История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

Глава 3.

Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля

Финансовый контроль является неотъемлемым спутником финансовой деятельности во всех ее многообразных проявлениях. Невозможно себе представить аккумуляцию, распределение и тем более — использование публичных (равным образом и частных) фондов денежных средств вне связи с обеспечением в этом процессе контроля соблюдения всеми субъектами требований законности, эффективности, достоверности, экономической обоснованности и тому подобного при принятии финансовых решений, проведении финансовых операций, составлении планов и отчетов.

Замедление темпов экономического развития страны, снижение устойчивости бюджетной системы государства, высокий уровень коррупции, ослабляющие национальную, в том числе экономическую, безопасность, в текущий период обусловливают необходимость определения границ государственного финансового контроля, места в нем муниципального финансового контроля, дополнения контрольных мероприятий системой финансового мониторинга1, а также реализацию планов противодействия коррупционным явлениям.

Расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию доходной части своих бюджетов и обеспечению их сбалансированности, в том числе принимаемые государством меры по повышению эффективности бюджетных расходов, требуют создания единой системы финансового контроля, совершенствования взаимодействия системы органов финансового контроля как между собой, так и подконтрольными субъектами

1 Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России: Научно-популярная монография. М.: «Элит», 2012. С. 29.

91

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

по горизонтали и по вертикали. При этом усложнение задач финансового контроля и увеличение требований к его эффективности обостряют проблему качества подготовки соответствующих кадров и повышения их квалификации на систематической основе.

Контрольные мероприятия в финансовой сфере осуществляются выборочно, фрагментарно, не на основе экономически мотивированных правил. Ревизии и проверки не имеют установленной степени полноты охвата расходуемых средств, временной последовательности и периодичности. Их результаты слабо корреспондируются между собой. Каждый существующий контрольный орган работает фактически в одиночку.

Отсутствует сводная официальная статистическая отчетность об итогах ревизий, проверок и экспертиз, проведенных всеми органами публичного финансового контроля за тот или иной период времени. В связи с этим трудно установить общую сумму нецелевого расходования бюджетных средств в целом в Российской Федерации, количество установленных судами фактов хищений, какие суммы уже возвращены в бюджет или будут зачислены в установленный срок1. Требуют научной проработки критерии оценки эффективности финансового контроля.

Все это свидетельствует о том, что состояние и организация финансового контроля не в полной мере соответствуют современным российским экономическим и политическим запросам. В свою очередь, контрольная деятельность мало влияет на уровень финансовых нарушений, обеспечение целевого использования средств, тем более повышение эффективности их расходования.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. Президент РФ В. В. Путин обозначил основные направления проведения дальнейшего совершенствования организации и деятельности контрольно-надзорных органов и системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Он акцентировал внимание на необходимости повышения прозрачности их деятельности, ускорении внедрения подхода, основанного на оценке рисков, который позволит существенно снизить число проверок, но повысит их результативность; смещении акцентов с карательной на профилактическую направленность работы и оказание консультативной помощи хозяйствующим субъектам2.

1 Овсянников Л. Н. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле // Финансы. 2007. № 6. С. 49.

2 Вороненко Е. В. Об организационных мерах по совершенствованию финансового контроля // Право и практика. 2017. № 1. С. 133.

92

3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля

ВПослании от 1 марта 2018 г. Президент также прямо указал на необходимость уменьшения (вплоть до полного исключения) выездных контрольных мероприятий за счет развития дистанционных форм контроля

ивнедрения риск-ориентированного подхода1.

ВПослании от 20 февраля 2019 г. Президентом была озвучена новая концепция реформы контроля в Российской Федерации: «Правительство предлагает серьёзно пересмотреть правовую базу контрольно-надзорной деятельности. Это, безусловно, правильно, это нужно всячески поддержать. Но считаю, что этого даже мало. Надо пойти на более радикальные шаги. Давайте действительно подведём черту и с 1 января 2021 года прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственные региональные приказы, письма и инструкции. За оставшиеся два года (два года есть впереди) при участии делового сообщества нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям, остальные — сдать в архив»2.

Как видим, в ближайшее время будет проведена масштабная ревизия действующих норм и регламентов, обновлены правовые и организационные основы контрольной деятельности всех уровней и видов, в том числе — финансово-контрольной деятельности.

Проблемы финансового контроля современного периода развития нашего общества, права и государства можно сгруппировать в несколько больших блоков. В качестве таковых считаем возможным выделить

теоретические, правовые, организационные и прикладные (отраслевые) проблемы финансового контроля. В свою очередь, каждый из перечисленных блоков внутри может иметь подразделения, представленные сходными по своему содержанию общностями, демонстрирующими в своей совокупности системный характер современных проблем финансового контроля. Системность проявляется в том, что обозначенные выше блоки проблем тесно взаимосвязаны: теоретические — с правовыми, правовые — с организационными, прикладные — с теоретическими и т. д., что лишний раз свидетельствует о невозможности совершенствования части системы без развития всей системы целиком.

Некоторые вопросы имеют длительную историю обсуждения, стали своего рода «традиционным», но не потеряли своей значимости. Это, прежде всего, дефинирование и соотношение основных категорий

1 Официальный сайт Президента РФ: http://kremlin.ru/events/president/news/56 957.

2 Официальный сайт Президента РФ: http://kremlin.ru/events/president/news/59 863.

93

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

и понятий, институализация и систематизация финансового контроля, определение направлений совершенствования его правовых и организационных основ, разработка критериев эффективности.

На «ассортимент» проблем финансового контроля также влияет потребность создания дееспособного механизма стимулирования инновационных процессов, способного обеспечить финансовыми ресурсами запросы по формированию инновационной модели национальной экономики и модернизации общественных институтов.

Не претендуя на исчерпывающую характеристику всех существующих в настоящее время проблем в сфере финансового контроля, остановимся на тех из них, которые, на наш взгляд, характеризуют современный период развития финансового права как отрасли, науки и учебной дисциплины.

Финансовый контроль занимает свое самостоятельное место в системе осуществления государственного руководства обществом, и в этом плане его рассматривают как специфическую правовую форму, имеющую свое социальное назначение и соответствующие функции1.

Вместе с тем он выступает как неотъемлемый элемент финансового механизма всего национального рыночного хозяйства. При его отсутствии или ненадлежащем качестве высока вероятность того, что субъекты финансовой деятельности будут осуществлять свои функции неэффективно, что, в конечном итоге, может поставить под угрозу экономическую безопасность государства2. Действенный же финансовый контроль способствует успешной реализации финансовой политики, обеспечению законности, охране собственности и эффективному правильному и экономному использованию финансовых ресурсов государства.

Формулированию понятия и определению сущности финансового контроля уделялось и уделяется большое внимание как в экономической, так и в юридической науках. Можно выделить следующие подходы к определению финансового контроля:

институциональный →  финансовый контроль — это система институтов, инструментов и методов

процессуальный →  финансовый контроль — это совокупность регулярных и непрерывных процессов

1 Грачева Е. Ю., Хорина Л. Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М., 2005. С. 27.

2 См.: Петренко И. Н. Экономическая безопасность России: денежный фактор. М., 2003.

94

Последний подход является наиболее распространенным. Большая часть авторов, как показывает анализ научных источников, определяют финансовый контроль как деятельность, однако дальше начинаются различия: одни ученые придерживаются узкой, а другие — широкой интерпретации субъектной и содержательной характеристики рассматриваемого явления. В первом случае в качестве субъектов контроля определяются органы государственной власти и местного самоуправления как общей, так и специальной компетенции, а объектом выступают денежные средства, поступающие в бюджеты различный уровней бюджетной системы, и оборот этих средств. Иными словами, дается определение государственного и муниципального финансового контроля.

Широкий подход к пониманию финансового контроля демонстрирует А. Н. Козырин, по мнению которого финансовый контроль представляет собой осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев — и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления

1  Клещенко Ю. Г., Савченко М. М. Место и роль института государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Финансовое право. 2003. № 4. С. 6, 7.

2  Бочкарева Е. А., Селюков А. Д. Правовые проблемы обеспечения принципа эффективности финансового контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 18.

95

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности1.

С. О. Шохин рассматривает финансовый контроль как одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств предприятий, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины2.

Приведенные мнения позволяют говорить о проявлении финансового контроля как в сфере публичных, так и в сфере частных финансов. При этом следует обратить внимание на формирование в науке финансового права категории «публичный финансовый контроль», объединяющей как государственный финансовый контроль, так и контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, а также другими субъектами относительно публичных финансов3.

Приведенные точки зрения ученых подтверждают мнение современных авторов о том, что понятие «финансовый контроль» эволюционирует «...по направлению расширения круга субъектов, реализующих контрольные функции в финансовой сфере», при этом определяющим является широкая трактовка такой деятельности, с включением в нее не только проверки законности и целесообразности действий, но и анализа и оценки ситуации, целеполагания, планирования, анализа результатов действий4.

Традиционным вопросом общей теории контроля является вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор». Одни ученые отождествляют эти понятия5, другие полагают, что это недопустимо6. Третьи

1 Козырин А. Н. Новое законодательство о государственном финансовом контроле // Президентский контроль. 1996. № 5. С. 62–66.

2 Шохин С. О. Правовые, профессионально-этические и методические аспекты бюджетно-финансового контроля в России. М., 1996. С. 7.

3 Рыбакова С. В. Публичный финансовый контроль и надзор // Финансовое право. 2014. № 12. С. 23–29.

4 Карпухин Д. В., Лаприн А. В. Специфические признаки финансового контроля и формы его осуществления // Вестник Финансового университета. 2016. № 4. С. 139, 140.

5 См.: Контрольные органы и организации России / Под ред. А. П. Гуляева. М., 2000. С. 7; Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 55.

6 См., например: Беляев В. П. Прокурорский надзор в правовом регулировании общественных отношений // Конституционные основы организации и функционирования института публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 2001. С. 243; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 180.

96

3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля

исследователи разграничивают контроль и надзор как самодостаточные виды деятельности1.

Чаще всего указанные категории соотносят как целое и часть2. Однако и здесь дискуссионной является соподчиненность контроля и надзора: одни ученые полагают, что надзор является частью контроля3, другие считают, что надзор — более широкое понятие, охватывающее контроль4.

Висточниках права так же, как и в доктрине, нет единообразия в понимании рассматриваемых терминов. В одних правовых актах употребляется только термин «надзор»5, в других — одновременно употребляются оба термина. Пример — ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также проект ФЗ «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», подготовленный в 2015 г. Министерством экономического развития РФ.

Вперспективе данный закон (в случае его принятия) сможет обеспечить создание особого цикличного механизма, позволяющего прогнозировать, планировать и анализировать результаты проведенных контроль- но-надзорных мероприятий путем оценки потенциальной опасности экономической деятельности подконтрольных субъектов, а также оценки вероятности осуществления данных угроз6.

Стеоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами:

1 Басков В. И., Коробейников Б. В. Курс прокурорского надзора. М., 2001. С. 6.

2 Бахрах Д. Н. Административное право России. М., С. 166; Салищева Н. Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 170; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1981. С. 97–104.

3 Голиченков А. К. Организационно-правовые формы санитарно-экологического контроля в СССР. М., 1984. С. 16; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974. С. 18.

4 Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2008. С. 317.

5 Постановление Правительства РФ № 54 от 01.02.2006 г. «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».

6 См.: Репин А. Проект закона о контроле // Ревизии и проверки финансово-хозяй- ственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений. 2015. № 11; Вороненко Е. В. Об организационных мерах по совершенствованию финансового контроля // Право и практика. 2017. № 1. С. 137.

97

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

Общее свойство контроля и надзора — властный характер деятельности за соблюдением подконтрольными объектами законодательства и установленных на его основе требований, а также возможность применения в пределах установленной компетенции мер, обеспечиваемых государственным принуждением2.

На основании изложенного представляется, что контроль (в том числе — финансовый) — понятие более широкое, чем надзор, хотя, безусловно, они обладают внутренним сущностным единством и могут рассматриваться в качестве единой функции того или иного уполномоченного органа. При этом важно то, что, осуществляя контроль, субъект может вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольного, а при надзоре — нет. Вполне логичным в этой связи выглядит мнение Д. Б. Алексеева о том, что правовые акты, регламентирующие применение контрольных мероприятий с целью обеспечения качества государственного управления, должны оперировать понятием «контроль». Если же документ принимается в целях обеспечения законности и безопасности хозяйственной деятельности частных субъектов, то следует использовать категорию «надзор»3.

Основное содержание финансового контроля (в первую очередь — государственного и муниципального) в отношениях, регулируемых

1  См.: Баранов М. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. № 159 (9).

2 Там же.

3 Алексеев Д. Б. Система государственной контрольной деятельности // Административное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1136.

98

3.1. Проблемы дефинирования финансового контроля

финансовым правом, заключается в реализации определенных задач, которые, с учетом имеющихся в юридической науке точек зрения, можно определить, как: а) обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов; б) проверку выполнения Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов; в) проверку выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых отношений; г) проверку правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями

иорганизациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных­ и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств); д) проверку правильности осуществления субъектами финансового права различных финансовых операций, расчетов, хранения денежных средств; е) улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов; ж) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; з) предупреждение и предотвращение возможных нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины1.

Решение указанных задач служит достижению более общих целей — обеспечивает необходимый обществу и государству баланс публичных

ичастных интересов, поддерживает законность и правопорядок в сфере финансов.

Как отмечает А. Д. Селюков, «…контроль по своей роли есть «лакмусовая бумажка», один из индикаторов качества управленческой деятельности, показывает степень соответствия поставленных управленческих целей степени состояния объекта управленческой деятельности и его потенциальных возможностей для внутренней трансформации в том направлении, которое было определено управленческими целями»2. В этой связи важно отметить информационное значение финансового контроля, выводящее его за рамки только лишь финансовой деятельности. В результате финансово-контрольных мероприятий вскрываются

1 Бочкарева Е. А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 242, 243.

2 Селюков А. Д. Факторы, обусловливающие принцип эффективности финансового контроля // Образование и право. 2017. № 1. С. 39.

99

Глава 3. Проблемы теории и практики правового регулирования финансового контроля

проблемы более широкого порядка. Например, проведенная Счетной палатой России проверка ликвидационных мероприятий по упразднению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора1, которая была ликвидирована в соответствии с Указом Президента РФ от 02.02.2016 г. «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финан- сово-бюджетной сфере», показала, что у нас отсутствуют нормативные правовые акты, регулирующие особенности упразднения федеральных органов исполнительной власти. Также не легитимирован порядок финансового обеспечения ликвидационных мероприятий, не установлен правовой статус ликвидационных комиссий и их членов, не определен порядок формирования и использования фонда оплаты труда и фонда материального стимулирования членов ликвидационных комиссий2.

Правовая неопределенность дефинирования финансового контроля может быть проиллюстрирована на примере определения «государственный (финансовый) контроль», нормативно зафиксированного в п. 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому «государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения». Соответствующая шестая глава Бюджетного кодекса весьма лаконична и включает 7 статей. Отметим, что хотя она и называется «Основы государственного (муниципального) финансового контроля», однако положений, которые можно было бы характеризовать как основные и базовые (т. е. принципов), не содержит, что также является недостатком существующих правовых основ данной сферы общественных отношений.

Таким образом, действующее законодательство ответа на вопрос «что такое финансовый контроль?» не дает, при этом нормативно отождествляются понятия «государственный (финансовый) контроль» и «бюджетный контроль».Такое «слияние» общего и специального обедняет механизм правового регулирования финансовых отношений — в целом,

ифинансово-контрольных — в частности.

1 Согласно распоряжению Правительства ликвидационные мероприятия подлежали завершению до 1 сентября 2016 г., Минфин России был определен как орган, ответственный за проведение ликвидационных процедур. По итогам упразднения Росфиннадзора его функции были переданы Федеральному казначейству, ФНС России и ФТС России.

2 Счетная палата выявила многочисленные нарушения при ликвидации Росфин-

надзора. Официальный сайт Счетной палаты РФ. Режим доступа: http://www.ach.gov. ru/press_center/news/29 611.

100