Законность административной правоприменительной деятельности в Российской Федерации содержание и основные черты. Монография

то есть являться внепроцессуальной. Соответственно можно выде- лить и две процессуально-правовые формы осуществления право-

применительной деятельности:

1)правоприменительный процесс, в рамках которого разреша-

ются индивидуальные юридические дела, например, производство по делам о выдаче физическим и юридическим лицам лицензий

ииных специальных разрешений, производство по делам об адми- нистративных правонарушениях, гражданское, уголовное, админи-

стративное судопроизводство;

2)правоприменительная процедура, в рамках которой осущест-

вляется текущее неиндивидуализированное применение норм права, например, повседневный надзор органов Государственной инспек- ции безопасности дорожного движения МВД России за соблюде-

нием требований безопасности дорожного движения, повседневная деятельность компетентных органов по обеспечению пропускно-

го режима на охраняемых объектах, повседневный прием граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправле-

ния и т. п.

При этом необходимо отметить, что правоприменительный про- цесс регламентируется нормами процессуального права, в частно- сти, нормами гражданского процессуального права, уголовно-про-

цессуального права и административно-процессуального права, а правоприменительные процедуры – организационно-процедурны- ми нормами различных материальных отраслей права: гражданско-

го, земельного, финансового, административного и других.

5. Как было отмечено выше, в литературе по теории права пра- воприменительная деятельность подразделяется на два вида: опе-

ративно-исполнительную (регулятивную) и правоохранительную. С данным утверждением, на наш взгляд, вполне можно согласить- ся. Действительно, исходя из целей правового регулирования обще-

ственных отношений в целом, правоприменительная деятельность может быть направлена как на властно-юридическую регламента-

цию правовых отношений, то есть установление, подтверждение, закрепление, обеспечение реализации прав и обязанностей субъек-

тов данных правоотношений, так и на властно-юридическую охрану

изащиту правовых отношений, то есть предупреждение, выявление

ипресечение совершаемых субъектами правоотношений нарушений

21

соответствующих норм права, восстановление нарушенного право- вого положения, привлечение правонарушителей к юридической от-

ветственности.

К оперативно-исполнительной (регулятивной) правопримени-

тельной деятельности следует отнести, в частности, деятельность правоприменительных органов по предоставлению физическим

июридическим лицам каких-либо субъективных прав или их под-

тверждению, например, права на получение пенсий, пособий, права управления транспортным средством, прав на недвижимое имуще-

ство.

Кправоохранительной правоприменительной деятельности от- носится, к примеру, деятельность по осуществлению государствен-

ного контроля (надзора) и муниципального контроля, привлечению к административной ответственности, осуществлению правосудия в рамках гражданского, уголовного и административного судопро-

изводства, принудительному исполнению судебных актов и актов других правоприменительных органов. В ходе осуществления ука-

занных видов деятельности правоприменительные органы своими действиями и решениями могут как порождать новые правоотноше-

ния соответствующего типа, так и корректировать существующие правоотношения. Так, в случае государственной регистрации бра-

ка решение регистрирующего органа влечет возникновение новых брачно-семейных отношений между супругами, а при государствен- ной регистрации права лица на недвижимое имущество регистри-

рующий орган лишь официально подтверждает переход к данному лицу права на объект недвижимости в рамках ранее возникших гражданских правоотношений.

С учетом вышеизложенного правоприменительная деятельность представляет собой осуществляемую уполномоченными государством органами, организациями, должностными лицами (правоприменительными органами) публичную деятельность по властному применению правовых норм различных отраслей материального права в отношении индивидуально определенного или неиндивидуализированного круга субъектов права (граждан

иорганизаций различных видов) посредством издания (принятия) правоприменительных актов и (или) совершения правоприменительных действий в предусмотренных нормами матери-

22

ального или процессуального права процедурно-процессуальных формах в рамках правоприменительного юридического процесса или правоприменительных юридических процедур в целях правовой регламентации либо правовой охраны и защиты вновь возникающих или существующих правовых отношений.

Сформулировав подходы к пониманию правоприменительной деятельности в целом, обратимся далее к понятию и особенно- стям административной правоприменительной деятельности, за-

конность осуществления которой является предметом настоящей работы.

1.2. Понятие, содержание и формы административной правоприменительной деятельности

Термин «административная деятельность» известен науке ад- министративного права достаточно давно. В отечественной адми- нистративно-правовой литературе начала XX в. административ-

ная деятельность отождествлялась с внутренним государственным управлением, включающем как правотворчество органов публично-

го управления, так и исполнение ими законов и иных нормативных правовых актов. При этом административная деятельность, в зависи-

мости от решаемых в ходе ее осуществления задач, подразделялась на благоустройственную (попечительскую), направленную на пре- доставление гражданам различных благ, и охранительную (полицей-

скую), направленную на предупреждение опасностей и устранение препятствий, угрожающих отдельным отраслям благоустройствен-

ной деятельности1.

В дальнейшем в литературе по советскому административному праву 20–40 гг. XX в. властная деятельность органов государственно-

го управления также характеризовалась как административная. Она определялась как исполнительно-распорядительная деятельность,

1 См., напр.: Ивановскiй В. В. Учебникъ административнаго права (Полицей-

ское право. Право внутренняго управленiя) профессора Казанского Университета В. В. Ивановскаго. 4-е изд., испр. и доп. Репринт. Воспр. дореволюц. изд. Казань : Типо-литографiя В. З. Еремеева, 1911. С. 3–5, 123–131 ; Белявский Н. Н. Полицей- ское право (Административное право) : конспект лекций (вместо литографир. запи-

сок). 3-е изд., доп. Петроград : Екатерингоф. печат. дело, 1915. С. 5–13.

23

осуществляемая в форме издания актов управления и применения мер принуждения1.

В советской административно-правовой науке 60–80 гг. XX века термин «административная деятельность» уже почти не использует- ся, и основным понятием, посредством которого обозначается управ-

ленческая деятельность государства, становится «государственное управление». При этом государственное управление трактовалось как исполнительно-распорядительная деятельность государствен- ных органов, содержание которой заключалось в исполнении за-

конов посредством властного распорядительства, то есть издания (принятия) нормативных и индивидуальных правовых актов и совер-

шения иных юридически значимых управленческих действий в ходе повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным

иадминистративно-политическим строительством2. Указанный под- ход к пониманию административной деятельности государства, сло- жившийся в советский период развития права, в целом сохраняет- ся и в современной российской административно-правовой науке3.

В таком же ключе в специальной литературе применительно к сфере внутренних дел рассматривается и административная деятельность органов внутренних дел4.

Иными словами, в отечественной теории административного пра-

ва административная деятельность органов исполнительной власти

идругих органов публичного управления понимается, как правило, в широком смысле как государственное управление, в которое вхо-

дит как правотворческая, так и правоприменительная деятельность названных органов. Вместе с тем необходимо отметить, что гораздо

1См., напр.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3–7 ; Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право СССР. М. : Юрид. изд-во Минюста СССР, 1946. С. 8.

2Советское административное право. Государственное управление и админи- стративное право / авт. кол.: Ю. М. Козлов (рук. авт. кол.), И. А. Азовкин, А. П. Але-

хин и др. ; ред. кол.: Ю. М. Козлов и др. ; Ин-т гос-ва и права АН СССР. М. : Юрид.

лит., 1978. С. 28–35.

3См., напр.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 22–26.

4См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая : учеб. / под ред. А. П. Коренева. 4-е изд., испр. и доп. М. : Щит-М, 2003.

С. 38–45.

24

большее внимание в учебной и научной литературе по администра-

тивному праву уделяется, конечно же, сущности, формам и методам именно правоприменительной деятельности органов публичного управления. В то же время до конца 70-х гг. XX в. правопримени-

тельная деятельность органов публичного управления не выступала в качестве предмета самостоятельного комплексного научного иссле- дования. В 40–60 гг. XX в. вопросы административного правоприме-

нения рассматривались в литературе по административному праву лишь фрагментарно. Так, в учебнике по общей части администра- тивного права Г. И. Петрова, опубликованном в 1960 г., было сфор-

мулировано понятие применения норм административного права

ивыделены основные требования такого применения. Г. И. Петров под применением административного права понимал разрешение на основании норм административного права индивидуально-кон- кретных дел уполномоченными на то органами государства, обще- ственными организациями и должностными лицами. К требовани-

ям применения административно-правовых норм ученый относил следующие правила: 1) применение нормы должно соответствовать ее подлинному содержанию, тем целям, для достижения которых она установлена; 2) применение нормы должно осуществляться тем органом или должностным лицом, на которого государством возло-

жена обязанность ее применения и который располагает для этого необходимыми правами; 3) норма должна применяться в установ-

ленном государством порядке с соблюдением всех процессуальных требований, обеспечивающих правильность ее применения; 4) акт применения нормы должен быть оформлен надлежащим образом

идоведен до сведения заинтересованных лиц; 5) правоприменитель-

ный орган должен обеспечить фактическое проведение в жизнь акта применения нормы посредством организации его исполнения и про-

верки исполнения1.

Первым научным трудом, в значительной степени посвященным анализу административной правоприменительной деятельности, явилась опубликованная в 1978 г. монография А. П. Коренева «Нормы административного права и их применение». В этом исследовании

1Петров Г. И. Советское административное право: часть общая. Л. : ЛГУ, 1960.

С. 88–91.

25

известный советский ученый-административист сформулировал вывод о том, что сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, обще- ственных организаций, должностных лиц по подведению конкрет-

ного имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму и принятию государственно-властного решения, то есть в раз- решении на основании норм административного права индивиду-

ально-конкретных управленческих дел1.

В1979 г. была издана монография В. А. Юсупова «Правопримени- тельная деятельность органов управления», содержащая комплекс- ный анализ правоприменительной деятельности публичной адми-

нистрации. Автор данной работы определил правоприменительную деятельность органов государственного управления как оперативноисполнительную или юрисдикционную государственно-властную подзаконную деятельность исполнительно-распорядительных орга- нов, направленную на осуществление конкретных функций государ- ственного управления, результатом которой всегда является вынесе-

ние индивидуально-конкретных решений2.

В1984 г. проблемы правоприменительной деятельности в сфере государственного управления оказались в центре внимания диссер- тационного исследования В. В. Ястребова. По его мнению, «право- применительный процесс в государственном управлении – это ре-

шение соответствующими органами конкретных дел (принятие актов применения права) на основе норм права и в пределах своей компетенции»3.

Вначале XXI в. вопросы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти исследовались в диссертационных работах А. Н. Москаева, В. А. Сиринько, Л. В. Веркиенко, М. Е. Тру-

фанова. Так, А. Н. Москаев характеризует правоприменительную деятельность органов исполнительной власти как управленческую,

1Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М. : Юрид.

лит., 1978. С. 54.

2Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М. :

Юрид. лит., 1979. С. 24.

3Ястребов В. В. Основные черты и особенности правоприменительной де-

ятельности в сфере государственного управления : дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 146.

26

властную, подзаконную, непрерывную, творческую, протекающую

вопределенных процессуальных формах, нацеленную на обеспече-

ние интересов третьих лиц1. По мнению В. А. Сиринько, «применение права органами исполнительной власти в узком значении включает

всебя основанную на нормах права и направленную на их претво-

рение в жизнь государственно-властную деятельность полномочных органов и должностных лиц в рамках предусмотренных законом процедур по вынесению только индивидуальных правовых актов, наделяющих участников общественных отношений конкретными субъективными правами и (или) обязанностями»2. Л. В. Веркиенко под применением права органами исполнительной власти понимает «процесс осуществления властной деятельности органами государ-

ства и должностными лицами по претворению в жизнь норм права, результатом которой является акт применения права»3. С точки зре- ния М. Е. Труфанова, деятельность по применению норм админи- стративного права представляет собой властную компетентную де-

ятельность специально уполномоченных субъектов, направленную на регулирование в установленном процессуальном порядке пове- дения участников административно-правовых отношений путем вы-

несения правоприменительного акта, как правило, определяющего индивидуально-правовые последствия4.

И. М. Машаров в своей монографии «Административнопубличная деятельность в России. Проблемы правового регули-

рования», вышедшей в 2009 г., анализирует как правотворческую, так и правоприменительную деятельность органов публичной администрации, но при этом существенное внимание уделяет именно последней, подробно рассматривая ее виды, формы, ме-

тоды и процедуры осуществления. По мнению названного автора,

1Москаев А. Н. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти (вопросы теории) : дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 113–120.

2Сиринько В. А. Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти: современные проблемы эффективности и совершенствования законодатель-

ства : дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2004. С. 31.

3Веркиенко Л. В. Применение права органами исполнительной власти Россий-

ской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.

4Труфанов М. Е. Применение норм административного права : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 133.

27

административно-правоприменительная деятельность – это дея-

тельность административных органов по применению в пределах их компетенции с использованием специальных административных форм и методов положений законов и подзаконных нормативных правовых актов в целях индивидуального правового регулирования, индивидуальной правовой охраны и защиты общественных отноше-

ний1.

Общая характеристика административной правоприменительной деятельности содержится и в некоторой изданной в последнее де-

сятелетие учебной литературе по российскому административному праву. Так, в учебнике под редакцией П. И. Кононова, В. Я. Кико-

тя, И. Ш. Килясханова под административно-правоприменительной деятельностью подразумевается применение в определенных ад- министративно-правовых формах и с использованием определен-

ных административно-правовых методов норм административного и других отраслей права, содержащихся в законах и подзаконных нормативных правовых актах, в целях индивидуального правового регулирования, а также охраны и защиты соответствующих обще-

ственных отношений2.

В отдельных современных научных работах предпринимаются попытки выделить основные черты административной правопри-

менительной деятельности. Например, С. С. Купреев определяет административную деятельность как самостоятельный вид деятель-

ности органов исполнительной власти, носящий внешний властный правоприменительный характер и заключающийся в реализации ими административно-процедурных и административно-юрисдик-

ционных полномочий путем принятия (издания) административных актов3.

1Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования : моногр. М. : Юнити-Дана : Закон и право, 2009. С. 39–43.

2Административное право России : учеб. для вузов юрид. профиля / [В. Я. Ки-

коть и др.] ; под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Юнити-Дана : Закон и право, 2009. С. 8, 26.

3Купреев С. С. О понятии и содержании административной деятельности органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 29.

28

Вместе с тем, несмотря на наличие отдельных публикаций, за- трагивающих вопросы административной правоприменительной де-

ятельности, в современной отечественной науке административного права отсутствует целостная общая характеристика названной дея-

тельности как одного из видов правоприменительной деятельности органов публичной власти. Попытаемся восполнить данный пробел, определив понятие, дав общую характеристику и выделив особен-

ности данного вида правоприменительной деятельности.

Административная правоприменительная деятельность, с нашей точки зрения, представляет собой деятельность органов исполнительной власти, находящихся в их ведении государственных учреждений, иных органов и организаций, формально не относящихся к органам исполнительной власти, но выполняющих аналогичные функции публичного управления, контроля (надзора) и наделенных публично-властными полномочиями (ад- министративно-публичных органов), по властному применению материальных норм различных отраслей права в отношении неопределенного или индивидуально определенного круга субъектов права (граждан и организаций различных видов), осуществляемую посредством издания (принятия) административных правоприменительных актов и (или) совершения административных правоприменительных действий в предусмотренных нормами административного или административно-процессу- ального права процедурно-процессуальных формах в рамках административного правоприменительного процесса или административных правоприменительных процедур в целях правовой регламентации либо правовой охраны и защиты вновь возникающих или существующих правовых отношений.

в отношении субъектов права, не находящихся в организационнослужебной зависимости от органов и должностных лиц публичной администрации.

Административная правоприменительная деятельность в указан-

ном понимании характеризуется следующими основными чертами. 1. Административная правоприменительная деятельность осу-

ществляется специально уполномоченными на ее осуществление

29

несудебными органами, организациями, должностными лицами, а также в определенных случаях физическими лицами, наделен- ными соответствующей административной компетенцией и адми- нистративными публично-властными полномочиями. На основа-

нии предложенного в литературе подхода к пониманию субъектов, организующих и осуществляющих административный процесс, все субъекты административной правоприменительной деятельно-

сти можно условно разделить на две большие группы: органы публичной администрации и иные административно-публичные орга-

ны. При этом к органам публичной администрации относят органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, на-

деляемые административно-публичными полномочиями, а к иным административно-публичным органам – органы публичной власти и публичные учреждения, не входящие в систему органов исполни- тельной власти и органов местного самоуправления, а также аккре- дитованные органами исполнительной власти физические и юриди-

ческие лица1. Рассмотрим каждую из выделенных групп органов, уполномоченных на осуществление административной правоприме-

нительной деятельности.

В качестве властвующих субъектов административного права, осуществляющих административную правоприменительную дея- тельность, в российской науке административного права традицион-

но выделяют органы исполнительной власти, а также иные органы публичного управления (административные органы), не входящие в систему органов исполнительной власти2. Вместе с тем в последнее время в литературе по административному праву все чаще стало использоваться понятие «публичная администрация», в ко-

тором объединяется вся совокупность действующих в государстве органов исполнительной власти и иных органов, осуществляющих

1Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуаль-

ное право России : учеб. для бакалавриата, магистратуры и для студентов высш. учеб. заведений, обучающихся по юрид. направлениям и специальностям / Рос. гос. ун-т правосудия. М. : Юрайт, 2016. С. 77–84.

2См., напр.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 155–159 ; Адми-

нистративное право России : учеб. для вузов юрид. профиля … С. 122–135 ; Мицкевич Л. А. Очерки теории административного права: современное наполнение :

моногр. М. : Проспект, 2015. С. 135–152.

30