Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

Частное образовательное учреждение высшего образования

«Омская юридическая академия»

С. В. Ярковой

ЗАКОННОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ

Монография

Омск 2018

ББК 67.621.0

Я74

Ярковой, С. В. Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации: содержание и основные черты : моногра-

фия / С. В. Ярковой. – Омск : Омская юридическая академия, 2018. – 176 с.

ISBN 978-5-98065-180-0

Рецензенты:

О. И. Бекетов – начальник кафедры административного права и администра- тивной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, док-

тор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации; А. И. Стахов – заведующий кафедрой административного права и процесса

имени Н. Г. Салищевой, заведующий отделом административно-правовых иссле- дований Российского государственного университета правосудия, доктор юридиче-

ских наук, профессор

Печатается по решению Ученого совета Омской юридической академии, про-

токол № 2 от 27 сентября 2018 г.

В монографии на основании системного анализа научной литературы по теории права и административному праву, федерального законодательства, судебной прак-

тики рассматриваются актуальные теоретико-прикладные проблемы понимания сущности, основных характеристик и требований законности правоприменитель- ной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, иных ор-

ганов публичной администрации, исследуются вопросы соотношения законности данной деятельности и ее обоснованности, целесообразности и справедливости, соблюдения в ходе ее осуществления прав и свобод человека и гражданина.

Книга может быть рекомендована для использования в научно-исследователь- ской деятельности в области административного права и процесса, в учебном про-

цессе по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», а также окажется полезной для должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов при разрешении административных дел.

© Омская юридическая академия, 2018

ВВЕДЕНИЕ

Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и других органов публичного управления (далее – админи-

стративная правоприменительная деятельность) с учетом широты и многообразия сфер общественных отношений, в которых она осу- ществляется, имеет существенное значение для обеспечения нор-

мального функционирования общества и государства. Названная деятельность сама подлежит правовому регулированию и должна осуществляться на основании и в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, то есть быть законной.

В ходе правоприменения, разрешения индивидуальных юриди- ческих дел органы исполнительной власти и иные органы публич-

ного управления (далее – административно-публичные органы)

иих должностные лица обязаны полно, точно и правильно приме-

нять материальные нормы административного и других отраслей права (в частности, финансового, таможенного, гражданского, се-

мейного, жилищного, земельного, экологического), определяющие существо разрешаемых правоприменительных вопросов, а также со- блюдать требования соответствующих административно-процессу- альных норм, регламентирующих процедуры осуществления право-

применительной деятельности. В конечном итоге от того, насколько полно, точно и правильно указанные органы исполняют и соблюдают положения применяемых ими законов и иных нормативных право- вых актов, зависит возможность приобретения и реализации субъек-

тивных юридических прав гражданами и организациями, защиты их от нарушений, исполнения ими юридических обязанностей, обеспе-

чения безопасности общества и государства. Соответственно, режим законности административной правоприменительной деятельности в значительной степени обеспечивает режим законности в обществе

игосударстве в целом. В этой связи проблематика законности право-

применительной деятельности административно-публичных органов

3

представляется важной и актуальной как для теории, так и для прак-

тики административно-правового регулирования в Российской Федерации.

Общие вопросы теории правоприменительной деятельности

иобеспечения ее законности в отечественной юридической науке исследованы достаточно полно и основательно. В числе наиболее известных ученых-правоведов, занимавшихся этими вопросами, можно выделить С. С. Алексеева, Н. Н. Вопленко, В. М. Горше- нева, И. Я. Дюрягина, В. Н. Карташова, В. В. Лазарева, П. Е. Нед-

байло, И. С. Самощенко, М. С. Строговича. Проблемы понимания

изаконности правоприменительной деятельности органов госу- дарственного управления, органов исполнительной власти иссле-

довались в ряде научных трудов таких ученых, как Д. В. Бойко, Р. Ф. Васильев, Л. В. Веркиенко, А. П. Коренев, А. И. Москаев, В. И. Новоселов, В. И. Ремнев, В. А. Сиринько, Ю. П. Соловей, В. А. Юсупов.

Вместе с тем комплексных монографических исследований со-

держания и механизма обеспечения законности административной правоприменительной деятельности в условиях сформировавшихся в России в постсоветское время правовой системы и административ- ного законодательства в административно-правовой науке не прово-

дилось.

Врамках настоящей монографии автором на основании си-

стемного анализа действующего федерального административного

иадминистративно-процессуального законодательства, практики его применения административно-публичными органами и суда- ми, юридической литературы по проблемам законности предпри- нята попытка научного осмысления содержания и требований за-

конности современной административной правоприменительной деятельности.

Монография состоит из двух глав, включающих в себя шесть пара-

графов. В первой главе рассматриваются понятие административной правоприменительной деятельности, правовые формы ее осущест- вления, понятие и общие требования законности данной деятель-

ности. Вторая глава монографии посвящена вопросам соотношения законности и иных требований, предъявляемых к административной правоприменительной деятельности, а именно: целесообразности,

4

обоснованности, справедливости, соблюдения прав и свобод чело-

века и гражданина, прав организаций.

Монография может быть полезна для научных работников, зани- мающихся проблемами административного права и процесса, пре-

подавателей юридических дисциплин образовательных учреждений высшего образования, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, судей.

5

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ИОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОННОСТИ

ЕЕОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

1.1.Понятие, содержание и формы правоприменительной деятельности

Вобщей теории права сформировались следующие основные подходы к пониманию сущности и содержания правоприменитель-

ной деятельности.

Общепризнанной является точка зрения, согласно которой применение норм права наряду с использованием, исполнением

исоблюдением правовых норм рассматривается в качестве одной из форм реализации права1. При этом в литературе по теории права выделены основания для использования такой формы реализации права, как правоприменение. К ним, в частности, относят случаи, когда предусмотренные правовыми нормами права и обязанности не могут возникнуть у конкретных лиц без государственно-власт-

ной деятельности компетентных органов, когда необходимо контролировать возникающие в обществе правоотношения с точки зрения их правильности и законности, когда требуется официаль-

ное установление или закрепление юридически значимых фактов, когда ненадлежащим образом исполняются юридические обязан- ности или возникает спор о праве, когда совершено правонаруше- ние и необходимо привлечь правонарушителя к юридической от-

ветственности2.

1Общая теория государства и права : академ. курс : в 3 т. / отв. ред. М. Н. Мар-

ченко. Изд. 2-е, испр. и перераб. М. : Зерцало-М, 2002. Т. 2. С. 453–454.

2См., напр.: Основы теории государства и права / отв. ред. проф. С. С. Алексе-

ев. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юрид. лит., 1971. С. 312–313 ; Марксистско-ленин- ская общая теория государства и права. Социалистическое право. М. : Юрид. лит., 1973. С. 444–445.

6

Как отмечал П. Е. Недбайло, юридическая деятельность по при- менению правовых норм состоит в активных действиях по организа- ции их осуществления в правоотношениях, в применении их к кон-

кретным фактам, в том числе к другим лицам в целях выполнения ими своих юридических обязанностей1.

По мнению В. М. Горшенева, правоприменительная деятель-

ность – это совокупность специфических организационных форм

исредств, с помощью которых обеспечивается непрерывность про- цесса реализации нормативно-правовых предписаний путем наде- ления одних участников отношений субъективными правами и воз-

ложения на других соответствующих юридических обязанностей или путем разбирательства (решения) вопросов о последствиях пра- вовых споров и правонарушений. При этом названный ученый вы- деляет две функции правоприменительной деятельности: положи-

тельную (правонаделительную), обеспечивающую возникновение или изменение субъективного права и юридической обязанности,

иправоохранительную, способствующую устранению препятствий для реализации субъективного права и направленную на восстанов- ление нарушенного состояния и установление невыгодных послед- ствий в правовом положении субъектов возникшего или изменяю-

щегося правоотношения2.

Сточки зрения С. С. Алексеева, правоприменительная деятель-

ность представляет собой систему разнородных действий основного

ивспомогательного характера, имеющих творческое, организующее содержание, и по своей сути состоит из разработки и фактического осуществления организационных мер, направленных на то, чтобы обеспечить претворение предписаний правовых норм в жизнь. Уче- ный отмечал, что волевая сторона содержания правоприменитель- ной деятельности, осуществляемой в специальных процедурно-про-

цессуальных формах, состоит в государственно-властном решении юридического дела3.

1Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм : [моногр.]. М. : Гос-

юриздат, 1960. С. 129.

2Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования

всоциалистическом обществе. М. : Юрид. лит., 1972. С. 166–169.

3Алексеев С. С. Общая теория права : курс в 2 т. М. : Юрид. лит., 1982. Т. 2.

С. 318–319.

7

В. В. Лазарев определяет правоприменительную деятельность как властную деятельность правоприменительных органов по обеспе-

чению реализации прав и обязанностей другими субъектами права1. И. Я. Дюрягин считает, что применение норм права (правопри-

менительная деятельность) – это осуществляемая в специально установленных законом формах государственно-властная, орга-

низующая деятельность компетентных государственных органов по вынесению индивидуально-конкретных правовых предписаний, решений по конкретным делам, имеющим юридический характер, которая может быть подразделена на два вида: регулятивную и пра-

воохранительную2.

В современной отечественной юридической науке под приме-

нением права понимается властная организационная деятельность компетентных, то есть специально на это уполномоченных, органов

идолжностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на ос-

новании и во исполнение действующего законодательства. При этом подчеркивается управленческая природа правоприменительной дея- тельности как деятельности, посредством которой организуется го-

сударственное управление в социально-правовой среде. Кроме того, в качестве черты правоприменительной деятельности отмечается ее осуществление в определенной процессуально-правовой фор-

ме: оперативно-исполнительной (регулятивной) или правоохранительной3.

Таким образом, в отечественной юридической науке речь идет о следующих основных чертах правоприменительной деятельности:

1Лазарев В. В. Применение советского права / науч. ред. Б. С. Волков. Казань :

Изд-во Казан. ун-та, 1972. С. 28–33.

2См., напр.: Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Теоретиче-

ские вопросы. Свердловск, 1973. С. 19 ; Его же. Право и управление. М. : Юрид. лит., 1981. С. 73 ; Его же. Применение норм социалистического права органами советской общественности : дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1965. С. 60–61.

3См., напр.: Общая теория государства и права … С. 454–457 ; Теория госу-

дарства и права : курс лекций / ред.: Н. И. Матузов, А. В. Малько. 2-е изд., перераб.

идоп. М. : Юристъ, 2004. С. 454–457 ; Актуальные проблемы теории государства

иправа : учеб. пособие / М. М. Рассолов, А. И. Бастрыкин, А. А. Иванов ; под ред.

А. И. Бастрыкина. М. : Юнити-Дана, 2014. С. 275 ; Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права : учеб. М. : Проспект, 2017. С. 478–479.

8

1)осуществляется компетентными органами и должностными лицами;

2)носит властно-организующий, управленческий характер;

3)заключается в обеспечении реализации предписаний право-

вых норм в отношении индивидуально определенных субъектов правоотношений;

4)реализуется посредством разрешения юридических дел в опре-

деленных процессуально-правовых формах;

5)завершается вынесением (принятием) индивидуального правового предписания (акта, решения), то есть акта применения права;

6)подразделяется на два вида: оперативно-исполнительную (ре-

гулятивную) и правоохранительную.

Кроме того, при характеристике правоприменительной дея-

тельности в литературе по теории права выделяют ряд принципов или требований осуществления данной деятельности, к числу кото-

рых, в частности, относят:

1)законность, то есть строгое и безусловное соблюдение мате-

риальных и процессуальных норм права, подлежащих применению при разрешении конкретных фактических ситуаций (юридических дел);

2)обоснованность, то есть подтверждение издаваемых (прини-

маемых) правоприменительных актов соответствующими фактами

идоказательствами;

3)целесообразность, то есть применение правовых норм с учетом конкретных обстоятельств разрешаемых фактических ситуаций (юри- дических дел), обусловливающих выбор оптимального, наиболее со-

ответствующего этим обстоятельствам варианта их применения;

4)справедливость, то есть обеспечение соответствия принима-

емых правоприменителем решений и совершаемых им действий принципам морали, общечеловеческим ценностям, общественному мнению1.

1 См., напр.: Общая теория права : учеб. для юрид. вузов / под ред. А. С. Пигол-

кина. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 1995. С. 272– 274 ; Теория государства и права : [учеб. для вузов по специальности «Юриспруден-

ция» / А. В. Малько, Д. А. Липинский, Д. В. Березовский, А. А. Мусаткина] ; отв. ред. А. В. Малько ; Ин-т гос-ва и права Рос. акад. наук, Сарат. фил. 5-е изд., стер. М. :

КноРус, 2016. С. 199 ; Радько Т. Н. Указ. соч. С. 480–481.

9

Перечисленные требования осуществления правоприменитель- ной деятельности составляют ее фундаментальные качественные ха-

рактеристики. При этом законность рассматривается в теории права как одна из таких характеристик наряду с обоснованностью, целесо-

образностью и справедливостью, что предполагает необходимость исследования и установления их соотношения между собой.

Критически оценивая приведенные выше подходы к пониманию сущности и основных характеристик правоприменительной дея- тельности, обозначим собственное видение анализируемого право-

вого феномена.

С нашей точки зрения, правоприменительная деятельность в це-

лом характеризуется следующими основными чертами.

1. Правоприменительная деятельность наряду с правотворче-

ской является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве. По своему содержанию правоприменительная дея-

тельность представляет собой властную деятельность специально уполномоченных законами и иными нормативными правовыми ак-

тами субъектов права: государственных органов, органов местного самоуправления, государственных должностных лиц и должност- ных лиц местного самоуправления, государственных и муниципаль-

ных учреждений, иных организаций и физических лиц, наделенных властно-публичными полномочиями (далее – правоприменительные органы), – направленную на обеспечение действия предписаний норм различных материальных отраслей права в ходе правового ре-

гулирования поведения иных субъектов права. Правоприменительная деятельность осуществляется в целях

установления, подтверждения и обеспечения реализации субъек-

тивных прав и обязанностей граждан и организаций, публичного контроля за соблюдением всеми субъектами права нормативно уста-

новленных требований к их поведению, разрешения возникающих между ними юридических споров, применения к ним в необходимых случаях мер правового ограничения и принуждения, в том числе мер юридической ответственности. Тем самым правоприменительная деятельность направлена в конечном итоге на поддержание в обще-

стве и государстве необходимого уровня правопорядка посредством оказания властно-регулирующего и властно-охранительного воздей-

ствия на поведение субъектов права.

10