История государства и права России с древности до 1861 года. Учебное пособие

мумом посевного материала для возобновления сельскохозяйственной деятельности.

За соблюдением помещиками названных ограничений должны были следить предводители дворянства, то есть те же помещики. Понятно, что при таком надзоре даже эти незначительные ограничения не исполнялись, и положение крепостного всецело зависело от барской воли и прихоти.

Развитие капитализма, рост антифеодальной борьбы подталкивало правительство к принятию мер, способствовавших выходу крестьян из крепостной зависимости. Однако осуществить выход крестьян из крепостной зависимости было возможно только с согласия помещиков. Поэтому в 1-ой половине XIX в. выходит несколько законов, действия которых были возможны только с согласия помещиков.

20 февраля 1803 г. Александр I подписал указ «о вольных хлебопашцах». Указ предусматривал освобождение крестьян на волю за выкуп, размер которого устанавливался с обоюдного согласия помещика и крепостного. Этот закон, который в оригинале назывался «об отпуске помещиками крестьян своих на волю по заключении условий на обоюдном согласии основанных» предусматривал отпуск крестьян на волю с земельным наделом, чтобы «крестьяне, таким образом уволенные, могли оставаться в состоянии свободных земледельцев, не обязываясь входить в другой под жизни». Определялся минимальный надел, равный 8 десятинам. По своему социальному положению вольные хлебопашцы приравнивались к государственным крестьянам, то есть являлись податным населением, несли рекрутскую и другие повинности. Действием указа в первой половине XIX в. воспользовались около 150 тыс. душ мужского пола.

Другие акты также исходили из соблюдения при заключении сделок обоюдных интересов. При этом в решении «крепостного вопроса» обязательно учитывались интересы государства — сохранить крестьянина как сельхозпроизводителя. В частности, указ «о цене ревизской

391

души» от 3 августа 1806 г. предписывал при сделках с крестьянами исходить из стоимости ревизской души мужского пола в 75 рублей серебром, женского пола в половину от этой стоимости (в последующем цена крестьянина выросла до 100 рублей).

Указом 20 июля 1809 г. «О пресечении бродяжничества» (сыске беглых крестьян) предписывалось возвращать крестьян своим владельцам или же предавать этих крестьян в приказ общественного призрения.

2 апреля 1842 г. был издан указ «О представлении помещикам заключать с крестьянами договоры на отдачу им участков земли в пользование за условленные повинности с принятием крестьянами, заключившими договор, названия обязанных крестьян». Этот указ получил известность под названием «об обязанных крестьянах» и развивал положения предыдущего законодательства, в частности, указа «о вольных хлебопашцах». Поскольку крестьяне не имели возможности внести помещику единовременно всю выкупную сумму, было определено, что крепостные обязаны отбыть соответствующие повинности или внести сумму, оговоренную со своим владельцем по частям в виде оброка. Крестьяне получали свободу как бы в кредит. За время выкупа на волю себя и своей семьи крепостное состояние сохранялось, оно называлось временно обязанным. Действие договора могло быть прекращено в случае несоблюдения крестьянами его условий. Указ 1841 г. также не был распространенным, его действием воспользовались шесть помещиков, отпустив на волю 27173 крестьянина.

Крестьяне, получившие свободу по названным законам, выкупившиеся или получившие «вольную» в силу других причин становились лично свободными сельскими обывателями, водворенными на собственных землях (если имели земельные наделы).

В отношении подавляющей массы крестьянства, оставшейся в крепостном состоянии правительством предпринимались меры, ограничивавшие предпринимательскую деятельность. Крестьяне не могли без разрешения помещика покидать поместья, в городах они не имели пра-

392

ва содержать лавки, а торговать могли только на рынке. Эти ограничения устанавливались и в XVIII в., а теперь подтверждались указами 1810 и 1812 гг. Крестьяне по указу 12 декабря 1801 г. не имели право покупать земли, но в целях развития промышленности могли по закону 28 декабря 1818 г. организовывать фабрики и заводы. В дальнейшем права собственности крестьян были расширены законом от 3 марта 1848 г.

12 июня 1844 г. появился указ, разрешавший отпускать крестьян на волю по их обоюдному согласию с помещиком, а с 1853 г. ограничивалось право сдачи крестьян в посессию (аренду) не дворянам. По указу 8 ноября 1847 г. крестьяне получили преимущества выкупать себя на волю при продаже с торгов имений разорившихся помещиков. Всего этим указом воспользовалось около 960 тысяч душ крестьян. Они переводились в разряд «лично свободных сельских обывателей, водворенных на собственных землях», так как с личной свободой выкупали свои наделы. В других случаях такие крестьяне назывались «безоброчными», поскольку владели собственной землей, а значит, оброк в пользу государства не платили. Динамика выкупа крестьян на волю, показывает глубину кризиса феодализма, когда крестьяне оказывались состоятельнее своих владельцев, закладывавших свои имения.

Крестьянский вопрос неоднократно ставил перед правительствами Александра I и Николая I. В 1830—1850- х гг. проблема крепостного состояния крестьян многократно рассматривалась на заседаниях различных «секретных комитетов», но из-за противодействия дворян, политической реакции 1848—1855 гг. сроки крестьянской реформы постоянно отодвигались. В результате росла социальная активность крестьян, а ситуацию в России перед отменой крепостного права можно назвать революционной. Правительство не справлялось с растущим протестом крестьян, боялось новой «пугачевщины», и вступивший на престол Александр II вынужден был признать необходимость скорейшего решения крестьянского вопроса «сверху», пока крестьяне сами не освободят себя революционным путем «снизу».

393

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ

Совершенствование органов власти и управления в первой половине XIX в. было связано с приспособлением феодального государства к новым экономическим и политическим условиям.

В первой четверти XIX в. осуществлялись более либеральные преобразования. Во второй четверти XIX в. изменения государственной системы являлись реакцией на восстание декабристов 14 декабря 1825 г. и рост либерального движения в стране.

Высшими органами власти и управления в первой половине XIX в. являлись одновременно или сменяя друг друга совет при высочайшем дворе (высочайший совет), непременный совет, государственный совет, собственная его императорского величества канцелярия, сенат, министерства, Синод.

Высочайший совет существовал до 1801 г. При дворе Павла I являлся совещательным органом при императоре, состоял из 8 человек и собирался крайне нерегулярно. После прихода к власти Александра I высочайший совет был упразднен и 30 марта 1801 г. учрежден непременный (то есть постоянно действующий) совет, который состоял из 12 особ и должен был, учитывая недостатки предыдущего органа, иметь важную законосовещательную функцию. Непременный совет просуществовал до 1811 г. Однако, не имел важной роли в центральной администрации.

По манифесту 1 января 1810 г. был учрежден государственный совет. В отличие от предыдущих советов, государственный совет организовывался не только как совещательный орган, в его функции входили также подготовка новых законов, их разъяснение, проведение в жизнь путем распределения законов по ведомствам. Государственный совет имел четкую структуру и состоял из 4 департаментов: 1) департамента общих законов; 2) гражданских, духовных дел, юстиции и полиции; 3) департамента финансов, промышленности и наук; 4) военного департамента.

394

Позднее был образован польский департамент (1831 г.). В состав государственного совета входили все министры, председатель комитета министров, являвшийся одновременно председателем совета. Возглавлял государственный совет император, который в случае его присутствия на заседании являлся председателем этого органа, он же утверждал на нем все законопроекты.

Вгоды правления Александра I, когда государственный совет являлся важнейшим государственным органом, он состоял из 25—36 членов, вся вспомогательная работа осуществлялась в канцелярии совета. Позднее численность государственного совета возросла до 70—80 человек, его структура и функции менялись. Как орган власти, государственный совет просуществовал до 1917 г.

Во второй четверти XIX в. важнейшим государственным органом вместо государственного совета стала «собственная его императорского величества канцелярия» сформированная на основе уже существовавшей государственной канцелярии. Датой преобразования этого органа власти считается 4 апреля 1826 г.

Впериод правления Николая I были учреждены шесть отделений собственной его императорского величества канцелярии.

Реорганизованное из прежней канцелярии I отделение (4 апреля 1826 г.) осуществляло надзор над министерствами, занималось подбором и расстановкой кадров, осуществляло подготовку законопроектов и выполняло, собственно, канцелярские функции. Организованное тогда же II отделение занималось кодификацией законов. Для этого II отделению были переданы дела «комиссии по составлению законов». С работой II отделения связана кодификационная деятельность М. М. Сперанского.

Наибольшую известность получило III отделение канцелярии, учрежденное 3 июля 1826 г. и сформированное из особой канцелярии министерства внутренних дел. III отделение являлось, по сути, секретной полицией и осуществляло разнообразные функции политического сыска.

Вструктуре III отделения существовали шесть «экспедиций», «секретная часть» и «корпус жандармов». В функ-

395

ции экспедиций (отделов) входили сбор информации у полиции, контроль над религиозными организациями и конфессиями, выявление фальшивомонетничества, борьба с бродяжничеством, неблагонадежностью и вообще с «людьми подозрительными», надзор за иностранцами, тюрьмами, каторгой, аналитическая работа. Самым крупным структурным подразделением являлся «корпус жандармов», учрежденный 27 апреля 1827 г. Страна была поделена на пять, жандармских округов, а штат жандармов достигал 6 тысяч человек, не считая тайных нештатных агентов, доносивших по убеждениям и по другим причинам. Отечественная жандармерия являлась специальным карательным органом, в рамках III отделения подчинялось непосредственно императору, и ставилась им выше полиции. Деятельность III отделения координировалась с деятельностью министерства внутренних дел, с комитетом 6 декабря 1826 г. Названный комитет был учрежден для «расследования по делу декабристов» и для подготовки государственных реформ. III отделение реанимировало худшие традиции аналогичных органов XVIII в., последний из которых «тайная экспедиция» был упразднен в 1801 г. Вместе со сбором доносов считалось, что жандармы должны обладать «ясным умом» и «уметь работать с населением».

В 1828 г. было образовано IV отделение, которому перешли дела канцелярии по управлению учебной, воспитательной, благотворительной деятельностью.

V отделение было сформировано в 1836 г., оно готовило и вместе с образованным министерством государственных имуществ осуществляло реформу государственной деревни.

VI отделение (1843—1845 гг.) осуществляло управление присоединенными к России землями на Кавказе.

Сенат. В первой половине XIX в. являлся высшим судебным учреждением. В отличие от своих предшественников, Александр I намеревался повысить роль сената. Об этом говорят указы 5 июля 1801 г. и 8 сентября 1802 г. сенату были даны широкие, административные, судеб-

396

ные, контролирующие полномочия. В указе о восстановлении прав сената от 8 сентября 1802 г. было сказано: «Дозволяется сенату, если бы по общим государственным делам существовал указ, который был бы сопряжен с великими неудобствами в исполнении или по частным судам не согласен был с прочими узаконениями или неясен — представляет о том императорскому величеству; когда по таковому представлению не будет учинено перемены, то остается он в своей силе». Вскоре после этого указа Александр I подписал другой закон, увеличивавший службу для части дворян. Этот указ противоречил жалованной грамоте дворянству и вскоре царю пришло «особое мнение» одного из сенаторов, где сообщалось о противоречии двух законов. Вскоре после этого инцидента 21 марта 1803 г. Александр I издал новый указ, ограничивавший права сената. В указе было сказано, что сенат может делать «всеподданнейшие представления» по законам, изданным до 1802 г., а не «по настоящим и будущим». Вслед за этим часть прав сената перешла образованным незадолго до этого (1802 г.) министерствам.

Вчастности, должность генерал-прокурора была слита с должностью министра юстиции. В 1811 г. сенат был реорганизован, разделен на судный и правительствующий сенат, а в 1813 г. был поставлен в подчиненное положение к государственному совету, который получал по отношению к сенату право высшего апелляционного суда.

Впериод правления Николая I, высшие административные функции сената сокращаются и переходят к соответствующим отделениям, а сенат окончательно трансформировался в высшее судебное учреждение.

В1802 г. вместо коллегий были учреждены министерства — исполнительные органы управления. По манифесту 8 сентября 1802 г. учреждались восемь министерств (военных сухопутных сил, военных морских сил, внутренних дел, иностранных дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения). На правах министерства учреждалось также казначейство. В 1811 г. министерство коммерции было упразднено (его функции

397

перешли к министерству финансов), но образовывалось министерство полиции. Оно одновременно существовало с министерством внутренних дел до 1819 г., а затем вошло в состав МВД, из которого в 1826 г. выделилась особая канцелярия, составившая костяк III отделения. В 1817 г. министерство народного просвещения было переименовано в министерство духовных дел и народного просвещения. В ведомство этого министерства передавался Синод. В 1824 г. министерство было вновь разделено. В 1826 г. — учреждалось министерство императорского двора, в 1832 г. главное управление путей сообщения, в 1837 г. — министерство государственных имуществ. Формирование новых отраслевых органов требовало и более совершенных методов управления, координации деятельности министерств, а с 1826 г. и отделений. Первоначально, по манифесту 8 сентября 1802 г. министерства подчинялись сенату. 25 июня 1811 г. было издано «общее учреждение министерств». Министерства переподчинялись непосредственно императору. Вводился новый орган — совет министров — коллегиальный орган, в который входили министры и их заместители («товарищи министров»). Определялось, что министерства структурно делятся на департаменты и канцелярии, которыми управляли соответствующие директора. Важнейшие вопросы министр, товарищи министра, директора департаментов и канцелярий должны были решать коллегиально. По должности министры входили в сенат, и получается, сами себя контролировали. Созданная министерская система постоянно совершенствовалась. В частности, в 1802 г. был создан комитет министров, но его функции при наличии совета министров не были определены. Только в 1812 г. было утверждено положение о комитете министров, и система министерского управления получила логическое завершение. Было определено, что в комитет министров входят сами министры, или представители министров, председатели департаментов государственного совета, государственный секретарь и лица, назначенные императором. Комитет министров собирался регуляр-

398

но, рассматривал важнейшие государственные дела, его решения утверждались царем и получали силу закона. Структурно комитет министров и министерства переподчинялись государственному совету. При Николае I комитет министров теряет свое значение, министерства функционируют параллельно с отделениями собственной его императорского величества канцелярии, а сами министры отчитываются непосредственно императору. функции Синода в первой половине XIX в. снизились до обыкновенного министерства. В 1817 г. Синод был слит с министерством духовных дел и народного просвещения, а обер-прокурор Синода стал «оком министерства» и находился в его же подчинении, в 1819 г. несколько увеличен численный состав Синода — для улучшения функций управления. В 1824 г. Синод восстанавливается, но получает ограниченные права равные министерству, а оберпрокурор приравнен к министру. С 1835 г. обер-прокурор входил в комитет министров и государственный совет, в 1836 г. при обер-прокуроре учреждены канцелярия и хозяйственный комитет, затем введены должности «товарищей» обер-прокурора. Таким образом, Синод трансформировался в обыкновенное отраслевое ведомство с ограниченными организационно-хозяйственными функциями. Местные органы власти значительных изменений не претерпели. В 1835 г. были введены новые штаты губернаторских присутственных мест, в 1837 г. увеличено жалование чиновникам, в 1845 г. вышло положение о губернских учреждениях, еще раз увеличивавшее штаты этих органов. Судебное управление в 1802 г. передавалось в министерство юстиции, с 1808 г. стали создаваться коммерческие суды. Неэффективные судебные органы XVIII в., например, губернский магистрат и верхняя расправа, упразднились. Формирование новых органов власти и управления позволили в свою очередь в 1-ой половине XIX в. успешно осуществлять ряд реформ. Наиболее удачными были реформы образования, финансовая, государственной деревни.

399

РАЗВИТИЕ ПРАВА

Развитие права в первой половине XIX в. во многом связано с планами Александра I государственных преобразований России и кодификацией законов, осуществленной в годы правления Николая I. Практическая работа по составлению новых законов и систематизации старого законодательства была выполнена выдающимся государственным деятелем М. М. Сперанским (1772—1839 гг.).

В1808—1809 гг. им был составлен текст «Введение к уложению государственных законов», готовились и другие проекты законов. Преобразования должны были перестроить все органы центрального управления и систему права, что затрагивало интересы аристократии. М. М. Сперанский был оклеветан и отправлен в ссылку. Только при Николае I опала была снята, и М. М. Сперанский получил поручение императора приступить к систематизации законодательства. Аналогичные попытки предпринимались неоднократно в XVIII — начале XIX в.в., однако терпели неудачу, так как шли по пути создания нового уложения. Создать свод законов по разным причинам не удалось и к 1830 г. накопилось более 50 тыс. Законодательных актов XVII—XIX вв., требующих систематизации. Часть этих законов, начиная с Соборного Уложения 1649 г. являлись действующими актами, но не переиздавались и были малоизвестны, другая часть утратила свою силу. Малограмотные чиновники в администрациях и судах не разбирались во всех тонкостях громоздкого законодательства. Следствие и суд по «делу декабристов», состояние государственных дел убеждали Николая I в необходимости усовершенствования законодательной базы. Поэтому М. М. Сперанский получил от царя задание не создавать новое законодательство, а привести в порядок старое. М. М. Сперанский был включен в работу II отделения Собственной его Императорского Величества канцелярии.

В1826—1828 гг. из архивов государственных органов власти было отобрано более 30 тысяч актов и началась их публикация. В 1828—1832 гг. В типографии II отделения было опубликовано 45 томов полного собрания законов

400