Защита жертв преступлений

Правозащитные организации – это те организации, которые призваны служить прежде всего малозащищенным группам населения, содействовать реализации их прав. НПО, внося вклад в защиту основных прав человека, способствуют национальному развитию, обеспечению единства общества и укреплению стабильности и безопасности страны. Их деятельность нацелена на то, чтобы государственное управление на всех уровнях стало прозрачным и доступным для контроля.

Как правило, правозащитные организации не являются массовыми, а их программные (уставные) цели ограничиваются кругом вполне конкретных проблем. Правозащитные организации носят некоммерческий характер, их бюджет в основном состоит из взносов членов организации, пожертвований и других источников (гранты, получаемые внутри страны и от международных организаций и т.д.)

Правозащитные организации обладают всеми признаками, присущими общественным объединениям (организациям). Однако они имеют свои особенности и специфические признаки, позволяющие выделить их как особый вид общественных объединений и дать внутреннюю классификацию.

Специфическими признаками правозащитных организаций являются:

1.Их целевое назначение – защита прав и свобод человека. В соответствии с этим признаком стало возможным дать внутреннюю классификацию правозащитных организаций.

2.Правозащитные организации не ставят целью извлечение какой-либо выгоды, действуют бескорыстно.

3.Правозащитные организации как вид неполитизированных общественных организаций не занимаются поддержкой каких-либо политических партий или политических движений.

4.Правозащитные организации, как правило, используют независимые от государства источники финансирования, что позволяет им осуществлять деятельность в области защиты прав человека, свободную от влияния властных структур. При этом правозащитники взаимодействуют с представителями органов государственной власти

вцелях достижения своих уставных задач.

301

Классификация правозащитных организаций сопряжена со значительными трудностями, которые обусловлены не только большим их количеством, но и наличием множества различных критериев, на основе которых она возможна. Наиболее интересными представляются классификации по сферам деятельности и нормативно-правовым основаниям их создания.

Исходя из этих критериев, можно предложить классификационную схему:

а) Неправительственные правозащитные организации общей концепции;

б) Неправительственные правозащитные организации специальной концепции:

–организации экономической ориентации;

–правозащитные организации, основной целью которых является защита прав призывников и военнослужащих;

–организации, занимающиеся защитой прав женщин;

–молодежные правозащитные организации;

–организации, объединяющиеся по профессиональному признаку;

–организации, основной целью которых является защита прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

–организации, защищающие права беженцев и вынужденных переселенцев;

–правозащитные организации, оказывающие помощь безнадзорным детям и детям сиротам.

в) Классификация неправительственных правозащитных организаций в зависимости от нормативно-правового основания их создания:

–правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях»;

–правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 года «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

–правозащитные организации, созданные для защиты прав верующих в соответствии с Федеральным законом от

302

26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях»;

– молодёжные и детские организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 1995 года «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений».

Для НПО существенной частью их деятельности является взаимодействие с властными структурами, прежде всего правоохранительными органами государства, его исполнительными органами и специально созданными правозащитными институтами. Вместе с тем их роль может быть существенно повышена путем укрепления их связей с Уполномоченным по правам человека и общественными объединениями юридического профиля, в круг интересов которых входит повышение уровня правовой защищенности сограждан.

Воснове правозащитных общественных объединений лежит публично-общественный интерес, а их деятельность отражается на управлении общественными делами и жизнью. Общество, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то, чтобы именоваться гражданским, должно обеспечить создание всевозможных общественных объединений264.

Для НПО, как и для других общественных объединений, существенное значение имеют вопросы государственной регистрации.

Впервоначальной редакции ст. 21 «Государственная регистрация общественного объединения» закона «Об общественных объединениях» говорилось: «Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица». При введении в 1998 г. категории «политическое общественное объединение» было установлено, что оно подлежит государственной регистрации. Такое же требование предъявляется и к политическим партиям.

При внесении в 2002 г. изменений и дополнений в ФЗ «Об общественных объединениях» положение о возмож-

264 См.: Авакьян С.А. –Указ. Соч. С. 450.

303

ности общественного объединения не регистрироваться было исключено из текста. Однако другие положения данного Закона позволяют общественному объединению существовать без регистрации. При этом закон (ст. 27) содержит ряд гарантий и для незарегистрированного общественного объединения: последнее имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, представлять и защищать свои интересы в органах государственной власти и местного самоуправления, выступать с инициативами и вносить предложения в названные органы в порядке реализации своих уставных целей.

В регистрации нередко видят главным образом средство, позволяющее государству полностью взять под свой контроль общественные объединения. Отчасти это соображение справедливо.

После вступления в силу Федерального закона от 10.01.2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», существенно изменившего порядок регистрации и функционирования некоммерческих неправительственных организаций на территории Российской Федерации, возникли определенные проблемы. Особенно непросто пришлось иностранным неправительственным организациям, имеющим филиалы или представительства на территории России. Новый порядок регистрации этих организаций в специальной регистрационной службе, а не в МИД России, ожидаемо не позволил многим из них пройти эту процедуру в установленный срок, то есть до 18 октября 2006 года.265

Новый закон расширил полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, наделив Федеральную регистрационную службу контрольными функциями над некоммерческими неправительственными организациями. Отныне регистрационная служба вправе инициировать их

265 См.: Гнездилова О., Джибладзе Ю., Милославская Д., Таубина Н. Доклад «Первый год применения нового российского законодательства об НКО: проблемы и рекомендации по изменениям». М., 2007. С. 8-9.

304

финансовые проверки через налоговые или правоохранительные органы. До вступления нового закона в силу неправительственные организации отчитывались в расходовании полученных средств только перед грантодателем, как это принято во всем мире. В России они теперь отчитываются еще и перед регистрационной службой. Это уже привело к разбуханию ее штатной численности, но пока что не сказалось положительно на эффективности работы. И, конечно, применение нового закона привело к резкому увеличению трудозатрат сотрудников всех некоммерческих неправительственных организаций.

Вместе с тем следует отметить и положительные стороны государственной регистрации. У зарегистрированного общественного объединения больше возможностей для активной и плодотворной деятельности. После регистрации общественное объединение приобретает целый комплекс прав: оно вправе рассчитывать на защиту со стороны государства своих законных интересов, приобретает права юридического лица, свой юридический адрес, может иметь свое имущество, открывать счета в банке, проводить финансовые операции, вправе участвовать в выборах и референдумах (если оговорит это в своем уставе) и др.266

Представляет интерес существующая в юридической науке критическая трактовка современных общественных организаций как «зародышевых структур гражданского общества»,267 которые «функционируют в среде, характеризующейся существенной размытостью ценностных установок и ориентиров».268 Элементам этой структуры свойственны фрагментарность и амбивалентность, чем объясняется их «неподлинность», а их прототипы весьма далеки от классических образцов.269

По мнению Л.М. Алексеевой, речь идет о неутешительной тенденции, согласно которой «при общем увеличении количества действующих в России некоммерческих обще-

266Там же. С. 467.

267См.: Гражданское общество в России: Структуры и сознание. М., 1998. С. 8.

268Там же. С. 9.

269См.: Баранов П.П. –Указ. соч. С. 83, 84.

305

ственных организаций, с их общественно-правовыми позициями и мнениями власть все меньше считается: к ним крайне редко обращается власть (законодательная и исполнительная), не видя в сущности никакой нужды в институте общественной экспертизы; их деятельность мало интересует журналистов. Однако в этом не стоит усматривать кризис либо злой умысел. Политически структурированное общество со сложившейся системой представительства и многопартийностью в подобных институтах особо и не нуждается. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт»270.

Если в советское время понятия власти, государства и общественных организаций были несовместимы, то сегодня российская власть осознает необходимость налаживания сотрудничества с общественными организациями271. Так, Гражданский форум, который прошел в ноябре 2001 г., стал первой попыткой властей вступить в диалог с общественными неправительственными организациями272.

В течение 1990-х гг. непрерывное охлаждение отношений между властью и правозащитными организациями отчасти объяснялось и реакцией на конфликт в Чечне. В силу своей природы и уставных задач правозащитники выказывали большую озабоченность бесправием и униженностью гражданского населения чеченских селений в зоне боевых действий, нежели действиями вооруженных сепаратистов.273

270См.: Алексеева Л.М. Указ. соч. С. 3.

271Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки

иосновные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7. С. 9; Гражданское общество и перспективы демократии. М., 1994; Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гридчин Ю.В., Черных А.И., Романенко Л.М. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социс. 1995. № 6. С. 5, 6.

272Проведение Гражданских форумов в 2001 и 2007 гг., организованных по инициативе Администрации Президента РФ, показало, что власть признала существование если не гражданского общества в завершенном виде, то, во всяком случае, его зачатков. Например, когда собирали Гражданский форум 2001 г., было решено не приглашать политические общественные организации, религиозные организации и профсоюзы, т.е. власть весьма разумно ограничилась самым многочисленным третьим сектором. Очевиден был интерес властей поговорить именно с неполитическими общественными организациями, набирающими силу в последние годы.

273См.: Влазнев В.Н. Указ. соч. С. 111.

306

Указанные организации (прежде всего, правозащитные) сыграли определенную роль в обсуждении и доработке проектов федеральных законов «Об общественных объединениях» (1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995 г.), «О некоммерческих организациях» (1996 г.). Объединения избирателей (их лидеры, а также некоторые депутаты, получившие, благодаря им, мандаты) активно участвовали в закладке фундамента российского избирательного права в общественной экспертизе проектов федеральных законов от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,274 от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»275.

Федеральным законом от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»276 определены гарантии, общие меры государственной поддержки данных объединений

вРоссии (ст. 3, 4 и 5), предусмотрены основные направления и формы государственной поддержки (ст. 6–11), ответственность лиц, федеральных органов исполнительной власти и руководителей молодежных и детских объединений за исполнение данного Закона (ст. 16), а также судебная защита прав молодежных и детских объединений (ст. 17). Таким образом, российское законодательство детализирует и гарантирует реализацию положения ст. 30 Конституции РФ о праве каждого на объединение, а также содержит некоторые запреты в целях защиты конституционного строя России.277

Общественное объединение для осуществления своих уставных целей имеет многие права, например: распространять информацию о своей деятельности; участвовать

ввыработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме,

274См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

275См.: СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

276См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

277См.: Калашников С.В. –Указ. соч. С. 236, 237.

307

предусмотренными законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выполнять в полном объеме полномочия, предусмотренные законодательством об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти278.

В советский период общественные организации имели право законодательной инициативы, т.е. они могли подготовить и внести законопроект в высший представительный орган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время на федеральном уровне общественные объединения утратили это право. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»279 оставляет решение вопроса о полном круге субъектов права законодательной инициативы на усмотрение самих субъектов. Конституцией (уставом) субъекта это право может быть предоставлено и общественным объединениям (ст. 6).

С учетом изложенного возможны следующие выводы. А. Деятельность НПО, как и других общественных объ-

единений, невозможна без правовых рамок и определенной опеки государства в лице уполномоченных органов, которые, с одной стороны, создают законодательную базу для деятельности общественных объединений, с другой стороны, обеспечивают реализацию общественными объединениями предоставленных им прав.

Б. Основные направления реализации государственного механизма формирования и поддержки деятельности

278См.: Авакьян С.А. –Указ. соч. С. 468.

279См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

308

общественных объединений, включая НПО, возможны в следующих формах:

–целевое финансирование общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);

–заключение государственными органами с общественными объединениями любых видов договоров, в том числе о выполнении работ и предоставлении услуг;

–социальный заказ неограниченному кругу общественных объединений и проведение конкурсов на выполнение различных государственных программ;

–предоставление некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом.

В. Эффективность деятельности НПО в значительной мере зависит от государственной поддержки и установления ими связи с иными органами и организациями, осуществляющими правоохранительную деятельность либо способствующими ей (государственные правоохранительные органы, органы исполнительной власти, адвокатура, Общественная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ и др.).

§2. Взаимодействие НПО с государством

и общественными объединениями по вопросам правозащитной деятельности, защите жертв преступлений и злоупотреблений властью

В дореформенный период (в шестидесятые – восьмидесятые годы ХХ века) российское правозащитное движение воспринималось исключительно как политическая сила, оппозиционная власти. Однако сегодня, с утверждением базовых демократических ценностей, акцент целей правозащитных объединений, как в России, так и в мировой практике, сместился в сторону решения социальных задач. Правозащитные организации, в которых реально нуждается общество, – это неполитизированные структуры, помогающие гражданам решать их повседневные пробле-

309

мы, связанные с несовершенством законов, правоохранительной практики и правосудия. Это ежедневная деятельность по защите социальных ценностей, среди которых решающее место занимает личная безопасность, защита от криминала, справедливость правосудия, поддержка государством его гражданина, защита детей от домашнего и сексуального насилия и пр.

Выстраивая правовые отношения с негосударственными правозащитными организациями, структуры власти устанавливают правила, по которым будут в дальнейшем развиваться взаимоотношения с обществом, что важно не только для становления гражданского общества, но и для укрепления государства.

Правопорядок в стране – это не только результат деятельности государственных органов в сфере охраны правопорядка, но также, во многом, результат эффективного взаимодействия органов государства и субъектов гражданского общества – граждан и общественных объединений. Опыт, накопленный в зарубежных странах, свидетельствует – именно общественные организации при поддержке государственных органов в состоянии оказать эффективную помощь жертвам преступлений, а также оказать влияние на законодательство с целью приведения его в соответствие реальным потребностям общества.

Более 30 лет в США и странах Европы общественные и государственные структуры совместными усилиями помогают своим законопослушным гражданам отстоять нарушенные права, оправиться от травм и вернуться к нормальной жизни. К примеру, в рядах немецкого движения «Белое кольцо» с 1992 года состоит канцлер Германии Ангела Меркель. В Великобритании уже около 30 лет действует гражданская структура, защищающая права жертв преступности. Правозащитное движение поддерживается государством и патронируется королевской семьей. Во главе движения стоит принцесса Анна.

Вне зависимости от форм финансирования, будь то частные пожертвования или государственные вливания, во всех странах Европы и США гражданские структуры по поддержке потерпевших от преступных посягательств работают в тесном контакте с правоохранительной системой.

310