История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

воснове аналогичные и, в конечном счете, общие функции. Это явление можно назвать функциональным монизмом в организации общественной жизни.

Комментарий: функциональный монизм в осуществлении контрольной деятельности в сфере правотворчества выражается, прежде всего,

втом, что каждый субъект, уполномоченный на производство нормативных актов, обязан произвести предварительные контрольные действия, обеспечивающие соответствие принимаемых норм с действующими на этот момент, их соответствие требованиям юридической техники, потребностям общественного развития. Кроме того, данный вид контроля обеспечивается не только путем востребованности в масштабах государственной системы, но и в привлечении общественных институтов.

3.Специфика функций государства состоит в том, что оно в качестве органа политической власти придает им общеобязательный характер.

Комментарий: применительно к контрольной деятельности в сфере правотворчества такой общеобязательный характер обеспечен ее конституированием, наделением обязанностью субъектов правотворчества обеспечивать должное качество принимаемых актов и наступлением юридической ответственности за неисполнение этой обязанности.

4.Функции государства характеризуются относительным постоянством. При этом само собой разумеется, в рамках одной и той же функции и одного и того же набора могут решаться разные социально-поли- тические задачи. Особенности функций определяются потребностями политического господства данного класса или социальной группы в данную историческую эпоху.

Комментарий: в осуществлении контрольной деятельности в сфере правотворчества такое постоянство доказано ходом исторического развития государства на определенном его этапе и обеспечено учреждением специальных институтов, призываемых к реализации функции контроля, и созданием системы контрольных механизмов в сфере правотворчества действующих в рамках этих институтов.

5.Посредством функций государство реализует свое социальное назначение.

Комментарий: контрольная деятельность в сфере правотворчества существенно усиливает социальный характер российского права, социальную направленность работы всего государственного механизма, обеспечивает возможность реализации прав и свобод граждан, их защиты и восстановления в случае нарушений.

71

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

6.Государствам разных исторических типов присущи аналогичные

сорганизационно-технической точки зрения (но не тождественные) функции. Такое сходство в функциях противоположных по своей сущности государств является объективной предпосылкой как их ограниченного взаимовыгодного сотрудничества (возникает частичное временное совпадение некоторых целей), так и противоборства между ними (образуются поприща борьбы).

Комментарий: осуществление контрольной деятельности в сфере правотворчества в Российской Федерации организовано в тесном взаимодействии с соответствующими органами других государств (к примеру, создание модельного закона «О государственной экспертизе», принятому странами СНГ), а также с международными организациями, созданными мировым сообществом для обмена опытом в сфере государственного контроля.

7.К функциям государства относятся не только те виды его деятельности, которые непосредственно служат его социальному назначению, но и те, которые выполняют эту роль опосредованно.

Комментарий: контрольная деятельность в сфере правотворчества способна проявлять себя как непосредственно, так и опосредованно.

8.Понятие функции не связано ни со степенью развития, масштабами или «удельным весом» того или иного вида деятельности, ни с наличием соответствующего специализированного звена в государственном аппарате, достаточно самого факта выполнения такой деятельности государством.

Комментарий: факт выполнения Российским государством контрольно деятельности признается доказанным.

9.Каждая функция государства должна рассматриваться как элемент единой системы функций, вне системы понятие функции не имеет реального смысла»1.

Комментарий: действительно, контрольная деятельность в сфере правотворчества не будет иметь реального смысла вне связи с другими функциями контролирующего субъекта, без соответствующей компетенционной обеспеченности.

Отдельного внимания заслуживает позиция цитируемого автора по пункту, касающемуся связи понятия функции с наличием (а точнее, его отсутствием, по мнению В. Я. Любашица) специализированного звена в государственном аппарате. Полагаем, что указание на наличие такого специализированного звена в государственном аппарате следует

1 Любашиц В. Я. Указ. соч. С. 36, 37.

72

2.1. Теоретические основы контроля как формы юридической деятельности

признавать обязательным компонентом при дефинировании функции государства, в противном случае объявленный функцией вид деятельности окажется фикцией и не будет реализован. Трудно представить, что государство сможет выполнить тот или иной вид деятельности без создания соответствующего механизма или возложения объявленной функции на уже существующие органы и учреждения.

Перечисленным характеристикам, по нашему убеждению, соответствует и контрольная деятельность в сфере правотворчества, осуществляемая не только на современном этапе развития Российского государства, но и в иные исторические времена.

2.1.7. Соотношение контрольной деятельности с другими видами государственной деятельности

Завершая обоснование концептуальных основ контрольной деятельности и возможностей их применения в различных контролируемых сферах, остается выявить соотношение контрольной деятельности с другими видами государственной деятельности, с такими, прежде всего, как законодательная, исполнительная и судебная. Такое соотношение следует представлять в разных пропорциях. Опять же основанием для анализа избраны примеры из сферы правотворчества.

Во-первых, органы каждой из названных ветвей власти осуществляют определенный объем контрольных полномочий, параллельно с выполнением своего основного функционального назначения. Но категория таких контрольных полномочий (в сфере правотворчества кроме органов законодательной власти) должна признаваться внутренним контролем.

Во-вторых, соподчиненность органов одной системы предполагает осуществление контроля вышестоящих органов над нижестоящими органами. Такую контрольную деятельность, как правило, называют внутриведомственным контролем. Существует также межведомственный контроль, в ходе которого орган одного вида или одной ветви власти контролирует деятельность органа другого вида или другой ветви власти. Но ни под один из названных видов контрольная деятельность в сфере правотворчества не подпадает. В них есть лишь отдельные элементы контроля за качеством принимаемых органом нормативных актов.

В полном объеме контрольная деятельность в сфере правотворчества может осуществляться в процессе функционирования всей системы государственных органов, а также через включение специализированных контрольных механизмов в сферу правотворчества. Мы разделяем

73

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

мнение В. Е. Чиркина, написавшего по этому поводу: «Органы контрольной власти не создают нормы поведения, не занимаются непосредственно исполнительной деятельностью, не рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела и в ряде случаев не вправе сами применять какие либо санкции. … Основная задача органов контрольной власти — установление фактов нарушения закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичного поведения государственных служащих, составления акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд»1.

К этому следует добавить, что в сфере правотворчества контроль должен завершаться исправлением допущенных ошибок, несоответствий, восстановлением смысловой эквивалентности нормативного правового акта, его информационной достаточности и стабильности. Что же касается вышеприведенных видов последствий, то они могут носить эпизодическое вменение.

Таким образом, контрольная деятельность должна быть признана

вкачестве самостоятельной формы осуществления государственной и муниципальной власти, и как таковая она реализуется через специализированные структуры, создаваемые на всех уровнях управления.

Подводя итоги и учитывая различия, обнаруживаемые при сравнении статуса контролирующих структур, создаваемых в системе различных ветвей государственной власти, сформулируем некоторые основные направления дальнейшего концептуального объяснения контрольной деятельности

вРоссийской Федерации и ее субъектах, которые могут быть использованы

впроцессе совершенствования федерального и регионального законодательства о контрольных механизмах в том числе и в сфере правотворчества: 1) необходимость обеспечения определенной независимости контрольной деятельности в сфере правотворчества и завершения ее правового регулирования на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и для ее осуществления на муниципальном уровне; 2) необходимость формирования и закрепления исходных начал контрольной деятельности — принципов и общего механизма осуществления на условиях четкого разграничения компетенции между контролирующими инстанциями в системе всех ветвей государственной власти; 3) установление моделей применения институтов ответственности к различным участникам контрольных отношений контролирующими органами различных уровней, как органами внешнего независимого контроля; 4) настоятельная потребность разработки и принятия федеральных и региональных законов о контрольных механизмах, автономно

1 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002. С. 257.

74

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

применяемых в различных сферах, подвергаемых контролю. Такие нормативные акты должны быть приняты на основе унифицированной терминологии, согласованных трактовок одноименных терминов, обеспечиваемых федеральным законодателем, с учреждением подтвержденных контрольной практикой форм и методов осуществления контроля при применении различных видов контроля, способов и технологий его осуществления.

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

На определение и понимание контрольной деятельности оказывает влияние ее соотношение с сопредельными категориями, сохраняющими статус теоретических или приобретшими значение правовых. Установление ее места в их системе учитывается при формировании контрольных механизмов, применяемых при реализации контрольных полномочий любого участника, обеспечивает их качество и мобильность.

Основные характеристики контрольных механизмов в различных контролируемых сферах с использованием различных видов контроля проистекают из совокупности определенных требований и предписаний. В их числе в первую очередь следует назвать требования, обеспечивающие качество контроля: а) к точному и неукоснительному соблюдению законности в процессе действия контрольных механизмов в той или иной контролируемой сфере; б) к процедурам реализации контрольных полномочий; в) к согласованию контрольных мероприятий, проводимых различными их участниками.

Эти требования и задачи могут быть решены, если мы определим понятие «контрольная деятельность» следующим образом.

Контрольная деятельность — особая самостоятельная форма реализации государственной, муниципальной и иной власти.

Исходным тезисом для характеристики контрольных механизмов в Российской Федерации является понимание их как сложной, высокоорганизованной и динамичной системы, органично включенной в соци- ально-политический и правовой механизм общества1, как деятельности,

1 Карташов В. Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 7.

75

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

опосредованной правом, направленной на удовлетворение потребностей общественного развития, социально востребованной, осуществляемой на профессиональной основе, требующей специальной подготовки, навыков и умения1. Необходимо также учитывать следующие основные элементы: качественные признаки анализируемой деятельности; условия постановки и достижения ее правовой цели, которую, по мнению Д. Ю. Шапсугова, следует определять, как формирование и осуществление прав и полномочий, исполнение обязанностей2; достижение предусмотренного правом результата; функциональную специфику.

На основе перечисленных положений определяются качественные

признаки контрольной деятельности (в любой сфере), в соответствии с которыми может быть сформирован не только ее индивидуальный образ, но и все контрольные механизмы: 1) контроль — это самостоятельный вид юридической государственной деятельности; 2) суть контрольной деятельности состоит в выполнении управленческих операций; 3) необходимо учесть сложившийся в нашем государстве на современном этапе его развития баланс властей, обусловленный различением как функциональными, так и горизонтально-вертикальными конструкциями.

Теперь сопоставим перечисленные элементы с признаками юридической деятельности, которые в юридической литературе получили достаточно обстоятельное обоснование. Полагаем, что они в равной степени присущи и контрольной деятельности при ее осуществлении в различных сферах жизнеобеспечения.

Признаки юридической деятельности наиболее конструктивно обозначены В. П. Беляевым3. Поддерживая и учитывая позицию данного автора, конкретизируем эти признаки и назовем следующие из них: 1) нормативно установленный, официальный характер; 2) обеспеченность государственными средствами экономического, политического, социального, идеологического характера; 3) позитивный, социально-преобразующий характер;

4)защита посредством системы государственно установленных гарантий;

5)персонифицированность, подтвержденная и обеспечиваемая профессиональными качествами контролирующих; 6) конструктивный, удостове- рительно-поисковый характер; 7) процессуальная, информационная и технологическая обеспеченность; 8) осуществление посредством правовых действий и операций; 9) наступление юридически значимых последствий.

1 Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности. СПб., 2006. С. 8. 2 Шапсугов Д. Ю. Теория права и государства. Ростов-н/Д., 2003. С. 84.

3 Беляев В. П. Указ. соч. С. 8–10.

76

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

И пусть не все из них на данный момент имеют полноценную правовую основу в нормах законов различного ранга и уровня, но каждый из названных признаков имеет самостоятельное значение и позволяет охарактеризовать контрольную деятельность, с одной стороны, целостно и завершенно, с другой — исключительно индивидуально.

Проиллюстрируем фрагментарно некоторые из перечисленных признаков применительно к контролю в сфере правотворчества.

Нормативная установленность и официальный характер контрольной деятельности в сфере правотворчества подтверждается наличием федеральной, региональной и муниципальной правовой базы. Она представлена

ввиде системы разноуровневых нормативных правовых актов, закрепляющих статус субъектов контрольной деятельности и их полномочия — органов государственной и муниципальной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих

всоответствии с федеральными законами отдельные контрольные, публичные полномочия; закрепляющих правовые основы общественного контроля, методы, формы, способы осуществления контроля в правотворчестве.

Так, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в ст. 2 определил правовые основы общественного контроля в сфере правотворчества за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и местных организаций, других органов и организаций, которые осуществляют в соответствии в соответствии с законом разные публичные полномочия, включая правотворческие. Нормы такой же предметной направленности содержит ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и другие.

Обеспеченность контрольной деятельности в сфере правотворчества средствами экономического и социального порядка проявляется в том, что осуществляется государственное финансирование референдумов, деятельности всех ветвей власти в лице механизмов денежного содержания сотрудников аппарата, их материального поощрения и стимулирования, а также социального обеспечения. Для этого в федеральном и региональных бюджетах отдельной строкой указываются статьи финансирования деятельности государственных органов, для их работы выделены помещения, оборудование, техника, печатные издания и другие компоненты материального обеспечения.

Позитивный, социально-преобразующий характер контрольной деятельности подтверждается конкретными результатами экспертной работы различных ведомств: Министерства юстиции РФ и его региональных

77

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

структур, Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов России, органов прокуратуры, всех звеньев российского парламентаризма, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и субъектовых избирательных комиссий, судебных органов.

Конструктивный, удостоверительно-поисковый характер контрольной деятельности можно наглядно показать на примере описания экспертной деятельности. Она обеспечивается тем, что эксперты, приступая к проверке порученных объектов — законов, подзаконных актов, проектов нормативных документов, разрабатывают план, стратегию экспертизы, составляют перечень документов, подлежащих проверке и, главное, формируют правовую базу (отбор нормативных актов), на основе которой должно проводиться экспертирование. В обязанности проверяющих входит также сбор и анализ необходимой информации, которая может быть положена в основу официального подтверждения установленных ошибок, несоответствий, пробелов, противоречий. Такая информация должна быть официально оформлена, поскольку только в таком варианте она может быть положена в основу принимаемого решения.

Все эти действия, составляющие в совокупности содержание контрольной деятельности в любой сфере, признаются правовыми, информационно и технологически обеспеченными. Осуществляются они в соответствии с установленными процессуальными формами и только при таких условиях могут служить основанием для применения и наступления юридически значимых последствий. В совокупности они позволяют определить контрольную деятельность как особую форму реализации государственной власти.

Соотношение контроля и управления помогает установить в контрольной деятельности в сфере правотворчества признаки управленческого порядка. В подтверждение сошлемся на высказывание Н. М. Конина, который считает, что «управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является функцией сложных организованных систем любой природы…, обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима деятельности, направленных на реализацию их программных целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления»1.

Все обозначенные в приведенном высказывании качества управленческой деятельности: функциональная направленность на поддержание

1 Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов, 2001. С. 11.

78

2.2. Контрольная деятельность в системе теоретико-правовых категорий

деятельностного режима, на реализацию программных целей, на обеспечение внутриорганизационной структуры — все это имеет место при осуществлении контрольной деятельности, при ее осуществлении

влюбой сфере.

Всвязи с этим отметим, что «важное значение для государственного управления имеет стадия контроля выполнения и оперативного информирования. Это — обратная связь в управлении. Для ее осуществления целесообразно четко определить контролируемые параметры, в которых фиксируется вклад соответствующих явлений, отношений и процессов

вобщественную жизнедеятельность»1.

Именно такую связь обеспечивает контроль в сфере правотворчества, осуществляемый как независимого, так и в рамках парламентского и иного контроля. Контрольную деятельность в Российской Федерации, говоря словами В. П. Беляева, «с точки зрения общей теории управления… можно рассматривать как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий управленческого процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным параметрам, на основе чего намечаются меры по стабилизации, корректировке и, в конечном счете, повышению эффективности всей управленческой системы»2.

Еще одним аспектом в характеристике контрольных механизмов является властный характер контрольной деятельности. Именно по этой причине ее все чаще предлагается рассматривать в качестве самостоятельной — четвертой — ветви власти — контрольной.

Такая позиция имеет в своей основе сравнительное государствоведение, вопрос о котором был поставлен В. Е. Чиркиным еще в 1993 г. «В отличие от форм «побочного» и «частного» контроля у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти, — утверждает ученый. — Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти — контрольной»3. Позднее цитируемый автор обосновывает важный признак контрольной деятельности — ее независимость: «органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе их выполнения не подчинены никаким другим органам»4.

1 Административное право / Под ред. Г. В. Атаманчука. М., 2003. С. 53, 71. 2 Беляев В. П. Указ. соч. С. 37.

3 Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11, 12. 4 Чиркин В. Е. Государственное управление. М., 2002. С. 250.

79

Глава 2. Контроль в системе функций российского государства

Этот вывод имеет принципиальное теоретическое значение особенно в контексте противоречивости конституционной модели принципа разделения властей в нашем государстве, не предусмотревшей правовую базу для признания самостоятельности контрольной деятельности в качестве четвертой ветви.

Однако в законодательстве все же имеют место примеры правового закрепления признака независимости контрольной деятельности. К примеру, это сделано в ст. 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека

вРФ»: Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким либо государственным органам и должностным лицам.

Считаем необходимым подчеркнуть, что и мировая практика идет по пути обособления контрольной деятельности в самостоятельную ветвь, наряду с законодательной, исполнительной и судебной. В связи с этим следует согласиться с высказыванием С. А. Денисова о том, что «для выделения самостоятельной контрольной ветви власти имеются объективные причины, которые не сводятся к объективной необходимости борьбы с коррупцией»1.

По указанной проблеме полезным видится мнение Е. А. Маштаковой о том, что «это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок просто невозможно». Кроме этого, в работах указанного автора мы находим ее приверженность и обоснование многих из вышеперечисленных признаков: государственно-властный, правовой характер контрольной деятельности, осуществление ее через систему специализированных органов и другие2.

Признаки контрольной деятельности (в контексте ее управленческой направленности): объективность, научность, оптимальность, непрерывность, оперативность и властность. Такая точка зрения

влитературе высказана А. И. Рябко3, а также нашла подтверждение

вработах Л. А Галаниной, Е. А. Маштаковой, Б. М. Макарова и других авторов.

1 Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9.

2 Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ:

Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2000. С. 23, 24; Она же. Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб // Философия права. 2004. № 1. С. 66.

3 Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы. М., 1995. С. 66–69.

80