История становления и перспективы развития контроля как формы юридической деятельности. Учебное пособие

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

и других авторов1. Так, по мнению А. Андреева и Э. Никольского, в России «система государственного устройства, управления и контроля насчитывает более чем тысячелетнюю историю»2. Но именно А. Андрухович называет эту систему системой счетоводства и контроля, подчеркивая восхождение ее корней к Древней Руси3.

В связи со сказанным следует обратить внимание на позицию Н. В. Платоновой, суть которой в том, что древнегреческие и древнеримские формы контроля не были утрачены, а нашли свое продолжение в последующие исторические периоды развития разных государств. Но, в отличие от других стран, в России, по мнению Н. В. Платоновой, «государственный контроль начинает себя проявлять главным образом в виде финансового контроля» только с ХVII века4.

Другая точка зрения на историю зарождения и развития контрольной деятельности в России высказана В. П. Беляевым. Соглашаясь с мнением О. В. Владимировой, указанный автор считает, что о зарождении контроля в России и начале его формирования как отдельного института в рамках государственного механизма следует вести речь с ХV–XVII вв., т. е. с появлением на Руси первых приказов5.

Соглашаясь с таким выводом, находим его подтверждение в работах таких дореволюционных авторов, как В. О. Ключевский, В. В. Ивановский, И. Е. Андреевский. Именно В. О. Ключевский констатировал факт преобразования приказов в государственные ведомства, отмечая, что «Судебник 1497 года изображает приказы в самый момент их превращения из личных поручений в учреждения, постоянные ведомства»6.

По мнению И. Е. Андреевского, в это время создаются специальные учреждения для руководства различными хозяйственными делами — 

1 Платонова Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти ХV111 века: Дис. … канд. ист. наук. М., 2000. С. 44; Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 12–15.

2 Андреев А., Никольский Э. Этапы развития // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. № 1. С. 28.

3 Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. № 1. С. 75.

4 Платонова Н. В. Указ. соч. С. 5–50.

5 Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности. СПб., 2006. С. 28; Владимирова О. В. Государственный финансовый контроль России в ХVII — XIX вв. (историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28.

6 Ключевский В. О. Курс русской истории. Т. 2. С. 317.

11

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

приказы, которые именовались также «избами, палатами, дворами, четями (или четвертями)1. Более обстоятельно эта же мысль сформулирована В. В. Ивановским в учебнике по административному праву: «Будучи сначала (ХV в.) только отделениями канцелярии Боярской Думы, приказы сделались потом (к концу ХVI в.) самостоятельными центральными административными учреждениями»2.

Всвязи с этим уместно вспомнить несколько отличную, но вместе

стем уточняющую точку зрения, высказанную в литературе в 1919 г. Ф. Белявским. Он предлагал вести отсчет истории самостоятельности государственного контроля с 28 января 1811 г.3. Именно в этот день состоялось учреждение Главного управления ревизии государственных счетов в виде отдельного самостоятельного ведомства, которое в 1836 г. было преобразовано в Государственный контроль4.

Сторонниками данной точки зрения в современный период можно считать С. М. Бычкову5 и в определенной степени В. П. Беляева, который, противореча самому себе, заключает: «Институт государственного контроля в России оформился организационно и получил юридическое закрепление… именно с названного периода (1836)», с него и следует вести отсчет контрольной деятельности в нашем государстве6.

Особое значение в связи с изложенным имеет видение проблемы государственного контроля, представленное в трудах Б. Н. Чичерина, который еще в 1894 г. разделил его на судебный, административный и законодательный7. Судебному контролю, по мнению Б. Н. Чичерина, «…подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются подлежащими отчетности (les contables).…Такого рода судебный контроль там, где он установлен, всего лучше совершается посредством независимого счетного места. Такова Французская Счетная Палата (Cour des comptes). В Англии прежде было несколько контрольных комиссаров (Commissioners of Audit); теперь во главе учреждения стоит, как сказано,

1 Андреевский И. Е. Русское государственное право. Т. 1. СПб.; М., 1866. С. 256.

2 Ивановский В. В. Учебник административного права. 40 е изд. Казань, 1911. С. 17.

3См.: Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля

вРоссии. М., 1919.

4 Полное собрание законов Российской империи, по воле Государя императора Николая I издаваемое. Собрание II. Т. ХI. № 9812.

5 Бычкова С. М. История развития контроля в России // Аудиторские ведомости. 1999. № 10.

6 Беляев В. П. Указ. соч. С. 29.

7 Чичерин Б. Н. Общее государственное право. М., 2006.

12

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

один независимый сановник. Генеральный Контролер. У нас контроль учрежден в виде министерства»1.

Административному контролю, подчеркивает ученый, подлежат «…с одной стороны, предписывающие расходы, с другой стороны, подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством….Второе воспроизводится Министерством финансов»2.

Законодательный контроль, заключает Б. Н. Чичерин, составляет «..последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяйства»3.

В приведенном описании концентрированно представлена не только последовательная процедура осуществления контрольной деятельности в Российской Империи конца Х1Х в., но и сформулирован главный сущностной критерий ее осуществления на основе и в соответствии с принципом разделения властей. Отметим, что в настоящее время ни в научных кругах, ни законодателем еще не произведено осознание безоговорочной необходимости следования этому критерию при осуществлении в современной России государственного контроля в целом.

Видение состояния системы контроля, представленное Б. Н. Чичериным, свидетельствует о том, что к тому времени, когда были написаны эти строки, в нашем государстве уже имела место практически такая система. Как видим, уже в ХIХ в. сложились достаточно обоснованные научные взгляды исследуемой проблемы. Следовательно, были разработаны теоретические основы понимания существа государственного контроля, необходимости его независимости и происхождения от законодательной ветви власти. Сегодня это служит научной базой объективного определения контрольной деятельности, как неотъемлемой формы осуществления государственной власти.

Предложенный обзор свидетельствует о глубоких исторических истоках контрольной деятельности в нашем государстве, доказывает ее организационную самостоятельность и главное — процесс ее эволюционирования и постепенного совершенствования. Анализ трудов и документов дооктябрьского периода подтверждает вывод о том, что институт государственного контроля в России складывался постепенно на протяжении всей ее истории. Но организационно-государственные его начала явственно просматриваются, а, следовательно, и формируются только в семнадцатом веке.

1  Там же. С. 473. 2  Там же. С. 474. 3  Там же.

13

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Вмеханизме княжеского правления, при котором все рычаги власти находились в руках князя, последний опирался на специальных своих помощников — различных чиновников для сбора пошлины и податей — мытников, казначеев и пр. Но уже с принятием Судебника Ивана III начинают формироваться приказные начала.

По утверждению А. Д. Градовского, результатом введения системы Приказов следует считать: «1) разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду; 2) появление понятия о компетенции учреждений; 3) признание известной самостоятельности учреждений, в круге дел, им порученных; 4) определяя компетенцию известных учреждений, правительство должно было определить порядок их деятельности известными уставами или наказами; 5) с развитием приказного начала явилась

ивозможность установить некоторую служебную иерархию. Явилось разделение должностей на местные, центральные и высшие1.

Данные выводы А. Д. Градовского также составляют вклад в теоретическую базу понимания и определения процессов становления государственного контроля в дореволюционной российской правовой науке

идоказывают, что такая база была создана.

В1879 г. И. Д. Беляев в своем объемном труде «Лекции по истории русского законодательства» описал поэтапно особенности становления организационно-правовых основ важнейших институтов российской государственности, включая и институт государственного контроля. Начиная с XVII в., в России вопросы ведения государственного хозяйства, финансовые дела и государственный контроль постепенно концентрируются в компетенции специально создаваемых для этих целей органов.

Описывая организацию административной власти при Царе Алексее Михайловиче, И. Д. Беляев подчеркивал, что этот период «был временем полного развития приказной администрации и падения самоуправления». Описывая 36 Алексеевских Приказов, ученый группирует их по сферам деятельности и выделяет среди них группы по отдельным видам контроля, в частности, «Финансовые приказы». Он называет Приказ Большой Казны, Приказ Большого Прихода, пять четных приказов, Печатный приказ и Счетный приказ2. Именно последний чаще всего упоминается другими авторами как родоначальник органов государственного финансового контроля.

1 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Органы управления. М., 2006. Т. 2. С. 31, 32.

2 Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999. С. 525, 526.

14

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

Вот как описан этот Приказ И. Д. Беляевым: «В нем сидят два дьяка

иведают и делают дела всего Московского государства — приход и расход

иостаток по книгам за многие годы». Следовательно, заключает автор, «это был собственно контрольный департамент по приходам и расходам всего государства. Для этого сюда поступали на приход все остаточные деньги, которые в котором году с кого не взяты в царскую казну, а также в котором году за расходом, что осталось в остатке, как в Москве, так

ипо всем городам. Деньги из этого приказа не отпускались ни на какие определенные расходы, а выдавались только по особым царским повелениям»1.

Вначале это был Счетный приказ, который осуществлял финансовый контроль за деятельностью центральных учреждений, с 1670 г. ведал сбором недоимок. Причиной его создания явились крупные хищения государственных средств чиновниками различных приказов. Периодически дьяки, подьячие всех приказов должны были являться в Счетный приказ с приходно-расходными книгами для проверки правильности и законности финансовых операций. В 1678 г. Счетный приказ был упразднен2.

Определенными контрольными полномочиями была наделена Боярская Дума. В 1699 г. Петром I при Боярской Думе была учреждена Ближняя Канцелярия как орган административно-финансового контроля за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Ближняя канцелярия просуществовала до учреждения коллегий, выполняя с 1711 г. только функцию финансового контроля3.

Контрольные обязанности перечисленных органов формировались постепенно и объединяли главным образом проведение ревизий военных расходов, они также собирали ведомости и отчеты губерний Российского государства.

Немаловажную роль в развитии контрольной деятельности в Российском государстве сыграли такие исторические факты, как образование  Петром 1 в 1711 году Сената, учреждение им в 1717 г. 12 Коллегий, из которых три Коллегии были сформированы в сфере финансовой деятельности. В. Н. Латкиным в их числе называются: «Камер-коллегия, ведавшая государственные доходы, Штатс-контор-коллегия, ведавшая

1 Там же. С. 526.

2 Высшие органы государственной власти и управления России IХ-ХХ вв. СПб., 2000. С. 86.

3 Там же. С. 116.

15

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

государственные расходы, и Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам»1. «Но, за отъездом государя, эти коллегии не были открыты. Указом от 12 декабря 1718 г. повелено было открыть с 1719 г. все коллегии и разделить ведомство каждой  коллегии»2.

И. Д. Беляев характеризует назначение указанных коллегий несколько по иному: «Камер-Коллегия в ведении своем имеет денежные доходы со всего государства; Ревизион-Коллегия ведет счет всех государственных приходов и расходов; Статс-Контор-Коллегия имеет в своем ведении все государственные расходы»3.

Из трех названных коллегий только одна — Ревизион-коллегия — унаследовала контрольные полномочия Ближней канцелярии. Однако наладить надлежащий финансовый контроль ей так и не удалось, и в 1788 г. она была упразднена. При Екатерине II полномочия Камер-Коллегии были расчленены между тремя ведомствами. В их числе: непосредственно Камер-Коллегия, которая находилась в Москве и имела свою контору в Петербурге, а также Камер-Коллегии Лифляндская и Курляндская. Остальные, но преобразованные Екатериной прежние учреждения были: Ревизион-Коллегия; Штатс-Контора и ее конторы4.

Характеризуя коллежский период в истории становления системы финансового контроля в России, необходимо обратиться к анализу правовых актов, регламентировавших их статус и деятельность. Такими документами являлись регламенты и инструкции. Так, регламент Ка- мер-коллегии 1719 г. устанавливал следующие ее функции: учетную, экспертную, правоприменительную и функцию управления доходами. Инструкция Ревизион-коллегии 1722 г. децентрализовала финансовый контроль, учредив систему ведомственного контроля5.

Особое внимание в историко-правовой литературе уделяется характеристике событий первой половины XIX в. 8 сентября 1802 года Императором Александром I было образовано Министерство финансов, на которое была возложена миссия проводника финансовой политики власти.

1 Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). СПб., 1909. Цит. по изд. М., 2004. С. 312, 313.

2 Беляев И. Д. Указ. соч. С. 538.

3 Там же.

4 Там же. С. 558.

5 Балакин Д. В. Финансовый аппарат России в конце ХVII — первой половине ХVIII в. (Организационно-правовое строительство): Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 17, 18.

16

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

А. Д. Градовский в связи с этим отмечал, что «при первоначальном Учреждении министерств в 1802 г., не было создано особого учреждения для ревизии государственных счетов. В 1810 г. в манифесте «о разделении дел на особые управления» ревизия государственных счетов упоминается в числе предметов «управления государственными доходами». Именно манифест разделил это управление на три части: 1) заведование источниками доходов, 2) движение сумм, в доходах поступивших, и 3) ревизия государственных счетов.…для управления дел по ревизии счетов предложено установить звание государственного контролера»1.

Этому предшествовало еще одно нововведение, имевшее место в первой половине ХIХ века и касавшееся регионального аспекта контрольной деятельности — второго мая 1805 г. было принято Положение «Об образе управления земских повинностей», согласно которому смета повинностей была поручена дворянам и купечеству, при участии администрации.

С 1810 по 1836 гг. в соответствии с реформами финансового управления М. М. Сперанского в России функционировало Главное управление ревизии государственных счетов — высшее финансовое учреждение страны. Оно объединило в своем составе государственную экспедицию счетов Сената, департамент решения старых счетов бывшей Ревизионколлегии, счетную экспедицию департамента водяных коммуникаций. В его ведении находился также контроль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капиталов.

Аппарат Главного управления состоял из государственного контролера и двух департаментов: гражданской и военной отчетности. Однако ему не был подотчетен целый ряд высших учреждений, к примеру, Министерство Императорского двора, а также благотворительные заведения. Не было у Главного управления и самостоятельных местных органов. С учетом всех перечисленных обстоятельств данное ведомство оказалось не в состоянии обеспечить эффективный контроль, поэтому сферы его влияния ограничивались преимущественно территорией Петербурга.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Главное управление государственного контроля. В его составе были созданы: Совет — орган для проверки контрольной деятельности департаментов и департамент морской отчетности2.

1 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. М., 2006. С. 481.

2 Высшие органы государственной власти и управления России IХ-ХХ вв. СПб., 2000. С. 120, 121.

17

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

Итак, из Главного управления ревизии государственных счетов вырос Государственный контроль, находящийся под контролем 1 го департамента Сената и просуществовавший с некоторыми преобразованиями до 1917 г. Проверяя финансовую отчетность не по сводным отчетам, а по первичным документам, Государственный контроль ежегодно к 1 му октября представлял в Государственный Совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за предыдущий год, а также сверял на предмет законности подготовленную Министерством финансов общую роспись доходов и расходов на следующий год.

Характеризуя описанный исторический период становления системы органов государственного контроля в России, необходимо обратить внимание на то, что именно в этот момент происходит обособление регионального компонента в системе государственного контроля.

Указом от 30 апреля 1834 г. частная отчетность была возложена: по городам — на думы, у дворян — на депутатов, в уделах — на удельное начальство. Поверка общая хозяйственная поручена дворянским собраниям с выборными от городов и удельными начальниками, при участии губернатора и вице-губернатора, контрольная отчетность поручена Казенной Палате и окончательно — Министру финансов1.

Данный исторический факт имеет исключительно важное значение, поскольку свидетельствует об истории создания регионального аспекта контрольной деятельности. Именно в этот период в российских губерниях были сформированы и действовали контрольные палаты, которые «принадлежали к особым установлениям ведомства Государственного контроля» и «не причислялись к общим местам губернским». «Стоя в зависимости от государственного контролера и отдавая ему отчет в своих действиях, они проводили ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно, каждая контрольная палата проверяет обороты той губернии, в которой она находится»2.

Во второй половине XIX в. при Александре II, благодаря таланту и упорству генерал-контролера Контрольного департамента Валериана Алексеевича Татаринова, сложилась система государственного финансового контроля: к 1 января 1866 г. контрольные палаты действовали во всех областях и губерниях Российской империи.

1 Беляев И. Д. Указ. соч. С. 560.

2Учреждение государственного контроля. Правила и формы сметного, кассового

иревизионного порядка. Сборник действующих узаконений, правил и форм, с дополнениями и изменениями по 1 января 1908 г. и циркулярными разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля / Сост. В. А. Сакович, Н. Н. Широков. СПб., 1908. С. 652.

18

1.1. Контрольная деятельности в России досоветского периода (краткий обзор)

Однако уже при Александре II становится очевидным, что требуется «приступить к радикальному улучшению как нашего счетоводства, так

ивообще финансовой системы нашей», о чем писал сам Император1. Для решения этой задачи в 1858 г. В. А. Татариновым был предложен проект реформы, основанный на изучении зарубежного опыта, в соответствии

скоторым в 1892 г. в обновленном статусе был учрежден Государственный контроль.

Данное учреждение, «составляя определенную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу, хранению капиталов, находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства»2. По описаниям современников указанное учреждение было наделено полномочиями, которые можно расценивать в качестве исторических предшественников современной компетенции контрольных органов субъектов Российской Федерации.

Вводилась новая система государственной отчетности, неразрывными звеньями которой являлись единство бюджета и единство кассы, что неизбежно предполагало установление принципа предварительного контроля, против которого и тогда ожесточенно возражало Министерство финансов. Кроме того, именно в эти годы для государственных органов устанавливались единообразные сметы по доходам

ирасходам, переносить кредиты из одного подразделения сметы в другое запрещалось.

Таким образом, устанавливался целевой принцип при расходовании государственных средств. Кроме того, начал оформляться принцип «прозрачности» бюджета: роспись государственных доходов и расходов стала ежегодно публиковаться. Следует подчеркнуть, что история охарактеризованных выше органов была подробно описана в начале ХХ в. М. Богословским3.

Описание истории зарождения и развития института государственного финансового контроля в дореволюционной России, предложенное в историко-юридической литературе, представляется возможным

1 Там же. С. 127.

2 Там же. С. 9.

3 Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция, 1719–1727 гг. М., 1902. С. 459.

19

Глава 1. Исторические особенности становления и развития механизмов контрольной деятельности в России

завершить характеристикой, сформулированной Н. Н. Калюжным, который заключил: «Бедность, государственные нужды, неустойчивость

вделах финансовых и не вполне оформившийся порядок, обусловленный пространством ли территории, национальным составом населения, молодостью ли цивилизации — все равно, но такие признаки государственного расстройства со всей очевидностью свидетельствуют, что пришло время государственному контролю действовать, и действовать твердо и сильно»1.

Именно сегодня такая оценка ситуации, имевшей место на рубеже ХIХ-ХХ вв., весьма созвучна с современным положением дел в сфере контрольной деятельности в стране, с ее не устоявшимся концептуальным обоснованием не только на федеральном, но, прежде всего, на региональном уровне. Это и подтверждает необходимость ее научного исследования с целью обоснования ее сути и значимости, но теперь уже

вусловиях создания в России правового государства.

Для сравнения обратимся к историческому опыту зарубежных стран. Анализируя эволюцию высших органов финансового контроля на протяжении истории, можно заметить, что их отношения с другими государственными органами и учреждениями строились двояко и имеют различное содержание. В одних случаях высшие органы финансового контроля создавались как ведомства, зависимые от исполнительной власти — обычно при Министерстве финансов. Так произошло в Испании, когда 10 ноября 1828 г. королевским указом была учреждена Счетная инспекция (Tribunal de Cuentas), а уже в более поздние времена появился «Внутренний закон о Счетной инспекции» (la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas). Однако с правовой точки зрения оба эти акта не соответствовали действовавшей в то время Конституции Испании.

В других случаях высшие органы финансового контроля были образованы в качестве ведомств, независимых от исполнительной власти, но так или иначе связанных с парламентом. В Испании это было четко зафиксировано Конституцией (1931) и законом «О Счетной инспекции Республики» от 29 июня 1934 г. Это же положение сохраняется и в действующей Конституции (1978) и в действующем «Внутреннем законе

оСчетной инспекции» от 12 мая 1982 г.

1 Калюжный Н. Н. Государственный контроль и реформа управления в России: ор- ганизационно-правовой аспект // Северо-Кавказский юридический вестник. 2003. № 3. С. 50.

20