История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

на то органы. Так, в 1930 г. при СНК СССР создается Комиссия исполнения1 — союзно-республиканский орган с одновременным созданием при правительствах союзных и автономных республик одноименных комиссий. В 1934 г. эти комиссии преобразуются в Комиссии советского контроля и одновременно упраздняется вся система органов партийногосударственного контроля во главе с ЦКК-РКИ2. При ЦК коммунистической партии в это время создается Комиссия партийного контроля.

Другой тенденцией в этих процессах стало сокращение участия масс в контрольной работе, к этому времени они были почти полностью отстранены от нее, хотя в положении о Комиссии и был записан пункт о привлечении широкого актива к ее работе. Таким образом, шел постепенный процесс бюрократизации органов контроля.

Комиссия советского контроля при СНК СССР сохраняла свои полномочия и после принятия Конституции СССР 1936 г., но действовала она уже с более урезанными функциями, чем ее предшественник — НК РКИ. Функции ее оказались ограниченными лишь проверкой исполнения решений Правительства СССР. В феврале 1938 г. функции Комиссии вновь были несколько расширены, на нее дополнительно было возложено изучение организации и построения центральных и местных советских и хозяйственных органов.

6 сентября 1940 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР

Комиссия была упразднена и вместо нее был создан Наркомат государственного контроля СССР как союзно-республиканский Наркомат с одновременным образованием НКГК в союзных республиках3. По сравнению с комиссией, функции Наркомата значительно расширились: на него был возложен не только контроль за исполнением решений правительства, но и контроль за учетом и расходованием государственных средств. Ранее эта функция выполнялась Наркоматом финансов.

Можно предположить, что данный Указ дает основание для вывода о том, что в стране был сделан шаг к созданию независимого контроля. Однако на самом деле это выглядело совсем иначе, во первых, партийные структуры не упускали своих рычагов воздействия на государственные контрольные органы, во вторых, процесс бюрократизации продолжал нарастать.

1 СЗ СССР. 1931. № 2. Ст. 18.

2 КПСС в резолюциях и решениях съездов… Т. 5. С. 159. 3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 31.

31

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Об этом свидетельствуют следующие факты. Аппарат Наркомата был построен по производственно-отраслевому принципу, но в отличие от других наркоматов он не был разделен на главные управления, их роль выполняли главные контролеры. С аналогичными задачами и подобным же построением действовали и НКГК союзных республик. Таким образом, был создан громоздкий контрольный аппарат с огромным штатом контролеров. Но Положением о Наркомате не предусматривалось вовлечение масс в работу органов контроля, т. е. важный принцип организации социалистического государственного аппарата был забыт.

О сущностных качественных изменениях в осуществлении контрольной деятельности Советского государства этого периода наиболее красноречиво свидетельствует анализ полномочий Наркомата госконтроля.

Во-первых, его деятельность распространялась не только на государственные, прежде всего, военные учреждения (как у комиссии), но и на общественные учреждения.

Во-вторых, и это главное, — в его руках были сосредоточены не только чисто контрольные, но и юрисдикционные фискальные полномочия.

Так, Наркомату госконтроля были предоставлены: право требовать от всех учреждений отчетов, объяснений, сведений; право сообщать руководителям ревизуемых учреждений об обнаруженных недостатках; право налагать дисциплинарные взыскания (выговор, отстранение от должности) и производить денежные начеты; право привлекать к судебной ответственности1.

Такое сосредоточение полномочий в компетенции одного органа весьма характерно для тоталитарного политического режима, поскольку оно обеспечивает возможность проводить политику теневой власти, руководя и наказывая. В результате «Наркомат государственного контроля превратился в бюрократический контрольный аппарат, который все свое внимание направлял на выявление злоупотреблений в учреждениях и наказание виновных, а не на принятие мер по предупреждению этих явлений»2.

1 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г. «О создании Народного комиссариата государственного контроля СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. № 31.

2 Коржихина Т. П. История государственных учреждений в СССР. М., 1986. С. 252.

32

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

В 1946 г. Наркомат госконтроля, как и другие наркоматы, стал Министерством государственного контроля1.

Одной из сфер, требующей контрольного внимания со стороны государства и общества исторически признается сфера потребления, имеющая сложную структуру отношений, способов и форм. Контрольные механизмы, действующие при осуществлении прав потребителей и обеспечивающие их защиту, заслуживают отдельного описания.

История становления норм российского законодательства об ответственности за нарушение прав потребителей уходит своими корнями в древнерусские источники, где имелись положения, предписывающие отдельные виды наказаний за нарушение правил торговли (обмер, обвес, обман), за предоставление недостоверной информации о товарах, о качестве товара, о необходимости регулярной проверки мер и весов и др. Однако эти нормы носили разрозненный, не систематизированный характер, содержались в различных отраслевых   источниках.

Наиболее последовательное формирование норм законодательства об ответственности за нарушение прав потребителей приходится на советский период. Это объясняется тем, что в условиях тотальной государственной собственности собственник-государство проявляло особую заботу о чистоте механизмов реализации своей продукции и о недопустимости получения незаконной наживы за счет ее реализации.

В 1931 г. С. Орджоникидзе был поднят вопрос о средствах обеспечения качества продукции, среди которых он особо подчеркнул гра- жданско-правовые средства. С этого времени утверждается ряд инструкций, устанавливающих гражданско-правовую ответственность за поставку продукции ненадлежащего качества. В этих инструкциях под ненадлежащим качеством понималась «продукция, технологически не соответствующая требованиям стандарта или технических условий, продукция, поставляемая с нарушением обусловленного ассортимента, некомплектная, немаркированная или ненадлежаще маркированная продукция»2.

Нужно заметить, что к этому же времени относится начало рассмотрения Государственным Арбитражем споров о качестве продукции (ст. 2 Положения о Государственном арбитраже, утвержденном ЦИК

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 13.

2 Граве К. Л. О некоторых правовых формах борьбы за качество продукции.  М., 1955. С. 43.

33

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

иСНК СССР 3 мая 1930 г.)1. Данному органу предоставлялось право в случае поставки продукции ненадлежащего качества взыскивать с поставщика установленные законом и договором санкции, увеличивать их размер при систематической поставке недоброкачественной продукции, а в случае документально установленного факта нарушения договорной дисциплины возбуждать дело по собственной инициативе. В связи с этим роль гражданско-правовых средств обеспечения качества продукции значительно повысилась.

За выпуск недоброкачественной продукции была установлена уголовная ответственность. Так, в соответствии с Постановлением ЦИК

иСНК СССР от 23 ноября 1929 г. «Об уголовной ответственности за выпуск недоброкачественной продукции и за несоблюдение стандартов» за массовый и систематический выпуск недоброкачественной продукции было введено наказание в виде лишения свободы до 5 лет или принудительные работы до 1 года; за несоблюдение стандартов — лишение свободы до 2 х лет или принудительные работы до 1 года.

10 июля 1940 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета

СССР «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями», где законодатель пошел по пути усиления ответственности, признав такие действия равносильными вредительству, и установил тюремное заключение на срок от 5 до 8 лет.

Вгоды Великой Отечественной войны применялись упрощенные, но вместе с тем эффективные средства и методы контроля за качеством продукции. В этот период особенно важно было обеспечить взаимозаменяемость материалов, узлов, деталей для военной техники. В этот период, по утверждению К. Л. Граве, было утверждено свыше 2000 стандартов, а более чем в 1000 стандартов были внесены изменения, обусловленные требованиями военного времени2.

Некоторые стандарты военного времени продолжали действовать

ив первые послевоенные годы. Интересы потребителей требовали усиления ответственности торговых работников за качество, добротность продаваемых товаров. В связи с этим в Уголовный кодекс РСФСР (1922) в главу VI «Имущественные преступления» были включены нормы, предусматривающие ответственность за те специфические виды

1 СЗ СССР. 1931. № 26. Ст. 203.

2 Граве К. Л. О некоторых правовых формах борьбы за качество продукции. М., 1955. С. 46.

34

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

преступлений, относительная распространенность которых именно в начальный период существования советского государства была вызвана многоукладностью экономики и, в частности, наличием определенной прослойки населения, использующей для получения доходов частнособственнические формы хозяйствования.

Прежде всего против таких лиц была направлена норма ст. 191, предусматривающая наказание в виде «лишения свободы на срок не ниже одного года с конфискацией части имущества и запрещением права торговли за фальсификацию предметов потребления, которая имела или могла иметь последствием причинение вреда здоровью, а также за сбыт таких предметов».

Постановление ВЦКК и СНК РСФСР от 10 февраля 1934 г. выделило в отдельный состав преступления массовый или систематический выпуск из торговых предприятий недоброкачественной продукции1, который предусматривался ч. 2 ст. 128 — а УК РСФСР.

Уголовная ответственность за обман покупателей впервые была установлена в нашей стране постановлением ЦИК СССР от 25 июля 1934 г. Хотя отдельные виды обворовывания покупателей признавались уголовным правом преступными и наказуемыми и до этого времени. Так, декретом СНК РСФСР от 15 июля 1921 г. «Об ответственности за нарушение декретов о натуральных налогах и об обмене» преступлением признавался сбыт фальсифицированных продуктов через торговые предприятия. Впоследствии данное нарушение легло в основу ст. 128 в УК РСФСР.

Ввиду отсутствия в законодательстве обобщенной нормы, судебная практика, признававшая высокую общественную опасность обворовывания потребителя, наказывала за это деяние по принципу аналогии. Так, за пользование неправильными измерительными приборами при розничной торговле Верховный Суд РСФСР в разъяснении от 23 июня 1925 г. дал судам указание о том, что «дела о нарушении правил о мерах и весах должны приниматься к своему рассмотрению ввиду того, что эти нарушения призваны социально-опасными». При этом «ввиду отсутствия в УК специальной статьи с указанием на этот вид преступления надлежит на основания ст. 10 УК квалифицировать: выпуск без проверки или сбыт мер и весов без надлежащего клейма по ст. 139 УК (по аналогии), употребление таковых в торговле, по ст. 141 УК (по аналогии)»2.

1 СУ. 1934. № 9. Ст. 51.

2 Еженедельник советской юстиции. 1925. № 27. С. 952.

35

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

20 декабря 1921 г. был издан циркуляр НКЮ и НКТ «О мерах борьбы с злоупотреблениями и недостачами в торговле». Согласно ему, такие общественно опасные действия со стороны торговых работников, как невывешивание на видном и доступном месте прейскурантов с ценами на товары, пользование неправильными весами и гирями надлежало квалифицировать по аналогии со ст. 141 УК1.

Постановление СНК РСФСР от 15 мая 1926 г. обязывало привлекать работников торговли к уголовной ответственности по признакам ст. 141 УК за отсутствие цен на этикетках товаров, за повторное превышение цен, зафиксированное актом представителей торговой инспекции или органов милиции. Впоследствии эти действия стали квалифицироваться по аналогии, по ч. 1 ст. 105 УК РСФСР 1926 года. Санкция ч. 1 ст. 105 УК предусматривала ответственность либо в виде исправительно-трудовых работ на срок до 1 года, либо в виде штрафа до 2 тыс. рублей. Ввиду незначительности ответственности она не могла обеспечить эффективной борьбы за обворовывание потребителей. К тому же ст. 105 по аналогии применялась далеко не во всех случаях уличения работников торговли в обворовывании потребителей, так как отсутствие в законодательстве специальной статьи, предусматривающей ответственность за это преступление, не способствовало приложению усилий судебно-следственных органов на борьбу с посягательством на интересы потребителей.

В директиве объединенного Пленума ЦК и ЦНК ВКП (б) была закреплена обязанность вести жесточайшую борьбу с хищением и растратами, а также с обвешиванием и обмериванием потребителей. Позднее необходимость такой борьбы была легализована Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 июля 1934 г. «О дополнении уголовных кодексов союзных республик статьей об ответственности за обворовывание потребителя и обман советского государства».

Постановление гласило: «В целях искоренения из практики советской торговли случаев обвешивания и обмеривания покупателей, пользования в торговле неправильными весами, гирями, метрами и другими измерительными приборами, продажи товаров низшего сорта по цене высшего, а также нарушения установленных розничных цен Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров СССР

постановляют: (1) Обвешивание, обмеривание покупателей, пользование при продаже неверными весами, гирями и прочими неисправными

1 Еженедельник советской юстиции. 1926. № 52. С. 146.

36

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

измерительными приборами; (2) Нарушение установленных розничных цен на товары широкого потребления в магазинах, лавках, ларьках, столовых, буфетах и т. п., продажа товаров низшего сорта по цене высшего, сокрытие от покупателей прейскурантных цен товаров, карается как обворовывания потребителя и обман советского государства»1.

Данное постановление с незначительными редакционными изменениями было включено в УК РСФСР в виде ст. 128 в и введено в действие с 6 августа 1934 г., т. е. со дня опубликования названного акта.

Новая редакция общесоюзного уголовного закона, изданная 25 июля 1934 г., стала первым шагом в установлении уголовной ответственности за обворовывание потребителей. Была обеспечена возможность применения во всей стране единообразной карательной политики в отношении указанных общественно-опасных деяний и оказано содействие укреплению значимости интересов потребителей в советском государстве.

Дальнейшую правовую регламентацию вопросы ответственности за обман покупателей получили в 1959–1961 гг., когда проводилась следующая кодификация уголовного законодательства.

Забегая вперед, отметим, что в законодательстве современного Российского государства за нарушение прав потребителей установлена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственности.

Административная ответственность налагается на основании статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Глава 14 КоАП РФ объединяет основные составы административных правонарушений в области торговли и финансов. Наиболее значимыми для защиты прав и интересов потребителей являются ст. 14.4, 14.5, 14.7, 14.8, 14.16, 14.34.

Статья 14.4. КоАП РФ «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил». Потребитель имеет право на получение товаров, услуг или работ надлежащего качества без нарушения санитарных правил. Понятие надлежащего качества раскрывается в специальных нормах, установленных в соответствующих нормативно-правовых актах, — ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ «О качестве и безопасности пищевых

1 Постановлением ЦИК и СНК СССР от 25 июля 1934 г. «О дополнении уголовных кодексов союзных республик статьей об ответственности за обворовывание потребителя и обман советского государства» // СУ. 1934. № 9. Ст. 51.

37

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

продуктов», Правилах продажи отдельных видов товаров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 55 и др.

Статья 14.5. КоАП РФ «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации, либо без применения контрольно-кассовых машин». Потребитель имеет право на получение достоверной информации о продавце, изготовителе, режиме его работы и реализуемых им товарах. Указанная информация в наглядной и доступной форме доводится до сведения потребителя при заключении договора купли-продажи и договоров о выполнении работ или услуг. В соответствии с Положением по применению кон- трольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением денежные расчеты при осуществлении торговых операций или оказании услуг на территории РФ производятся всеми организациями и предприятиями независимо от форм собственности с обязательным применением контрольно-кассовых машин, зарегистрированных в налоговых органах.

Отношения в сфере потребления регулируются также ст. 236, 237, 238 УК РФ.

Статья 238 УК РФ — выпуск или продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности, имеет своей целью охрану здоровья населения в случаях, когда граждане выступают в качестве потребителей. Под сферу действия статьи попадает обслуживание населения, в частности продажа товаров потребителям, а также различные виды деятельности по оказанию услуг и выполнению работ. Статья по сравнению со сходной ст. 1.57 УК РСФСР (1960) содержит ряд изменений: декриминализировано создание угрозы причинения вреда, и во всех случаях для наступления уголовной ответственности необходимо причинение вреда по неосторожности; уголовная ответственность распространена на неправомерные выдачу или использование официального документа, удостоверяющего безопасность товаров, работ или услуг, а также на выполнение работ, не отвечающих требованиям безопасности. Понятие безопасности товара (работы, услуги) трактуется в соответствии со ст. 7 Закона «О защите прав потребителей». В статье увеличено количество квалифицирующих признаков, вследствие чего усилено наказание по сравнению с аналогичной  статьей в УК (1960).

Предлагаемый анализ отечественного законодательства, регламентирующего контроль в сфере потребления, свидетельствует о качественном

38

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

различии механизмов контроля в указанной сфере, применяемых в советский и в современный период, при смене идеологической парадигмы и сохранении отдельных принципов преемственности.

Возвращаясь к описанию контроля в советскую эпоху, отметим, что очередная коренная реконструкция контрольных органов проводится уже после ХХ съезда партии, который, по определению современников, положил начало восстановлению ленинских принципов партийно-государственного контроля1.

В августе 1957 г. Министерство государственного контроля было упразднено и образована Комиссия советского контроля при Совете Министров СССР2. Такая же реорганизация была проведена и в союзных республиках. 13 июля 1961 г. Комиссия была преобразована в Со- юзно-республиканский орган — Комиссию государственного контроля СМ СССР3.

Комиссия создавалась с более широкими задачами и полномочиями, чем министерство, но приоритеты в них были расставлены по прежнему: проверка фактического исполнения решений правительства по важнейшим вопросам народного хозяйства; изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата; контроль за целесообразностью расходования денежных средств и материальных ценностей, борьба с ведомственными и местническими тенденциями; искоренение бюрократизма и волокиты из государственного аппарата; широкое привлечение общественности к своей работе4.

Решением ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС КГК была преобразована в Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР5. Означало ли это восстановление ленинских принципов организации контроля, т. е. соединение контроля партийного и государственного, создание системы единого, постоянно действующего механизма контроля с широким участием в нем народных масс, можно только предполагать. Кульминационным моментом в этой эпопее считается преобразование Комитета партийно-государ- ственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР в Комитет

1 КПСС в резолюциях и решениях съездов… Т. 7. С. 109, 110. 2 СП СССР. 1957. № 10. Ст. 104; № 16. Ст. 163.

3 СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94; № 16. Ст. 128. 4 СП СССР. 1961. № 12. Ст. 94; № 16. Ст. 128.

5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. № 48. Ст. 500, 503; СП СССР. 1962. № 20. Ст. 159.

39

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

народного контроля при Совете Министров СССР. Это произошло 9 декабря 1965 г.1

Одновременно были преобразованы и Комитеты в союзных республиках, за исключением РСФСР, где функции народного контроля были возложены на Комитет народного контроля СССР2. Такое решение, на наш взгляд, следует расценивать как ущемление принципа равноправия субъектов СССР, проявившееся по отношению лишь к одному из них — к РСФСР.

Кроме того, оно может свидетельствовать об известной фиктивности функционирования контрольных органов в советской государственной машине. На практике более эффективными для партийного руководства страны оставались рычаги контрольного воздействия через органы прокуратуры.

И тем не менее 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР «О народном контроле в СССР»3. Этим законом Комитет народного контроля

СССР был учрежден как союзно-республиканский орган, возглавляющий всю систему органов народного контроля и обеспечивающий правильное применение действующего законодательства всеми органами народного контроля.

Его образование отнесено к компетенции Верховного Совета СССР,

срок полномочий — 5 лет. Комитет народного контроля СССР не включен в перечень подведомственных Совету Министров СССР комитетов, хотя его председатель входил в состав правительства СССР.

Таким образом, изначально Комитет народного контроля СССР задумывался как орган, предназначенный возглавить самостоятельную систему (вид) органов в Советском государстве, сориентированную на осуществление контрольной деятельности во всех ее проявлениях. Именно в таком качестве он и был оценен впоследствии наукой и практикой.

Главной особенностью этой системы явился принцип организации ее работы и осуществления контрольных полномочий на общественных началах. Именно на общественной основе создаются и работают многие нештатные отделы, различные комиссии, бюро жалоб и т. д. с незначительным штатным аппаратом комитетов.

В стране были созданы и действовали 650 тыс. групп и примерно столько же постов народного контроля, объединивших 9,5 миллиона

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718.

2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 16. Ст. 338.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 840.

40