История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

1.2. Особенности системы контроля в Советском государстве

человек. В 35 тыс. нештатных отделов работали 380 тыс. чел.1 Однако все меньше места в деятельности органов, призванных по заявленному статусу обеспечивать и финансовый контроль, занимает контроль именно такого рода.

По этой причине современники к числу особенностей комитетов народного контроля относят то, что «они вправе контролировать почти все государственные органы (за исключением правительств СССР

и союзных республик, исполкомов местных Советов, подотчетных по Конституции непосредственно образующим их органам власти). Деятельность органов народного контроля не распространяется на работу судов и органов прокуратуры, органов внутренних дел, юстиции, государственного арбитража, связанную с отправлением правосудия, прокурорского надзора, производством дознания и следствия и рассмотрением хозяйственных споров».

В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народного контроля. Они контролируют выполнение государственных планов, ведут работу с нарушителями дисциплины, способствуют совершенствованию работы государственного аппарата, выявляют резервы народного хозяйства и добиваются их использования. Деятельность органов народного контроля основывается на соблюдении социалистической законности в соответствии с принципами демократического централизма, на основе коллективности, гласности2.

Фактически авторитет этих органов был различным: в начале их создания, как все новое, они вызывали надежду, к концу существования советской власти все уверовали в фиктивность всей их деятельности. И хотя народным контролерам юридически предоставлялось право знакомиться с любой документацией, запрашивать любые документы, давать обязательные для исполнения поручения, а при установлении нарушений — право приостанавливать явно незаконные распоряжения и действия должностных лиц, налагать взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемых должностей, передавать материалы в органы прокуратуры для расследования, на практике эти полномочия оказывались мало востребованными.

Доказательством этому может служить тот факт, что в период перестройки первой и, пожалуй, единственной из органов советского

1 Коржихина Т. П. Указ. соч. С. 355.

2 Там же. С. 355, 356.

41

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

аппарата в России была ликвидирована в 1990 г. именно система органов народного контроля.

В связи с этим в 80 е годы прошлого столетия в литературе появляются работы, в которых все больше речь идет о социальном контроле, который в совокупности объединил контроль, осуществляемый государственными органами, общественный контроль и контрольную деятельность Коммунистической партии. Такой была реакция научной общественности на неэффективность системы органов народного контроля в Советском государстве.

Каждый из названных видов социального контроля делился на подвиды. К примеру, первый из них включал: контроль представительных органов государственной власти — всех элементов системы Советов; народный контроль; контроль в государственном управлении; судебный контроль и прокурорский надзор1.

Таким образом, был сделан шаг к признанию объективности и целесообразности внедрения цивилизованных систем организации и осуществления государственного контроля.

Однако процесс создания таковых до сих пор считается не завершенным, прежде всего, по причине постепенной бюрократизации советского государственного аппарата, отставания в создании в стране более прогрессивных органов контрольной деятельности.

По справедливому замечанию С. В. Степашина, «в ходе демократических преобразований 90 х годов тоже не удалось избежать больших «перегибов». В частности, органы контроля были фактически упразднены, изменения в законодательстве не поспевали за жизненными процессами, а в итоге расходование государственных средств, равно как и перераспределение собственности в стране, происходило зачастую стихийно, без гласного общественного надзора и, как выяснилось позднее, с многочисленными нарушениями»2.

Практически к окончанию советского периода система государственного и общественного контроля в стране была разрушена. И лишь в 1995 г., в соответствии с Конституцией, была создана Счетная палата Российской Федерации. С этого времени в стране началось создание

1 См. подробно: Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981; Краснов А. В. Социальный контроль и его место в общественном развитии. Иркутск, 1967; Голобородько А. Н. Общественный контроль над производством и распределением при социализме. Киев, 1973; Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970.

2 Режим доступа: http://www.mediatext.ru/docs/7188.

42

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

органов финансового контроля нового типа, соответствующего обновленному историческому типу и сущности Российского государства.

В завершении исторического обзора возникновения и развития механизмов контрольной деятельности и системы контрольных органов

вРоссийском государстве предлагаются следующие выводы.

1.В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития рассматриваемого явления. Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства. Таковыми, в первую очередь, должны признаваться: дооктябрьский (1917 г.) период; советский период; период современной Российской Федерации.

2.В рамках названных этапов возможна более дробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-эконо- мических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т. п. Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире.

3.Собственный исторический опыт свидетельствует также о том, что нельзя не учитывать субъективный фактор и идеологическую направленность процессов развития государства, способных оказывать решающее воздействие на состояние и осуществление контрольной деятельности и ее правового регулирования.

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

С учреждением, избранием и началом работы новой системы высших органов государственной власти России в 1990 г. начинается новый — современный — период создания и установления системы контроля, сориентированной на обновление всех сфер общественного развития и в первую очередь сферы экономики. Действующие современные механизмы контроля в нашей стране сформированы недавно, им нет и трех десятилетий, несмотря на разносторонний отечественный опыт предшествующих эпох. При этом контрольная деятельность в РФ отличается организационным и функциональным несовершенством,

43

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

противоречивостью и непостоянством правового регулирования, концептуальной недоработанностью. Учитывая такие критические оценки, важно подчеркнуть, что устранение недостатков может оказаться весьма продуктивным лишь при условии концептуальной проработанности теории контроля как формы юридической деятельности.

Следует иметь в виду, что эволюционирование контрольной деятельности в разных сферах проходило по разному. В сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других, в меньшей степени охватываемых приватизационными процессами, создание контрольных механизмов осуществлялось весьма консервативно и медленными темпами. В финансовой сфере, в налогообложении, потреблении наблюдались более быстрые темпы, как того требовало развитие рыночной экономики.

Существенное отставание наблюдалось в обеспечении контроля законодательной (представительной) власти над деятельностью правительства и структурных подразделений исполнительной власти, парламентского контроля в целом, общественного контроля. Причиной тому явилось отсутствие конституционной нормы о контрольной функции и контрольных полномочиях Государственной Думы на федеральном уровне и законодательных органов в субъектах РФ. Заложенный в конституционных нормах президентский контроль также оказывался недостаточно эффективным в силу отсутствия должного опыта и по другим причинам.

В силу такой разбалансированности в вопросах организации власти на первое место выдвинулось создание институтов контроля в сфере потребления и финансового контроля. На примере этих двух направлений контрольной деятельности проиллюстрируем особенности становления контроля в Российской Федерации. Собственно, началом становления контрольной деятельности в современной России представляется необходимым признать учреждение и создания в стране Счетной палаты Российской Федерации, а затем и формирование контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Счетная палата РФ была создана в 1995 г. в соответствии с Конституцией РФ (1993) и ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»1. Этим законом был определен статус Счетной палаты, а также ее задачи,

1 В настоящее время действует Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 № 41 ФЗ.

44

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

состав, полномочия и порядок деятельности по организации и осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета.

В рамках установленных законом задач Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность на принципах законности, объективности, независимости, гласности, профессионализма. Счетная палата РФ обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета, которая осуществляется в формах предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля. Принципиальное отличие Счетной палаты РФ от всех иных действующих в стране контрольных органов состоит в том, что она является органном внешнего контроля, т. е. контролирует исполнительную власть от имени федеральной законодательной власти и в интересах общества. Этим определяются и порядок ее формирования, и организация работы, и основные принципы, на которых строится ее деятельность.

Счетная палата РФ формируется Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Председатель Счетной палаты и половина состава аудиторов назначаются на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Соответственно заместитель Председателя Счетной палаты и еще половина аудиторов назначаются Советом Федерации также на 6 лет (ст. 102, 103 Конституции РФ).

Структура Счетной палаты РФ включает такие элементы, как: коллегия, аудиторы, аппарат (ст. 6 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).

Коллегию образуют должностные лица, назначаемые федеральным органом законодательной власти: Председатель Счетной палаты РФ, заместитель Председателя и двенадцать аудиторов Счетной палаты.

К полномочиям Коллегии отнесено рассмотрение вопросов планирования и организации работы Счетной палаты РФ, определение методологии контрольно-ревизи- онной деятельности, порядка и процедуры составления отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Коллегия по представлению Председателя утверждает структуру и штатное расписание аппарата Счетной палаты РФ (ст. 11 ФЗ «О Счетной палате»).

Учреждение в структуре Счетной палаты Коллегии обеспечивает реализацию в ее деятельности принципа коллегиальности при рассмотрении вопросов компетенции1.

1См.: Бутько Л. В., Курдюк П. М., Бутько В. В. Контрольно-счетная деятельность

вРоссии: вопросы теории: Монография. Краснодар, 2008. С. 73.

45

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Аудиторы Счетной палаты РФ возглавляют определенные направления деятельности данного органа, каждое из которых охватывает комплекс или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета. В установлении таких направлений продолжается дальнейшее воплощение общей компетенции Счетной палаты РФ, установленной законом. Более детальное регулирование компетенции аудиторов обеспечивается Регламентом Счетной палаты РФ. В пределах регламентарных норм они самостоятельно решают все вопросы организации и деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за их результаты.

Следующим элементом в структуре Счетной палаты РФ является ее аппарат, который в свою очередь также имеет внутреннюю структуру. Ее формирование шло постепенно. Опираясь на опыт первых лет работы и исходя из практических задач, аппарат Счетной палаты РФ существенно реорганизован. Заново создан Департамент методологического обеспечения, существенно расширен и укреплен Правовой департамент. Особое место в структуре аппарата занимает Инспекция сводного контроля. Она обобщает результаты предварительного контроля федерального бюджета, осуществляемого направлениями деятельности Счетной палаты РФ, готовит сводное заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона о федеральном бюджете.

В течение последних лет в аппарате Счетной палаты РФ создан целый ряд новых подразделений. В их числе — Аналитическое управление, Управление по взаимодействию с органами государственной власти, Управление международного сотрудничества, Управление информации и общественных связей. Анализ деятельности перечисленных подразделений аппарата Счетной палаты РФ свидетельствует о том, что ее деятельность должна быть представлена, по меньшей мере, тремя основными блоками: блок внутриорганизационных вопросов; блок вопросов, возникающих во взаимоотношениях с органами государственной власти различного ранга и уровня; блок вопросов в области международных связей и отношений1.

Осуществляя, таким образом, контрольные полномочия в отношении исполнения федерального бюджета, Счетная палата РФ, во первых, обеспечивает Российский парламент систематической и достоверной информацией о ходе исполнения федерального бюджета, а также объективной оценкой состояния бюджетного процесса, в том числе, исполнения

1 Бутько Л. В., Курдюк П. М., Бутько В. В. Указ. соч. С. 74.

46

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

федерального бюджета на всех его этапах; во вторых, укрепляет свое международное сотрудничество, пополняя свою работу опытом зарубежных государств и международных организаций, созданных и действующих

всфере независимого государственного финансового контроля; в третьих, механизмы и технологии взаимодействия с различными властными структурами и хозяйствующими субъектами внутри страны, совершенствуя тем самым профессионализм своей контрольно-счетной деятельности.

Учитывая сказанное, можно утверждать, что в Российской Федерации создан и успешно функционирует высший орган независимого финансового контроля образца ХХI в., органично вписавшийся

вструктуры международных финансово-контрольных организаций, сотрудничающий с аналогичными органами других стран и оказывающий необходимую помощь и поддержку региональным и муниципальным контрольно-счетным органам.

Однако Счетная палата РФ — всего лишь «вершина айсберга»

вобщегосударственной системе органов независимого финансового контроля, процесс создания которой нельзя признать завершенным. Завершить становление системы финансового контроля не дают возможности особенности социального и экономического положения современной России, суть которых выражается, прежде всего, в незавершенности процессов создания эффективной рыночной экономики, которая поставлена в прямую зависимость от уровней бюджетной системы и бюджетно-финансовой деятельности.

Сучетом этих уровней выстраивается и система финансового контроля в государстве, которая включает, кроме Счетной палаты РФ, кон-

трольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. И если процесс создания и юридического оформления статуса контрольно-счетных органов субъектов РФ в лице их Контроль- но-счетных палат, можно сказать, близится к завершению, то формирование низового звена рассматриваемой системы находится лишь

вначале своего пути. В последние годы идет интенсивное обсуждение вопросов создания механизмов контроля над финансовыми потоками и распоряжением собственностью на уровне местного самоуправления (в муниципальных образованиях), процесс юридического оформления которых в стране еще не завершен.

Последствия такого положения сказываются отрицательно на всей системе экономических отношений в государстве и обществе. Существующая в стране система органов и служб, на которые возложены функции

47

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

финансового контроля, не отвечает требованиям и условиям дальнейшего экономического развития государства. Наблюдается разобщенность и несогласованность во взаимодействии различных контролирующих инстанций, что приводит, с одной стороны, к дублированию и параллелизму в осуществлении контрольных проверок, с другой — к тому, что отдельные получатели бюджетных средств длительное время не подвергаются финансовому контролю. В результате создаются благоприятные условия для нарушения принципов и правил финансового контроля, для совершения финансовых правонарушений и безответственности лиц, их совершивших.

В итоге получается, что опыт организации и функционирования системы органов независимого финансового контроля в Российской Федерации пока еще не обеспечил окончательного решения одной из сложнейших задач, решаемых в ходе построения российской государственности нового исторического типа, — задачи создания в России эффективной системы государственного финансового контроля, функционирующей на всех уровнях власти, на всех уровнях и направлениях экономической системы.

Учитывая имеющийся отечественный опыт правового регулирования и осуществления независимого финансового контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, представляется возможным определить этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации. В качестве основного критерия периодизации предлагаем использовать хронологию создания ее нормативно-право- вой базы в Российской Федерации и в субъектах РФ.

Заслуживает внимания тот факт, что в процессе принятия и изменения законов субъектов РФ о контрольно-счётных органах (КСО) имели место несколько всплесков активности региональных законодателей при принятии ими решения о создании КСО. Первый всплеск активности пришёлся на 1996 г. и был обусловлен, во первых, принятием ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации», во вторых, необходимостью получения органами законодательной (представительной) власти субъектов объективной информации о формировании и исполнении их бюджетов.

Такая информация могла быть получена путем создания в структуре законодательных органов власти структурных подразделений, занимающихся этими вопросами, — так называемых КСО без статуса юридического лица; или же созданием самостоятельных государственных

48

1.3. Этапы становления контрольной деятельности в Российской Федерации

органов по образцу и подобию Счётной палаты РФ — со статусом юридического лица. В результате в 1995–1997 гг., исходя из авторского анализа региональных законов о КСО, была создана практически половина существующих в настоящее время КСО субъектов РФ, из которых только около половины (т. е. 25 % от общего числа КСО) были наделены статусом юридического лица1.

Второй и третий всплески пришлись на 2002 и 2005–2006 гг. Они обусловлены, во первых, вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ, в котором федеральной нормой предусматривалась возможность создания собственных контрольных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, во вторых, необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с БК РФ, в третьих, появлением определённого правоприменительного и эмпирического опыта, подтверждающего целесообразность создания КСО, наконец, в четвертых, и это главное, наметившейся тенденцией по принятию новых региональных законов, в которых предусматривался переход КСО от структурных подразделений законодательных органов к самостоятельным государственным органам со статусом юридического лица. Всплеск активности регионального законодателя по внесению изменений в законы о КСО в 2005–2006 годах был обусловлен изменениями законодательства о государственной гражданской службе в РФ и необходимостью приведения в соответствие с ним законов о КСО субъектов.

Подобная динамика принятия и совершенствования законодательства о правовом обеспечении контрольной деятельности в России характерна и для других сфер ее применения.

Это позволяет сделать вывод о том, что как само законодательство

оконтроле, так и его система прошли в своем развитии несколько этапов:

•первый этап — 1990–1996 гг. — закрепление основ контрольной деятельности в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов федерации, конституирование первых организационных структур для осуществления контрольной деятельности в разных сферах. Примером может служить не только создание Счетной палаты РФ и КСО субъектов, но и системы органов Роспотребнадзора и др.;

•второй этап ознаменован принятием ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (1997), созданием собственной правовой базы контрольной деятельности в рамках исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях: законов о финансовом

1 Бутько Л. В., Курдюк П. М., Бутько В. В. Указ. соч. С. 77–80.

49

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

контроле, о контрольных функциях органов законодательной власти, о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации и др.;

•третий этап начался с введения в действие Бюджетного кодекса РФ, закрепившего на федеральном уровне статус контроль- но-счетной деятельности в субъектах России, приведение в соответствие с ним правовой базы о региональных КСО; принятием и введением в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

•действующий этап — 2011 г. — по настоящее время — этап обновления всего федерального и регионального законодательства о контроле и механизмах её осуществления на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

В системе региональных нормативных правовых актов о контроле отдельное место занимают нормы, которые выступают самостоятельным компонентом в общегосударственной системе органов финансового контроля. Так, в Краснодарском крае в целях обеспечения региональной законодательной базы осуществления регионального государственного контроля принят Закон Краснодарского края от 2 марта 2012 г. № 2445 КЗ «О порядке организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории Краснодарского края»1. Совокупность таких региональных актов следует рассматривать в качестве самостоятельного источника исследуемого института.

К сказанному необходимо добавить, что перечисленные проблемы обнаруживаются в равной степени не только в характеристике контролирующих структур, создаваемых в системе исполнительной власти, но и в организации и регулировании деятельности органов, действующих в других контролируемых сферах: независимого финансового контроля, экологического контроля, контроля в сфере экономики, парламентского контроля и др., происходящих от законодательной ветви власти. В системе последних это ощущается, может быть, даже в большей степени, в силу незавершенности процесса их становления и последующего совершенствования с учетом международного опыта.

Таким образом, становится очевидным, что проблема правового регулирования организации и деятельности органов государственного

1 Кубанские новости. № 43. 12.03.2012.

50