Защита жертв преступлений

Несмотря на эти и другие благоприятные для реабилитированных решения высших судебных органов, практика компенсаций вреда реабилитированным, особенно в случаях незаконного применения мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, складывается с трудом. Такого рода дела относительно редки,

иэто имеет свои причины. На некоторые из них обращают внимание авторы учебника «Уголовный процесс» под ред. К.Ф. Гуценко.239 Указывается на слабое знание практическими работниками действующего законодательства о реабилитации, с чем связано их опасение личной материальной ответственности. Это опасение поддерживается и возможностью предъявления иска регресса. Указывается

ина позиции чиновников Минфина РФ, которые в своём рвении к «экономии» ищут возможности всяческого урезания выплат пострадавшим. Есть и желание должностных лиц органов расследования скрыть свои собственные промахи и злоупотребления, дабы не навлечь дисциплинарные взыскания и не повредить карьере.

Ситуацию с реальным обеспечением возмещения вреда реабилитированным лицам можно поправить. Для этого необходимо усиление ведомственного контроля и прокурорского надзора за исполнением положений УПК и ГК РФ о возмещении вреда реабилитированным. Требуются жесткие меры по обеспечению неотвратимости ответственности должностных лиц органов уголовного преследования за ненадлежащее исполнение законодательства о реабилитации. Кроме того, следователю необходимо вменить в обязанность не только разъяснять права реабилитированным, но и вручать каждому из них распечатку статей 133-139 УПК РФ с указанием государственного органа, обязанного возместить причиненный вред. Реабилитированному, как и потерпевшему от преступлений, должно быть предоставлено право на бесплатную юридическую помощь (т.е. за счет государства).

239 Уголовный процесс – учебник для студентов юридических вузов и факультетов. Издательство «Зерцало» МГУ, 2005 г. стр. 644-645.

281

Глава восьмая

Роль Уполномоченного по правам человека в РФ в защите жертв преступлений

§ 1. Статус Уполномоченного и общая характеристика его правозащитной деятельности

Первый Уполномоченный по правам человека в России был назначен Государственной Думой 17 января 1994 г., а Федеральный закон о нем, принятый и утвержденный палатами Федерального собрания, был подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г.

Институт уполномоченного (омбудсмена) как защитника прав человека пришел к нам из-за рубежа. Его происхождение связано с появлением должностного лица шведского парламента, призванного способствовать справедливому разрешению конфликтов государственных и индивидуальных интересов. «Упрочение омбудсмена можно оценить как ответ гражданского общества на усиление государственного влияния… сопровождавшееся ослаблением норм общественной и управленческой морали».240

Международной ассоциацией юристов институт омбудсмена определён как «служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действуют по собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»241.

240В.В. Бойцова. Народный правозащитник: статус и функционирование. Часть 1. Тверь 1994 г. с. 37.

241Там же. Стр. 41. Обстоятельное рассмотрение статуса и деятельности омбудсмена см. в книге В.В. Бойцовой – Служба защиты прав человека: Мировой опыт. М. 1997 г.

282

В соответствии с Федеральным конституционным законом 1997 г. об Уполномоченном по правам человека в РФ деятельность Уполномоченного была призвана дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан. Этот новый для России институт как бы занял промежуточное место между органами государства и гражданского общества. Не обладая властными полномочиями, Уполномоченный выполняет контрольные функции по отношению к государственным правоохранительным органам и функции советчи- ка-консультанта для жалобщика, помогая ему в определенных случаях пробиться через бюрократические препоны в поисках правового решения возникшего конфликта.

Статьёй 1 Закона провозглашалось, что должность Уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный предоставленными ему средствами призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Деятельность Уполномоченного и его аппарата финансируется за счет Федерального бюджета.

К компетенции Уполномоченного относится рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления,

283

должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Статья 23 Закона наделяет Уполномоченного широким кругом прав, позволяющих ему объективно и всесторонне оценить характер возникшего правового конфликта и предложить обоснованные рекомендации. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1)беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения

иорганизации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2)запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3)получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4)проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5)поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6)знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на

284

территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ и воинских формирований, а также администрацией мест принудительного содержания.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный в соответствии со ст. 29 Закона вправе:

1)обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2)обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3)обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4)изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Значение деятельности Уполномоченного по защите прав человека возрастает с расширением его связей с международными правозащитными организациями. Деятельность Уполномоченного на международной арене проявляется в сотрудничестве с такими организациями, как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Консультативный комитет Кабинета министров Совета Европы, другими межгосударственными органами по защите прав человека.

285

Указом Президента РФ от 28 декабря 2005 г. N 1549 «О Межведомственной комиссии РФ по делам Совета Европы» для обеспечения международных связей Уполномоченного и его участия в сотрудничестве с Советом Европы данная государственная должность включена в состав утвержденной комиссии.

В литературе отмечается, что Уполномоченный как бы соединяет отдельные функции прокурорского надзора и адвоката-правозащитника. Однако в отличие от прокурора он не связан ни жесткими служебными правилами, ни волей вышестоящего в иерархии ведомства должностного лица. В отличие от адвоката Уполномоченный свободен и от диктата клиента, с которым он не связан ни договорными обязательствами, ни гонораром. Этим определяется мера его свободы и независимости, а значит и степень объективности принимаемых решений.242

Ознакомление с ежегодными Докладами Уполномоченного свидетельствует о нарастании популярности этого института защиты прав личности. Так, если в 2000 г. зарегистрировано 24985 обращений, то в 2009 г. цифра составила 54046 единицы входящей корреспонденции (обращений). Индивидуальные и коллективные жалобы связаны с нарушениями прав конкретных лиц либо содержат информационные сообщения о нарушениях прав человека, предложения о сотрудничестве, учреждении печатных изданий по правозащитной тематике, политические заявления и др. Общее количество поступивших жалоб на нарушения прав конкретных лиц в 2009 году составило 32043 единицы. По сравнению с предыдущим годом данный показатель возрос на 16,2 %. (Отметим для сравнения, что в органы прокуратуры в том же 2009 г. поступило от граждан более 2,2 млн. обращений – на 25,7% больше, чем в 2008 г. – с жалобами на нарушение их прав в сфере трудовых, жилищных, административных правоотношений, пенсионного обеспечения, здравоохранения и пр.243 Аналогичны цифры

242Г.Б. Мирзоев – Правоохранительная деятельность государства и вопросы общественного контроля. М., Юрлитинформ, 2007 г., с. 37.

243Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры в 2009 г. Информационно-аналитический доклад. Часть 1, стр. 35-37. М. 2010 г.

286

обращения к адвокатам за получением юридических консультаций.)

Для оценки эффективности работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации могут быть использованы также следующие приводимые в Докладе за 2009 год цифры: «По итогам рассмотрения 60,8 % жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий. Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав 29,9 % своих заявителей. В результате этой работы были восстановлены права 8,6 % заявителей». Докладами за прошлые годы подтверждается эта практика – в подавляющем большинстве случаев (до двух третей) заявителям лишь разъясняется способ защиты их прав без принятия конкретных мер по их восстановлению.

Тематика жалоб разнообразна. Из Доклада за 2009 г. следует, что жалобы указывают на остроту социальных вопросов. Нарушениям социально-экономических прав граждан посвящена каждая четвертая жалоба. Не менее остро стоят и жилищные проблемы. Они заключаются в необходимости обеспечения жильем военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, а также людей, проживающих в ветхих и аварийных домах. Количество жалоб по проблемам охраны материнства и детства в отчетном году выросло на одну треть. Заметен рост количества жалоб, связанных с неэффективностью судебной системы, нарушением права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В отчетном году не улучшилось положение с обеспечением разумности сроков судебного разбирательства, с реализацией принципов справедливости судебного разбирательства, а также состязательности и равноправия сторон. На уровне 2008 года осталось количество жалоб на нарушения прав человека в ходе процессуальной деятельности органов дознания и следствия, а также на нарушения свободы совести и вероисповедания. Увеличилось количество жалоб, связанных с условиями отбывания наказаний в учреждениях уголовноисполнительной системы.

287

Особую тревогу вызывает отсутствие эффективной государственной защиты прав человека. В этой связи в Докладе отмечается: «Один из наиболее тревожных парадоксов сегодняшней России состоит в том, что государственные органы, на которые возложена прямая обязанность защищать наши права, на самом деле их зачастую нарушают. Достаточно в этой связи сказать, что в почте Уполномоченного количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов – прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов, осуществляющих следствие

идознание, – является в последние годы стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8% от общего числа жалоб на нарушения личных прав».

Сучетом предмета нашего исследования мы ограничимся подробным рассмотрением деятельности Уполномоченного по защите жертв преступлений (потерпевших)

ижертв злоупотреблений властью. Исходными материалами для этой цели могут служить специальные доклады Уполномоченного по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации, направляемым им в Государственную Думу (статья 33 ч. 2 Закона).

§ 2. Деятельность Уполномоченного по защите жертв преступлений (потерпевших) и жертв злоупотреблений властью

Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в 2008 г. был посвящен Проблемам защиты прав потерпевших от преступлений. В этом содержательном докладе отмечаются многие давно наболевшие и не раз обсуждавшиеся в юридической литературе вопросы правовой и социальной незащищённости жертв преступлений. Докладчик констатирует, что по данным статистики, ежегодно каждый десятый житель России становится жертвой того или иного преступления и в соответствии с установленным порядком признается «потерпевшим». Отмечается, что права потерпевшего в процессе ограничены, а их нарушения, в отличие от нарушений прав обвиняемого, не влекут процессуальных последствий; что потерпевшим

288

жертва преступлений признается с большим опозданием, лишая гражданина возможностей активно защищать свои права; что ему, в отличие от обвиняемого, не обеспечивается бесплатная юридическая помощь и не возмещается ущерб в случае несостоятельности виновного, и пр. Т.е. приводится весь комплекс проблем, который в научных исследованиях ставится давно и настойчиво244, не приводя

ксдвигам в законодательстве. Это вселяет надежду на то, что Законодателю труднее игнорировать сигналы Уполномоченного, нежели научные доктрины. Правда, надежда может оказаться иллюзорной: игнорирует же Государственная Дума настойчивые требования общественности отменить юридические иммунитеты депутатов и вернуться

кконфискации имущества как мере наказания по делам о коррупции и тяжким экономическим преступлениям. Доклад Уполномоченного содержит своевременные и необходимые напоминания о том, что правосудие не может считаться свершившимся, если при его отправлении не были обеспечены права и законные интересы потерпевшего от преступления; что в соответствии с общепризнанными международными нормами потерпевшие имеют право на доступ к механизмам правосудия и скорейшую компенсацию за нанесенный им ущерб. Приводятся положения Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью. Её требования совпадают с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы № R (85) 11 от 28 июня 1985 года «О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса», а также с нормами Конвенции о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, принятой Советом Европы 24 ноября 1983 года. Критические замечания по поводу недостатков процессуального статуса потерпевшего по УПК РФ дополнены такими вполне приемлемыми предложениями, как «проработать вопрос о дополнении статьи 146 УПК РФ положением о том, что пострадавшее от престу-

244 В Докладе Уполномоченного эти предложения подаются без ссылок на научные источники, что вполне отвечает психологии крупных чиновников: приписывать достижения себе, а промахи и просчёты – всем прочим.

289

пления лицо признается потерпевшим одновременно с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела» а также «дополнить статью 44 УПК РФ, определяющую статус и права гражданского истца, положением о том, что пострадавшее от преступления лицо, которому был причинен имущественный вред, признается гражданским истцом одновременно с возбуждением уголовного дела.

В Докладе ставится вопрос о возможности компенсаций причиненного преступлением ущерба потерпевшему в определенных случаях за счет государственного бюджета. Отмечается, что в бюджетном законодательстве Российской Федерации отсутствуют правовые нормы, обеспечивающие полную реализацию положений пункта 12 Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью. «Смысл указанных положений в том, что государство должно взять на себя обязательства по компенсации вреда лицам, получившим в результате преступления значительные телесные повреждения или увечья, с последующим возмещением выплаченных (выплачиваемых) сумм с осужденного в регрессном порядке. Точно таким же образом должна выплачиваться компенсация иждивенцам жертв преступлений в случае смерти или недееспособности последних».

Для совершенствования бюджетного законодательства Уполномоченным предлагается дополнить Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», внеся в него недостающий вид расходов. Одновременно в Бюджетном кодексе следовало бы предусмотреть создание соответствующего фонда, порядок его функционирования и механизм осуществления компенсационных выплат. Приводится и обоснование этих предложений. По данным статистических отчетов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, прямой материальный ущерб от преступлений, определенный по приговорам и решениям судов, в 2007 году составил 17,5 млрд. рублей (в 2006 году – 11,2 млрд. рублей). При этом из присужденных сумм ущерба реально взыскивается не более одной трети. Уровень раскрываемости корыстно-на- сильственных преступлений на фоне ежегодного увеличения числа преступлений, причинивших крупный ущерб

290