История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

соответствующими организационными механизмами. Фактически так

ипроисходит. Однако юридическое признание за контрольной деятельностью статуса самостоятельной ветви власти до сих пор не обеспечено. Такое положение существенно влияет на качество ее осуществления.

Более того, возникают различного рода юридические коллизии. К примеру, при определении характера взаимоотношений между различными контролирующими структурами, при необходимости разграничения их полномочий, а также при решении вопросов ответственности как контролируемых, так и контролирующих.

При всем существующем и расширяющемся многообразии видов

иформ контроля первичные истоки его реализации закладываются именно при осуществлении правотворчества, поскольку все аспекты официальности контроля по всем позициям учреждается нормами права. На контроль в правотворчестве возлагаются особые функции и, прежде всего, — функция обеспечения легитимности всех моделей и механизмов контроля, осуществляемого в государстве, с участием институтов гражданского общества и непосредственно граждан. В связи с этим необходимо определить место контроля в правотворчестве в видовой системе контроля и контрольной деятельности.

2.1.3. Контрольная деятельность в системе государственного контроля

Известно, что приоритет юридически учреждаемого вида государственной деятельности признается, прежде всего, за государственным контролем. Концепция либеральной модели построения общественного строя, воплощенная в нашем государстве в современный период, предполагает либеральное отношение к институтам государственного контроля в отличие от советского государства. Однако история развития Российского государства, системы его управления в целом и государственного контроля, как его составной части, указывают на необходимость воссоздания в современной России целостного теоретического учения о государственном контроле в более широком понимании этого явления.

В общее пространство государственного контроля, в его парадигму органично вписывается концепция контрольной деятельности, реализуемой представителями государства, государственных структур, государственными способами и средствами. А ее исследование, как формы осуществления государственной или муниципальной власти, является составной частью общего учения о государственном контроле.

61

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

Весомым доказательством необходимости создания целостной научной теории о данном явлении следует считать отсутствие среди ученых, исследовавших феномен государственного контроля, единства мнений1. Ученые отмечают сложносоставной характер государственного контроля как явления. Как научная категория государственный контроль считается первичным по отношению к его видам. Такая позиция сложилась в российской правовой традиции в советский период развития юридической науки в силу идеологического преобладания во взглядах философии (теории) этатизма при обосновании сущности и типа советского государства и права. По совокупности указанных причин в реалиях современной жизни данный спектр теоретической информации приобретает комплексный характер.

Впоследние годы, ознаменованные кризисными явлениями мирового масштаба, наметилась тенденция, которую следует расценивать как закономерность — тенденция общего усиления роли различных видов

иформ контроля, включая, прежде всего, государственный. Он предполагает дальнейшее совершенствование воздействия Российского государства на все сферы жизнедеятельности, но в то же время это воздействие должно качественно отличаться от того, которое имело место при советском режиме, в условиях общегосударственной монополии на все и вся.

Но государственный контроль сам в свою очередь отличается сложностью и многогранностью проявления. С одной стороны, он присутствует в деятельности различных органов (практически всех видов органов), с другой, — представляет особую специализированную деятельность, выполнение которой возложено на соответствующие специализированные органы. Функцию отдельных видов контроля выполняют и средства массовой информации. Именно по этому основанию контрольную деятельность предлагается рассматривать в качестве самостоятельной, четвертой, ветви власти в государстве.

ВРоссии государственный контроль представляет особый тип организации и осуществления контрольной деятельности. Он сложился исторически, подтвержден современной действительностью, впитал особенности государственного устройства страны, отражает организаци- онно-функциональную специфику государственной и муниципальной власти, современных общественных структур и механизмов, использование институтов прямой демократии — выборов, референдумов и др.

1 См., например: Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект). СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2006. С. 25–27.

62

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

Состояние современного российского права требует настоятельного использования возможностей государственного контроля во многих сферах жизнеобеспечения. И прежде всего требуется контроль в правотворчестве, контроль при создании и включении в правовое пространство новых нормативных правовых актов или отдельных норм.

Созданная в государстве многоуровневая система нормативных актов и других источников права и такая же сложная система субъектов, участвующих в реализации правотворческой функции, сложноподчиненная система управления предопределяют вариативность и сложность контрольных механизмов за состоянием качества действующего в стране права. Эти механизмы включают федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Перечисленные качества позволяют рассматривать государственный контроль как особую форму осуществления государственной власти, которая простирает свое влияние и на контроль в сфере правотворчества. Эти качества способствуют установлению его сущности, форм и видов, обеспечивают его дефинитивное обоснование, определение его места в функциональной системе государственной власти.

Таким образом, выстраивается логическая последовательность доктринирования контроля как формы юридической деятельности. Во-пер- вых, отправной точкой считаем определение контрольной деятельности как самостоятельной ветви власти, трансформируемой в государственный контроль. Во-вторых, ее разновидностью следует считать контрольную деятельность в сфере правотворчества, которая выступает составной частью целого, имеет различные виды, выделяемые в зависимости от статуса ее участников и объема их контрольных полномочий. Предлагаемая доктринальная последовательность является основанием для характеристики контроля в различных сферах как формы осуществления государственной или иной власти.

2.1.4. Статусные характеристики контрольной деятельности

Вчисло статусных характеристик государственной юридической деятельности включаются: конституционно-правовая установленность (учрежденность) деятельности; организационная обособленность ее механизмов; функциональная автономность; определенность целей, задач

икомпетенции субъектов деятельности; методическая и материальная (бюджетная) обеспеченность их работы.

Вмодели контрольной деятельности, осуществляемой в той или иной сфере, все перечисленные признаки имеют место. В известной

63

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

степени они приобрели юридическую форму, но процесс их юридического оформления затянулся, серьезной причиной тому явилось снижения качества принимаемого в стране законодательства. Об этом свидетельствуют нормы федерального и регионального законодательства и практика их применения в Российской Федерации и ее субъектах.

Нормами действующего российского права предусмотрены лишь отдельные статусные компоненты контрольной деятельности государственных органов и общественных организаций в различных подвергаемых контролю сферах. В их числе такие, к примеру, институты, как лоббирование, правовая экспертиза, референдум и др. при условии известного их несовершенства. И хотя процесс правовой регламентации весьма заметно растянулся во времени и не все из указанных позиций в законах, особенно региональных, отрегулированы качественно и с достаточной полнотой, общая тенденция к совершенствованию правового регулирования имеет место. Она создает необходимую эмпирическую базу для концептуального объяснения контрольной деятельности как особой формы осуществления государственной и муниципальной власти. Принципиально важно в структуре этой концепции обозначить ее теоретическое соотношение: а) с условиями и качествами самостоятельности определенной ветви власти; б) с функциями государства, его субъектов, государственных органов; в) с другими видами государственной деятельности — законодательной, исполнительной, судебной и другой; г) с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений.

Впервую очередь назовем условия, которые должны быть соблюдены

ипредъявлены при обеспечении самостоятельности той или иной ветви власти. Такие условия сформулированы В. Е. Чиркиным, который пишет: «особая ветвь государственной власти предполагает, что: 1) существуют особые специализированные органы государства (а не общественные организации в виде низовых звеньев народного контроля); 2) каждая ветвь власти связана с определенной организационно-юридической трансформацией определенной функции государственной власти; 3) существуют специфические методы деятельности: осуществление государственной власти без нормотворческих, исполнительно-распорядительных и судебных полномочий; 4) система органов данной ветви власти является иерархической или может быть рассредоточена, но они объединены всегда единым функциональным назначением; 5) деятельность системы

64

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

органов той или иной ветви власти имеет общегосударственный, а не ведомственный характер»1.

Перечисленные условия Чиркин В. Е. считает присущими государственному контролю, заключая: «Речь идет о государственном контроле, о контроле от имени государства в целом. Эта особая форма осуществления власти обусловлена контролирующей деятельностью государства»2.

Очевидно, что указанными качествами обладает контрольная деятельность в любой сфере, контролируемой государством, что и позволяет определить ее как особую самостоятельную форму реализации государственной

имуниципальной власти. Для подтверждения такого вывода напомним, что исторический государственный опыт, как отечественный, так и зарубежный, свидетельствует о разнообразии проявления этих качеств.

Но в большей степени он указывает на необходимость научного обоснования независимости и самостоятельности контрольной деятельности

вкаждой конкретной сфере и подчинения ее только закону, при условии создания эффективного механизма ее осуществления. Самостоятельный характер контрольной деятельности подтверждается серьезной научной оценкой, убедительной научной, правовой и эмпирической аргументацией.

Основания для таких утверждений продемонстрируем на примере фактов, наличие которых установлено применительно к правотворческой деятельности.

Во-первых, наличие специализированных норм в нормативных актах федерального и регионального законодательства, регулирующих механизмы обеспечения контрольной деятельности в сфере правотворчества: в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов России, в статусных законах о федеральных и региональных органах государственной власти, о правотворчестве и нормативных правовых актах, о референдумах

ив целом ряде других правовых документов.

Специализация норм, регулирующих механизмы обеспечения контрольной деятельности в сфере правотворчества, обеспечивает их институционализацию, обусловленную особенностями того или иного механизма.

Во-вторых, сложилась практика контрольной деятельности в сфере правотворчества государственных органов, общественных палат на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, других субъектов гражданского общества, востребованы контрольные возможности института «Российская общественная инициатива».

1 Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11, 12. 2 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002. С. 249.

65

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

Перечисленное в совокупности делает данную разновидность государственной деятельности не только необходимой и востребованной, но и требующей к себе внимания законодателя и науки. Весомым доказательством служат данные об итогах контрольной деятельности в сфере правотворчества органов в Российской Федерации и ее субъектах.

Для сравнения приведем данные о результатах контроля в сфере правотворчества, проводимого Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в разные годы избирательных кампаний.

Так, в период избирательных кампаний 2009 г. Центральной избирательной комиссией России была проведена проверка избирательного законодательства 76 субъектов Российской Федерации. К окончанию 2011 г. — началу 2012 г. — года очередных массовых избирательных кампаний — в рамках экспертной деятельности ЦИК РФ было подвергнуто контролю за качеством 14 проектов федеральных законов, 67 законов и 32 проекта законов субъектов Российской Федерации о выборах, референдумах, об отзыве, уставов муниципальных образований. В 2017 г. процент экспертируемых правовых документов приблизился к 80. Отделом Правового управления Аппарата ЦИК РФ были подготовлены письма полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и письма в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации об активизации работы по приведению в соответствие с требованиями федерального законодательства законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, регламентирующих порядок подготовки и проведения выборов в представительные органы всех уровней, во взаимодействии с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации, иными государственными органами, соответствующими нижестоящими избирательными комиссиями и представительными органами1.

Данные о контрольной деятельности ЦИК, проводимой в период избирательной кампании Президента 2017–18 гг., свидетельствуют о том, что применяемое в этот период избирательное законодательство было проэкспертировано полностью.

В-третьих, важно обратить внимание и на то, что над проблемами научного обеспечения контрольной деятельности в сфере правотворчества различных субъектов работают ученые Института законодательства

1 См.: Бутько Л. В., Чернова Е. С. Правовая экспертиза в деятельности избирательных комиссий: Монография. Краснодар, 2011. С. 127–142; Официальный сайт ЦИК России. Режим доступа: http://www.CIKRF.ru.

66

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Одной из его задач определено научное обоснование системы контроля в сфере правотворчества, создание единой методологии, единого информационного пространства, достижение единого уровня профессионализма и ответственности.

С 2007 г. в Институте стало регулярным проведение научно-практи- ческих конференций, посвященных проблемам обеспечения качества закона и юридической техники, в которых принимают участие представители палат Федерального Собрания РФ, Министерства юстиции РФ, Счетной палаты РФ, Московской областной Думы, Правительства г. Москвы, научно-исследовательских и учебных заведений. С 2006 г. на базе Института работает Международная школа-практикум молодых ученых-юристов, которая привлекает внимание не только российской научной общественности, но также ученых и практических работников стран СНГ.

В итоге подтверждается очевидная необходимость теоретического обоснования контрольных механизмов в сфере правотворчества, концептуальной основой для которого может служить понимание контрольной деятельности как особой формы реализации власти, а также обеспечения качественного ее правового регулирования в государстве на современном этапе его развития, когда уровень правовой регламентации рассматриваемого вида государственной деятельности вряд ли можно признавать удовлетворительным. Решение этой проблемы имеет особое значение для тех субъектов страны, где низкое качество правовых актов особенно заметно.

2.1.5. Функциональный анализ контроля

Понимание контрольной деятельности как особой самостоятельной формы реализации государственной, муниципальной и иной власти вытекает из ее функциональной характеристики, из определения ее функций, их соотношения с функциями государства (к примеру, через призму функции государственного контроля).

Известно, что категория «функции» считается одной из ключевых в теории государства и права, она имеет множество определений и толкований, которые, по мнению И. Л. Бачило, сложно учесть все и свести их воедино1.

1Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления

иреализации. М., 1976. С. 27.

67

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

По этой причине, взяв за основу определение функции, предложенное в литературе М. И. Байтиным, который под функцией понимает направление влияния (воздействия) на реальную правовую действительность, где отражается сущность явления, его назначение

изакономерности развития1, а также, учитывая суждения В. Я. Любашица, в которых раскрывается сущность данного феномена2, перейдем непосредственно к характеристике функций контрольной деятельности.

Впервую очередь подчеркнем значение функций рассматриваемой деятельности, которое, по нашему мнению, проявляется в том, что они выражают ее содержание через призму присущих ей признаков. Функции могут быть представлены: через государственно-властный, конструктивный, позитивный, социально-преобразующий, удостоверительно-поис- ковый характер контрольной деятельности; через ее процессуальную, информационную и технологическую обеспеченность; через ее осуществление посредством правовых действий и операций и наступление юридически значимых последствий.

Именно перечисленные качественные характеристики контрольной деятельности могут служить основанием для определения ее функций,

атакже подтверждают вывод, сделанный в литературе, о том, что юридическая деятельность, разновидностью которой является контрольная, относится к многофункциональным системам3.

Далее, необходимо подчеркнуть связь функций контрольной деятельности с функциями права4, с функциями государства5, с механизмом правообразования и правоприменения. Наиболее полная и детальная, основанная на системе критериев, классификация функций юридической деятельности дана В. Н. Карташовым6 (внешние и внутренние, основные

инеосновные, временные и постоянные и т. д.).

1 Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 197; Он же. Сущность права. Саратов, 2001. С. 138.

2 Любашиц В. Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов-на-Дону, 2004. С. 37.

3 Дружинин В. В., Конторов Д. С. Проблемы систематологии. М., 1976. С. 36.

4 См.: Радько Т. М., Толстик В. А. Функции права. Н. Новгород, 1995; Байтин М. И.

Сущность права (Современное нормативное правоприменение на грани двух веков). Саратов. 2001.

5 Сырых В. М. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 28–44; Червонюк В. И. Теория государства и права: Учебник. М., 2006. С. 116–128.

6 Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. М.,

1995. С. 126–128.

68

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

Из всего арсенала функций, предложенных В. Н. Карташовым, для контрольной деятельности первостепенное значение имеют такие, как: правообразующая, правоизменяющая, правопрекращающая, правоконкретизирующая, правоохранительная и регистрационно-удостоверитель- ная. Все перечисленные функции показывают связь контрольной деятельности с процессами правообразования и правоприменения.

Более последовательно к характеристике функций контрольной деятельности подошел в своем исследовании А. М. Тарасов. По его мнению, «к контрольным функциям следует отнести социальную, политическую, диагностическую, оперативную, защитную, предупредительную (превентивную)»1. Особое внимание при этом автор уделил превентивной функции, и это закономерно.

Для контрольной деятельности не найти более важной задачи, чем предупреждение несоответствий, пробелов в праве, несоответствий норм права насущным интересам управомоченных субъектов и правоприменителей. Все это способен обеспечить предварительный контроль в правотворчестве. Осуществляя эту функцию, контролирующие структуры предостерегают подконтрольных субъектов от недопущения действий, способных привести к негативным последствиям.

2.1.6. Соотношение функций контрольной деятельности с функциями государства

В ходе реализации разнообразных функций государства проявляется сложный и многосторонний процесс его воздействия на различные сферы общественных отношений: на экономику, политику, культуру, социальную жизнь, экологию, правопорядок. Многообразие общественных отношений предопределяет и наличие у государства разнообразных функций. Каждая из функций имеет определенное содержание, которое проявляется в воздействии государства на однородные, схожие между собой общественные отношения и связанную с этим практическую деятельность государственных органов.

Перечисленные общие характеристики обнаруживаем в конкретной контрольной деятельности в различных контролируемых сферах, что дает основание определить ее как практическую деятельность специально уполномоченных структур: государственных органов, общественных

1 Тарасов А. М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 28.

69

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

организаций, всего народа на референдуме, которая включается в содержание одной из функций современного российского государства — функции государственного контроля. Подтверждение находим в положениях теории функций государства.

Главные концептуальные компоненты этой теории разработаны и представлены в трудах В. К. Бабаева, С. В. Бабаева, М. Н. Байтина, И. А. Кузнецова, В. Я. Любашица, Л. А. Морозовой и других ученых1. В работах перечисленных авторов сформулированы существенные признаки функции государства. Наиболее наглядно эти признаки воспроизведены в суждениях, сформулированных В. Я. Любашицем в его монографии «Эволюция государства как политического института общества»2.

Прокомментируем их содержание применительно к состоянию контрольной деятельности в сфере правотворчества.

В. Я. Любашиц предлагает следующие характеристики функций государства: 1. «Это научная абстракция, с помощью которой единая государственная деятельность расчленяется на виды. Они различаются характером объекта, непосредственной цели, сил, материально-технических средств, методов и, как следствие, продукта деятельности».

Комментарий: все перечисленные качества присущи контрольной деятельности в сфере правотворчества: она имеет свои цели, объект воздействия в лице конкретной нормы права, нормативного правового акта, всего права в целом; для ее осуществления выделяются соответствующие материально-технические средства; ее производство организовано на основе совокупности специальных методов, объединенных под эгидой юридической техники; результативность этой деятельности проявляется не только в количестве проконтролированных правовых документов, но и в итогах общих кампаний, проводимых по изменению действующего законодательства, по приведению регионального законодательства в соответствие с нормами федеральных законов и др.

2. Функции государства не являются в своей основе видами деятельности, присущими только государству. Наряду с государством аналогичные виды деятельности могут осуществляться негосударственными организациями. Так, все звенья политической системы общества имеют

1 См., например: Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979; Морозова Л. А. Функции российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6; Толстик В. А. Основы теории государства и права. Н. Новгород, 1995.

2 Любашиц В. Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов-н/ Д., 2004.

70