной деятельности влечет разобщенность, разнотолкование, разнодействие контрольных органов на всех уровнях. Представляется, что каждый­ из органов государственного финансового­ контроля может иметь свои специфические цели и задачи, тогда как проверки и ревизии целесообразно проводить,­ руководствуясь едиными методиками­ и программами.

Изменившиеся и продолжающие динамично меняться условия хозяйствования, политическая и социаль­но-экономическая обстановка актуализируют вопрос о формировании единой правовой­ базы, законодательно определяющей не только понятие ревизии и проверки, но и другие их существенные характеристики, что еще раз подтверждает необходимость принятия единого акта о финансовом контроле.

Нормы БК РФ никак не касаются вопросов внутреннего контроля и аудита в государственных (муниципальных) органах, бюджетных

иавтономных учреждениях, которые также являются получателями бюджетных средств. Отсутствие надлежащим образом оформленной

иэффективно функционирующей системы контроля может привести, как справедливо отмечает О. Н. Горбунова, к размыванию этих средств, их хищению, делает невозможным определение точного эффекта от использования1.

Выводы

Финансовый контроль — подотрасль финансового права, комплексность которой заключается в системном объединении норм Общей и Особенной частей финансового права.

Предмет правового регулирования рассматриваемой подотрасли финансового права — финансово-контрольная деятельность коллективных

ииндивидуальных субъектов финансового права, характеризующаяся

1 См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 47.

116

Заключение

Контроль как форма юридической деятельности в Российской Федерации следует понимать как сложную, высокоорганизованную и динамично развивающуюся систему. Эта деятельность опосредована правом, направлена на удовлетворение потребностей общественного развития, социально востребована, осуществляется на профессиональной основе, требующей специальной подготовки.

Материалы практики различных субъектов контрольной деятельности — федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных органов, общественных структур — убеждают в том, что контроль является органической составной частью управленческой государственной деятельности, диалектически взаимосвязан с общей политикой государства.

Соотношения, сходства и различия таких категорий, как контрольная деятельность, финансовая деятельность, финансовый контроль, финансовая политика, свидетельствуют о том, что контроль как форма юридической деятельности обладает необходимой самостоятельностью, функционально проистекает из содержания государственной власти, является составной частью общего государственного контроля и общественного контроля.

Дефинитивно контроль может быть представлен как совокупность социально признаваемых, юридически установленных государством действий, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные субъекты.

Главным в теоретической характеристике контрольной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что она выступает: необходимым элементом содержания и условием действенности контрольной политики государства; самостоятельным направлением

118

Заключение

в функциональной характеристике государственной власти; признанным видом юридической деятельности; фактором устойчивого государственного и общественного развития.

Многоаспектность контрольной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации и ее субъектах в наиболее последовательном и завершенном варианте, проявляется в ее признаках, функциях и принципах, что позволяет признать ее особой формой реализации публичной государственной и муниципальной власти.

Сущностные и управленческие признаки можно считать сформировавшимися и присущими контрольной деятельности в Российской Федерации, они позволяют определить ее юридическую природу и содержание и потому должны быть признаны в ее теоретической концепции. Они также позволяют определить контрольную деятельность как особую форму осуществления федеральной и региональной государственной и муниципальной власти.

Особого внимания заслуживают такие признаки контрольной деятельности, как оптимальность и непрерывность. Тесно взаимосвязанные, они касаются одного объекта — информации, ее объема, качества, количества, способов ее получения, хранения, использования, передачи, представления для всеобщего сведения. В процессе осуществления контрольной деятельности эти признаки обеспечивают применение современных информационных технологий, которые составляют неотъемлемую часть

еесодержания. По указанным причинам они не могут оставаться без внимания в ходе научного исследования рассматриваемой деятельности.

Значение признаков контрольной деятельности состоит в том, что, раскрывая ее сущность, они: а) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений, состоянием действующего федерального и регионального законодательства, регламентирующего работу субъектов контроля; б) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, благодаря которым достигаются цели и решаются задачи различных видов контроля с участием различных заинтересованных субъектов (законодательных, исполнительных, судебных органов государственной власти, муниципальных органов и др.); в) позволяют констатировать обеспечение законности,

еесостояние в контролируемой сфере на любом уровне власти, демонстрируя тем самым ее единство; г) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольной деятельности в Российской

119